技术赋能与空气重污染应急管理智慧化演进路径

贺璇

一、问题提出

空气重污染集中爆发期的应急处置是对空气质量的“兜底”管理，是政府履行环境职责的底线要求。 国务院发布的《大气污染防治行动计划》，明确提出建立大气污染监测预警应急体系，以妥善应对重污染天气。 生态环境部出台《城市大气重污染预案编制指南》，对各地的空气重污染天气的应急管理工作进行指导。 为了提升空气重污染期的应急管理效果，京津冀、长三角、珠三角等区域相继修订大气污染应急预案，依托专业的气象灾害监测预警系统，建立空气重污染预警和应急响应机制，试图通过一系列减排措施和健康防护措施，在污染极为严重的时候实现快速“削峰降速”。 然而，空气重污染的应急决策和响应始终需要解决两个方面的难题：一方面，应急管理的启动时间与预警决策科学化、规范化问题，即如何为应急管理启动的时机与范围控制、预警发布与调整提供科学依据；另一方面，应急决策和响应的工具有效性和合理性问题，即如何避免使用“限号”“停工”等运动式环境治理工具而引起社会公众争议。 那么，在环境应急管理的实践中，如何规范和完善空气重污染的应急管理过程，提高预警启动的科学性和决策-响应体系的有效性，提升政府环境综合治理能力与效果，成为亟待解决的问题。

以移动互联网、物联网、大数据、人工智能为代表的新兴技术为政府治理转型升级带来全新的机遇，“以信息化驱动现代化”的技术赋能推动了智慧交通、智慧医疗、智慧家居等领域的蓬勃发展，为政府管理革新提供了新的发展思路与可能[1]。 从“最多跑一次”到“一次也不跑”，政府流程再造理论借助网络信息技术在中国焕发出新的活力，浙江省、深圳市、湖南省等地区也成为新兴技术驱动地方政府治理创新的范本。 那么，在空气重污染应急管理过程中，应急预案体系存在什么问题，新技术又如何嵌入应急决策和响应过程中呢? 本文对京津冀地区环境应急管理过程进行内容分析，总结出空气重污染应急管理的启动特征及存在的问题，由此探讨在环境应急管理演进过程中的一种技术支撑的智慧化路径。

二、研究现状

从环境治理和应急管理理论角度看，空气重污染应急管理机制的建立需要充分了解传统应急管理的不足，明确空气重污染的特征和治理的内在要求，在此基础上，发现技术嵌入环境应急管理的理论依据和可行路径。

(一)环境应急管理的主体责任困境与效率悖论

在环境治理实践中，分级运作的政府管理机制将包括环境治理在内的诸多公共职责逐级发包给地方政府，再配以“压力型体制”“晋升锦标赛”“项目制”等严密控制与激励手段实现对地方政府环境治理的方向和行为的导引，从而达到中央层面特定的公共事务管理目标，并在事实上形成了人事、资源供给、确定重要政策目标的中央集权，以及治理责任、手段、方法与工具的地方分权[2][3]。 地方政府为了完成中央政府下达的各项环境治理目标，不得不制定出超强度的环境规制政策，对污染型企业采取巨额罚款、限制生产或者直接关停。 然而，实证研究表明，环境规制能够在一定程度上改善环境质量，但如果加入隐性经济规模的交互作用，环境规制反而导致了环境质量的恶化，高强度环境规制也会损害实体经济的发展，带来新的社会问题[4][5]。 在空气重度污染的情况下，地方政府发起的大规模、强制性环境治理运动被认为是治理工具匮乏的无奈之举，治污运动的有效性恰恰证明了政府常规环境治理过程中动员能力、制度建设、工具技能的不足，隐含着治理的内在脆弱性[6]。

新型雾霾污染能够流动和区域叠加，良好的空气质量具有了“区域性公共产品”的特征，对跨地区、跨部门协同治理提出了要求。 因此，属地为主的环境管理体制、部门职能分割的科层体制遭遇治理困局，事权与事责在上下级之间、部门之间分配的不统一、不匹配常常导致环境治理主体责任错位、移位或缺失[7]。 尤其在重污染时期，地方政府面临着自上而下的监管压力和自下而上的社会压力，为了提高空气重度污染治理的效率，各级政府在环境应急管理过程中都试图在政府内部的纵向治理体系之外，将社会公众、环保组织、企业厂商等主体纳入治理框架，通过契约、协议、兼并等方式建立起多主体合作网络，实现多主体积极参与、共同决策、共同执行，推动自主治理能力的提升[8][9]。 然而，在环境应急管理过程中参与主体虽然众多，但其影响作用的大小和方式却大不相同，主要体现在政治资本、行动能力、观念、组织程度等方面的差异[10]。 跨地区、跨部门和多主体参与为核心的多元协同治理框架始终面临着合作平台缺乏、信息衔接不畅和主体间回应度不够等难题，甚至存在着不同主体间的利益张力：污染企业就常常试图通过强调利益共存，并进行复杂的人际关系的渗透，与地方政府建立某种合谋，以期降低环境监管力度[11]。 社会公众参与治理仍处在“接受型的参与”阶段，有时会有极端化、盲目化等弊端，导致这种多主体合作网络呈现出明显的复杂多变、不稳定特征[12][13]。

(二)技术赋能何以能

新技术革命能够显著降低信息收集成本，提高信息传输速度，通过信息收集与共享，提高公共服务的效率，打破地理空间的分割，推动跨界联合与联动[14]。 通过引入大数据及社会计算思维，精准刻画复杂的公共问题，有效降低公共管理的不确定性，提高决策预测能力，提升公共服务水平，推动政府管理的科学化、精准化、智慧化[15]。 随着数字信息技术在政府治理中的大范围渗透，信息技术的作用不局限在技术层面的管理和服务水平的提升上，还撬动了传统政府治理的根基，推动了分权化、民主参与，催生了智慧治理的概念。 这种治理转型实现的关键在于技术驱动的制度优化与政策方案创新，同时还暗含着一种价值理性[16]。

环境污染和应急管理相结合的研究起始于地方环保部门的工作实践总结，北京、天津等地方环保部门分析并总结了当地空气重污染预警的发布特征及应急响应工作，基于技术平台精准地提供空气重污染预警公共服务，推动环境应急管理模式的演进[17][18]。 空气重污染和一般突发事件在成因、可预测性、启动程序、实施主体和处置措施等方面有很大区别[19]，传统的环境应急管理在某种情况下还会带来补偿效应，加剧污染排放[20]。 机动车限行政策就被证实政策成本高昂，限行之后，乘坐公共交通的乘客数量并没有显著增加，反而推动了买二手车、驾驶污染更严重的旧车、非限行日替代出行，影响了政策目标的实现[21]。 因此，空气重污染应急管理需要考虑地区间的污染监测、预警、发布程序的差异，建立跨区域的信息网络、技术平台，增强不同地区、不同部门的应急响应体系的协调性[22]。

综上所述，地方政府在环境应急管理过程中承担着属地管理的主体责任，尽管已经建立起跨地区、跨部门的协调机制，但治理效果有限，同时面临着治理工具匮乏的“技能恐慌”和跨域协调难的“机制性障碍”。 在京津冀空气重污染的治理实践中，应急管理的触发机制和启动流程呈现什么样的特征? 跨地区、跨部门的协同措施如何实施，有哪些现实困境? 本文将采用内容分析法，对京津冀地区的环境应急管理实践加以分析，揭示空气重污染在应急管理过程中的主要特征及困境，并提出解决方案。

三、研究设计与方法

(一)研究设计

本文以京津冀地区的空气重污染应急管理过程为分析对象，梳理应急管理的阶段性特征，讨论环境应急管理过程中出现的主要问题，在此基础上，探讨技术革新如何与环境应急管理相结合，如何针对性地提升政府环境应急管理能力。 在研究方法和研究范畴上，这是一个有益的尝试。

北京地区制定空气重污染应急管理相关政策起步较早，并在全国范围内率先启动空气重污染预警，此后在中央政府的支持之下，开展了多轮政策试点，具有较强的代表性和典型性。 本研究以北京市为中心的周边区域作为分析考察的对象范围，但学者们在区域经济学、区域发展一体化等相关研究中，对该地区的称呼和范围界定不统一，有“北京地区”“京津冀地区”“华北地区”等说法，在原环保部出台的区域性大气污染治理文件中通常称之为“京津冀地区”。 2017 年环保部等十部委、六省市共同下发的大气污染防治行动计划方案，将北京市、天津市及河北省、山西省、山东省、河南省的26 个城市列为京津冀大气污染传输通道城市(简称为“2+26”)。 因此，本研究拟以北京市、天津市以及河北省、山西省、山东省、河南省为本研究的对象范围，文中统称为“京津冀地区”。 利用互联网的资料数据可获得性，从中国气象局、北京市气象局、北京市应急管理局、河北省人民政府、天津市环保局、河南省环保厅等政府网站收集六省市空气重污染应急预案、重污染预警发布情况及应急响应措施的文件及新闻报道，保证了数据来源的权威性、可靠性(表1)。 采用文本内容分析法，对这六省市空气重污染应急管理如何启动、预警发布特征和应急响应举措进行多维度量化分析和深入解读，实现对文本内容的深层次理解，发现其应急管理过程的重要特质，绘制空气重污染应急处置的实践面相，为预警和应急响应机制的建立提供借鉴。

表1 文本内容分析资料

(二)抽样与文本编码

空气重污染应急管理开启的标志是启动应急预案，发布污染预警，并实施相应的应急响应举措来促进污染减排，降低危害，因此本研究基于各地区空气重污染应急预案的相关要求和预警启动-响应的实际状况进行分析。 为了提高案例分析过程的规范性与科学性，文章运用内容分析法对2013—2018 年京津冀地区的空气重污染预警发布信息进行搜集和编码。 首先，搜集国家环保部及六省市《空气重污染应急预案》，然后通过网络资料查找，整理了六省市雾霾预警的发布信息以及相关的应急响应举措，通过逐级编码的方式对预警启动、信息发布、应急响应的内容进行分析，以及进行抽象化、范畴化处理，并对其特征进行量化分析。

表2 文本内容编码示例

在表2 中，根据北京市环保局在2015 年首次发布空气重污染红色预警的报道，经过一级编码，对报道的内容进行分析，再经过二次编码，提炼出应急管理的目的、预警发布时间及主体、范围、应急举措等信息，以开展进一步的理论分析。

(三)分析维度及指标体系构建

空气重污染应急管理的分析必须借鉴其他类型突发事件的应急管理过程，但区别于常规应急管理的准备、预警、处置、善后的四个阶段，空气重污染应急管理侧重于空气污染事前的监测预测、事中的污染预警启动和应急响应，事后恢复则涉及较少。 因此，结合空气重污染应急管理的流程和相关研究，本文将内容分析分为应急管理的触发条件、预警启动特征和应急响应措施三个维度，经过分解，构建了包括污染程度、持续时间、外部环境、预警级别等10 个指标体系(表3)。 通过对10 个指标体系的特征解读，理解与认识空气重污染应急管理过程。

表3 分析维度与指标体系

四、空气重污染应急管理过程的特征解读与存在问题

(一)空气重污染预警启动的触发条件不统一、不规范，造成预警时滞和阶梯差

京津冀地区六省市的《空气重污染应急预案》对不同级别的重污染应急管理的触发条件进行了规定。 以重污染天气红色预警为例，北京市曾规定在重度污染三天或严重污染一天时启动红色预警，而天津市则要求只有在空气污染“极重”的情况下，即AQI≥500 以上才能启动红色预警[23]。 这种对环境质量监管的差别性要求，造成了预警启动阶梯差，被认为有可能会对工业企业、施工工地选址产生一定的影响。 因而，环保部在2017 年对京津冀地区“2+26”城市的空气重污染预警启动条件进行了统一，六省市分别对重污染预警的要求进行了修订，如表4 所示，整体上降低了重污染预警启动的门槛。

除了空气污染指数AQI、污染持续时间(包括预测持续时间)外，一些重要的外部事件也是重污染预警启动的重要触发因素。 北京市在2016 年2 月19 日启动重污染黄色预警公告中就明确提出是为了“两会”期间的空气质量考虑；“APEC 蓝”等现象的出现也是因为APEC 等重大外部事件产生影响的结果。 此外，邻近区域污染预警的同步启动也会引发更大范围乃至全省的预警联动。 河南省还规定当全省6 个以上相邻区域的省辖市同时达到橙色或红色预警条件时，应启动该级别的省级预警。 河北省根据城市区域地理位置关系，将全省划分为中南部的区域一、中东部的区域二、北部的区域三，当区域内部有两到三个相邻城市启动预警，则该区域统一启动预警；当每个区域有两个以上城市出现预警，则全省统一启动预警。 在实践中，地区之间因为预警启动触发条件的复杂与不统一，常常导致预警启动的滞后、延迟，并带来不同地区之间的应急阶梯差。

2019 年生态环境部下发特急函，将空气重污染预警级别从红橙黄蓝四级预警调整为红橙黄三级预警，随后，天津市、河南省修订省级重污染天气应急预案，山西省太原市、山东省济南市、河北省石家庄市等城市修订地市级重污染天气应急预案，对预警级别进行调整，蓝色预警不再保留，但当预测AQI 大于200 且持续一天，仍会发布健康防护提示信息。 除此之外，生态环境部还新增了一个规定，当一个地区接到生态环境部或其他上级的预警提示信息时，当地应启动该级别预警，这成为引发预警启动的又一个重要的外部事件。

(二)空气重污染预警发布的特征及问题

京津冀地区大气污染具有较强的同步性，因而空气重污染预警发布时间、级别都具有较强的相似性。 河南省、河北省、山东省、山西省在预警发布过程中会根据省内区域的不同情况而在不同城市启动不同预警级别，并进行动态调整，这对统计分析造成很大困难。 因此，本文在对预警级别、时间及主体特征的分析中选取北京市作为代表，基本能够较好反映近年来空气重污染预警发布的主要特征。

1.预警审批、发布流程复杂，依赖人力决策，应急管理具有主观性和随意性

京津冀六省市都成立了省级重污染天气应急指挥部，由多个政府职能部门及相关企业担任指挥部成员，并由分管副省(市)长或常务副省(市)长任总指挥，负责总体协调及决策。 污染预警的发布通常由环境气象部门依据监测结果提出预警建议，并向指挥部门报送，由指挥部领导批准后才能对外发布预警信息。 但六省市的报送、审批、发布程序又有区别，如表5 所示，北京市、天津市根据预警级别不同设置了不同的审批发布程序，河北省、山东省根据预警范围的不同加以区分。 总体来说，预警级别越高、范围越广，预警发布的报送、审批、发布程序越复杂。 而应急管理是否启动、如何启动的决策权力主要依靠人为判断，应急管理的过程具有一定的主观性和随意性。

表4 京津冀地区空气重污染预警的启动条件

表5 预警发布的指挥体制和程序

2.预警启动以低级别预警为主，限制了应急管理效能发挥，影响基层治污决心

北京市早在2012 年就制定了《北京市空气重污染日应急方案(暂行)》，并在2013 年进行修订，然而直到2014 年2 月20 日才启动了第一次重污染应急预警，预警级别为黄色；2015 年12 月8 日，第一次启动了重污染红色预警。 截至2018 年10 月，北京市共发布了64 次重污染预警，其中37.5%为蓝色预警，39%为黄色预警，18.8%为橙色预警，红色预警只有3 次，占全部污染预警的4.7%。 红色预警的启动，除了能够通过各种强制性减排措施降低污染外，还具有比较显著的政治意义和政策意义。 北京市2015 年12 月8 日第一次启动空气污染红色预警，就被国内外媒体广泛报道。 虽然之前也出现过严重污染乃至“爆表”的情况，但首次红色预警的启动传达出北京市及中央政府对雾霾污染的重视程度提高，也对其他省市产生了示范效应。 然而，因为实践中的空气重污染预警启动多数是蓝色、黄色低级别预警，橙色、红色的高级别预警启动次数有限，限制了环境应急管理效能的发挥，重污染时期“当启未启”情况甚至可能会传递出一种“政府不够重视”的信号，对基层环境治理决心和行动产生负面效应。

图1 北京市空气重污染预警月份分布图

3.预警启动受自然因素影响较大，具有明显的季节性特征，加大了政策效果评估的难度

统计2013—2018 年空气重污染预警发布的时间，北京市空气重污染预警发布具有较强的季节性特征，主要分布在春季和秋冬季节，其中十月、十一月、十二月最为频繁(图1)。 这与北京地形特征及大陆性季风气候密切相关。 除了明显的季节性特征外，空气质量会受到实时自然因素变动的较大影响，这会混淆减污努力中人为因素与自然因素的作用，导致环境治理中政策评估的困难加大。

4.预警启动呈现出区域差异性和消极性，带来央地权责重构的现实需求

雾霾污染具有很强的区域性特征，因而空气重污染预警启动也呈现出临近区域同步性特征。 河北省将预警分为城市预警、区域预警和省级预警三类，河南省也将省级预警和一般预警区分开。 一般而言，多个临近城市或区域的空气重污染预警启动会引起更大范围、更高级别的预警启动，区域同步程度也成为预警启动的重要外部触发因子。

然而，因为不同城市的地理位置、地形、工业布局、经济发展等因素的不同，京津冀地区在雾霾重污染预警启动的范围上又呈现出明显的阶梯型特征。 以最高级别红色预警为例，2015 年冬季，京津冀六省市多次爆发空气重度污染，北京市最早于2015 年12 月8 日启动重污染红色预警，这也是全国范围内第一次启动最高级别的红色预警。 而与此同时天津市、河北省启动了第二等级的橙色预警。 2015 年12月19 日，北京市第二次启动重污染红色预警，直到12 月22 日，天津市、河北省、河南省、山东省才首次启动红色预警；山西省首次启动红色预警的时间更晚。 预警启动具有明显的层次性、滞后性。 因为红色预警不仅代表着减排要求，更是一种治污决心的体现，这与地方政府的发展观、区域间治污协同及责任分解密切相关。 河北省就曾表达出因为区别于北京的发展阶段，因而要采取有差别的预警，以降低污染减排对工业企业的冲击。 因为雾霾污染特有的流动性、地区叠加性等特征，邻近区域在雾霾应急中的协同努力就显得尤为重要。 为了应对地方政府在雾霾应急启动上的消极性和主观随意性，生态环境部也在不断加强协调与控制，通过预警提示、发函等方式规范预警启动范围。 2016 年12 月16 日，京津冀地区23 个城市同时启动重污染红色预警、7 个城市同步启动橙色预警就是环保部向六省市发函要求的结果。 2019 年生态环境部对北京、天津、河北、山西、山东、河南、陕西7 市(省)发函，规范预警启动程序。此后，天津市、河南省对应急预案进行修订，加入了对区域联动预警发布程序的规定，当有区域联动预警需求时，经生态环境部或区域空气质量预测预报中心提示，当地区域与周边区域同步启动预警。 这在本质上是环境应急权从地方政府向中央政府聚拢的体现，是央地权责在环境领域的调整过程。

(三)空气重污染应急响应措施的特征及存在的问题

1.应急措施以行政命令为主，政策工具陈旧，缺乏针对性评估，作用机理模糊

重污染预警启动的本质目的在于降低污染量，减少污染持续时间，从而减轻污染伤害，因此，根据各地应急预案要求，预警启动之后，需要从强制性减排措施、建议性减排措施和健康防护引导措施三个方面采取行动(表6)。 强制性减排措施又按照污染源的类别分为工业减排措施、机动车减排措施、扬尘污染控制措施及禁止燃放烟花爆竹等减排措施。 具体来说，采用污染企业停产限产的方式实现工业减排，用机动车限行、减少公务用车的方式实现机动车减排，用施工工地停产、洒水降尘的方式控制扬尘污染，并通过禁止秸秆焚烧、垃圾焚烧、露天烧烤、禁燃禁放等要求来减少其他污染。 这些做法归纳起来，基本都属于强制命令型政策工具的范畴。 而建议性减排措施和健康防护引导措施主要依靠于发布预警信息之后的相关主体的自觉行动，属于信息型和自愿型政策工具。 不过，对于幼儿园及中小学停课、医疗机构医护值班安排主要通过行政性手段实现。 行政手段的较多使用保障了政策的权威性，政策见效快，便于及时调整，但也面临着政府执法权限与公民财权等方面冲突的质疑。 信息型和自愿型政策工具覆盖面广、成本较低，但政策效果具有较大的个性差异，不能有效保障政策目标的实现。 在一线执法过程中，执法方式的简单化、执法尺度的自由化也会引起执法对象的抗拒，或因自由裁量权带来腐败问题。 整体来说，重污染预警启动后，为了实现快速减污，使用了多样化的政策工具，但应急措施是以行政命令为主，政策工具创新度有限，每种政策工具的效果缺乏针对性评估，导致每种政策工具作用方式与机理模糊，环境应急管理的过程对常规的环境治理带来的政策启示作用有限。

表6 预警启动的应急措施分类

2.多部门合作面临体制性障碍，社会参与被动

空气重污染的应急管理过程分为预警启动、实施、终止等步骤，但是从启动到终止并不是一个自动的过程，而是基于各种信息做出人为判断，经过协商后决策并行动的过程，因此，参与决策及行动的主体间达成共识至关重要。 如表7 所示，在空气重污染应急过程中，十几个职能部门分别从上传下达及对外宣传、污染减排、健康防护、物资保障等诸多具体措施上对职责加以分解，实现科层内部的责任分工及跨部门协作；同时，这种明确分工为考核奖惩提供了依据。 除了相关政府职能部门外，在京津冀地区统一减排规划中，中国石油、中国石化、华电集团、中国铁路总公司等重要减排企业也被纳入应急成员单位中。 河南省2019 年修订的空气重污染应急预案中赋予河南省电力公司保障电力供应、用电量调度乃至企业管控、强制减排的权限。 在具体应急减排行动中，多部门的联合执法成为主要的执法方式，如公安部门与交通部门在机动车限行、排污方面的联合执法，环保部门与司法部门合作成立联络员制度。 此外，在跨区域的空气重污染应急响应过程中，区域性领导小组或指挥部在分析判断及应急决策中起核心作用，能够促进信息沟通、责任分解、监督检查及协同合作。 但这种跨界合作面临较强的体制性障碍，区域部门分割严重，缺乏灵活、高效的沟通平台，社会参与以被动配合为主，其积极性和主观能动性得不到充分的发挥。

表7 雾霾重污染预警响应职能分工

五、空气重污染应急管理的智慧化路径：一个技术化演进方案

美国经济学家西蒙·库兹涅茨说，政府常常在问题发生之前的“政府最小化”状态和问题发生之后的“政府最大化状态”之间波动，这种宽严失当的越权管理本质上是一种暴风骤雨的运动式管理，造成了巨大的资源浪费[24]。 空气重污染应急管理的短期目标是及时、有效降低污染，减少污染危害，而长期目标则是将应急管理过程及其经验制度化，最好的应急管理就是防范于未然，通过动态监测、精准判断、及时有效干预污染积累，让突发重污染不发生。 因此，空气重污染应急管理不应停留在“以应急代替治理”或“以应急补充治理”，它有着更为广阔的发展演进空间。 政府通过新兴技术手段的使用，推动智慧化应急管理，同时可以实现“以应急推动治理”的作用。 当新技术嵌入空气重度污染应急管理过程中，“新技术+应急”的智慧化方案能够通过赋能、赋权、赋慧、赋威从多个层面为应急管理过程提供信息支持、决策支持和多样化治理工具，技术的分权倾向有利于化解多主体协同困境，提高环境应急管理的效能，推动环境治理能力现代化。

第一，通过技术赋能，增强基础数据收集与综合处理能力，提升应急决策科学化水平。 通过传感技术、信息传输、机器学习等新兴技术手段，生态环境、气象和应急管理部门可以建立起覆盖范围更广泛的空气质量监测站、卫星遥感监测、可视化雷达监测，实现立体化、可视化、网格化的精准污染监测，同时能够根据污染数据的实时变化情况开展在线污染源解析，追溯污染成因，锁定污染源头，大大提高应急决策的针对性。 此外，这种信息收集与智能汇总处理有利于构建重污染预警启动的自发机制，通过建立地区性或跨区域的数据收集汇总中心，在精准监测、科学分析的基础上，设置警戒线，能够实现空气重污染预警的自启动，减少人为研判、审批可能出现的滞后、失误，提高应急管理的启动效率，提升应急决策的科学化、智能化水平。

第二，通过技术赋权，提高多元参与能力，推动跨界合作治理。 在空气重污染的应急管理过程中，尽管各省市都成立了地区性或跨区域应急领导小组(办公室)，并将数十个职能部门纳为成员单位，但由于各地区和职能部门的利益诉求不尽相同，可能会隐瞒信息，造成应急决策的时滞。 不断革新的信息技术通过提升信息交互速度，提高信息透明度，将不同主体纳入统一的应急管理模块和链条之中，能够有效降低多主体合作治理中的沟通成本。 技术化应急管理决策平台打破了科层体系的封闭性，通过标准化的信息收集、信息处理、信息共享，数据集成，甚至可以通过模拟仿真等形式将不同决策的影响和结果可视化呈现，为减少决策冲突、减少因信息不对称带来的部门分割弊端提供了化解之道。 此外，信息的多向无障碍流通赋予社会力量参与环境治理更大的能力与空间，改变传统环境治理中政府体系对数据采集和分析的垄断、政策精英的知识垄断、权威媒体对公共话语权的垄断、专业职能部门对自由裁量的垄断，政府-社会-市场的三方力量对比形成了新的治理格局，对政府环境治理体系和治理能力提出了更高的要求[25]。

第三，通过技术赋慧，精准选择政策工具，促进政策创新。 政府在环境治理中常常面临着“不够努力”或“用力过猛”的两难境地——当政府试图通过长期的宣传、教育、产业结构升级改善环境质量，会遭遇“政府不作为”的猜测；当政府通过强制性“限行”“停产”乃至治理运动来改善环境质量，会被认为是政府权力的滥用，乃至引起政策工具合法性危机。 “今天我们正面对不断增加的管制疲劳问题。 公众需要更高水平的管制保护，但是政府似乎越来越无力以快速有效的方式提供这些保护”[26]。 事实上，社会公众对政府环境治理作用及能力的质疑，归根到底是对政策工具选择有效性的质疑。 智能新兴技术的物联网动态跟踪监测、大数据分析汇总及预测为锁定污染源头、厘清污染构成提供可能，识别并建立区域排放清单企业，形成污染排放热点网格监测、动态监测，通过模型计算和模拟仿真提高污染源解析和污染预测预报能力，提前识别环境隐患，结合地理气象资料，对污染源大户、污染累加重点区域及时干预；针对不同的污染方式、污染程度，精准选择治理工具，降低治理成本与影响范围，提高政策工具的针对性、有效性。

第四，通过技术赋威，破解信息不对称困局，强化全方位监督体系。 在央地分权、属地为主的管理体制中，地方政府掌握着更加充分的信息，在信息呈现和传递时，地方政府会对信息进行筛选、隐瞒甚至造假，从而逃避处罚，维护自身利益。 这被称为央地关系中的“委托-代理”问题。 而社会对政府治理的监督也面临着类似的“委托-代理”问题。 新技术打破了信息和数据垄断，实现了信息多向自由流通，对政府的信息公开透明也形成了倒逼压力。 拥有海量信息和知识的“委托”一方，能够打破信息不对称的桎梏，中央政府通过建立标准化数据采集点、数据信息决策过程的同步调取或存档等方式，掌握了数据权，从而能够实现对地方政府的有效监督。 社会公众借助其广泛的专业能力对政府治理及裁决进行监督，对环境司法公正提出了更高的要求。 信息不对称的打破，提升了委托方的监督能力，强化了委托权威。

技术革新通过赋能、赋权、赋慧、赋威为政府环境治理带来全新的可能，但这种技术推动治理的过程能否进一步引导政府管理体制的变革，重构新形势下政府的角色与定位，提升政府治理能力值得更多的观察与研究。 此外，技术进步的效度与限度和技术型治理方案可能导致的资源垄断及其负面效应同样值得关注。