兴边富民行动政策工具组合研究

兰良平

一、问题的提出

兴边富民行动是国家民委为贯彻落实中央民族工作会议精神，配合国家西部大开发战略，为加快少数民族和民族地区发展，促进边境地区繁荣稳定健康发展而实施的一项“民生工程”。从1999年国家民委倡议发起到2000年国务院启动实施以来，在党中央、国务院、边境省区及各部门共同努力下，通过实施兴边富民行动“十一五”“十二五”规划，使我国边境地区实现“综合经济实力明显增强，基础设施和基本公共服务体系不断健全，边民生产生活条件大幅改善，对外开放水平持续提高，民族团结和边防巩固效果突出，各族群众凝聚力和向心力显著增强”(1)中国政府网.国务院办公厅关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知[EB/OL].[2017-06-06].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm.的喜人局面。然而，由于特殊的自然、历史及复杂的周边环境等影响，使得边境地区经济社会发展依然滞后。新中国成立以来，尤其是改革开放以后，党中央为加快少数民族和边境地区发展，立足少数民族实际，结合边境发展现状，科学制定并实施了一系列扶持政策，如西部大开发、沿边开发开放、兴边富民行动等等。通过这些扶持政策，不仅从制度上保障了边境地区平等发展权，还在促进边民生活取得实质性变化之时，有力地维护了国家安全、民族团结和边境发展。从1999年提出“兴边富民行动”以来，深得各界人士尤其是学界的广泛关注，迄今已形成了一批重要研究成果。

梳理兴边富民行动核心成果，主要聚焦三个领域：(1)兴边富民行动理论的回顾与反思，代表学者有朱玉福、张新平、舒展、李俊杰等人，如朱玉福的《兴边富民行动10周年：成就、经验及对策》一文，对兴边富民行动10周年的成就、经验及不足进行了分析，并提出完善对策；(2)兴边富民行动的实践调查与效果评估，代表学者有王飞、廖乐焕、胡超、耿桂红等人，如王飞等人的《评估兴边富民行动的实施效果：以内蒙古边境旗市为例的时间序列分析》一文，以内蒙古边境旗市统计数据为对象，实证分析了兴边富民行动的实施成效；(3)兴边富民行动之民族与民族地区发展，代表学者有葛忠兴、宋涛、舒展、陈景辉等人，如舒展的《兴边富民行动与边疆民族地区的发展》一文，从巩固兴边富民行动工作，增强兴边富民工作的责任感与使命感，坚定兴边富民行动工作的信心决心，加强领导及工作创新等方面, 论析了兴边富民行动与边疆民族地区的发展问题。无疑,这些成果对坚持和完善兴边富民行动政策具有重要的启示意义。目前，虽然有学者(如周民良等，2014；舒展，2007；等)对兴边富民行动政策做过讨论，但总体上是基于兴边富民行动调查展开实证研究。然而，迄今兴边富民行动政策工具组合未引起学者的应有关注。因此，本文在借鉴兴边富民行动已有成果基础上，以政策工具和兴边富民行动领域构建的二维分析模型，实证对兴边富民行动的3份规划文本展开量化分析，以期为其完善与创新提供一些借鉴。

二、理论回顾与模型构建：政策工具、二维分析模型

(一)理论回顾

政策工具是政策目标实现的承载体，故有的学者将其与“政府改革与治理”“公共政策的理论与实践”“公共组织理论”一起认为是中国公共管理理论亟待研究的四个重点领域和主题(2)陈振明,薛澜.中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J].中国社会科学,2007,(3).。所以，政策工具研究成为公共管理学科的重要热点，并正式成为一个新的学科分支或主题领域(3)陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进——论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义[J].中国行政管理,2004,(6).。然而，政策工具理论最早可追至20世纪50年代林德布洛姆提出的“渐进决策理论”，成为一门“显学”则始于20世纪80年代。如今，政策工具研究引发我国学者的密切关注和讨论，如陈振明、张成福、毛寿龙等均有相关论著(4)陈振明.政府工具导论[M].北京:北京大学出版社,2009:18.。政策工具研究在我国兴起以后，当前主要聚焦在分类、选择和评价等方面，涉及财政金融、环境保护、农业政策、就业和社会保障等多个领域(5)黄红华.政策工具理论的兴起及其在中国的发展[J].社会科学,2010,(4).。在实践应用层面，围绕要达成的政策目标，学者对其进行了不同分类。总体来说，较常见的分类主要包括四种:麦克唐纳和埃尔莫尔(McDonnell & Elmore)将政策工具分为“命令工具、激励工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告工具”(6)Lorraine M.McDonnell and Richard F.Elmore.Getting the Job Done:Alternative Policy Instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis,1987,(2).；施奈德和英格拉姆(Schneiderl & Ingram)把政策工具分为“权威工具、激励工具、能力工具、象征与劝告工具、学习工具”(7)Schneider and Ingram.Behavioral Assumptions of Policy Tools[J].The Journal of Politics,1990,(2).；豪利特和拉米什(Howlett & Ramesh)把政策工具分为“强制型工具、混合型工具、自愿型工具”(8)Howlett and Ramesh.Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems[M].Oxford:Oxford University Press,1995:80-98.；罗斯威尔和赛格费尔德(Rothwell & Zegvelad)把政策工具分为“供给型工具、需求型工具、环境型工具”(9)Rothwell, R. and Zegveld, W. Industrial Innovation and Public Policy: Preparing for the 1980s and 1990s[M].London: Frances Printer,1981:10-12.。我国学者也对政策工具进行了分类，如陈振明将政策工具分为“市场化工具、工商管理技术、社会化手段”(10)陈振明.公共政策分析教程[M].北京：中国城市出版社，2004：56.。这些分类不仅加深了学界对政策工具的理解和认识，还启发学者运用该理论展开相关政策评估，如黄萃(2008)、张韵君(2012)、赵海滨(2016)、车峰(2018)等等，均对相关政策文本进行了政策工具分析。

随着当代社会科学实践应用的增强，学者“在注重公共决策过程和公共政策本身的科学性的同时，也更加注重执行政策的过程，更加注重在执行政策的不同方式和工具之间进行权衡、评价与选择”(11)黄红华.政策工具理论的兴起及其在中国的发展[J].社会科学,2010,(4).。结合兴边富民行动政策的特点以及借鉴政策工具研究成果，本文以政策工具、推进兴边富民行动领域两个维度对兴边富民行动政策工具进行量化分析，以检视兴边富民行动政策工具的组合结构。

(二)二维分析模型

1.X维度：政策工具

通过政策工具的分类阐释，得知学界对其分类存有不同理解。然而，从我国学者运用政策工具展开研究来看，目前多以施奈德与英格拉姆、麦克唐纳与埃尔莫尔、豪利特与拉米什、罗斯威尔和赛格费尔德的分类方法为主。事实上，这四种方法各有所长，彼此之间并无明确界线划分，且在实践应用中存在交叉。通过以上四类分类方法的综合比较，结合兴边富民行动政策的特点及操作性而言，本文认为，罗斯威尔和赛格费尔德(Rothwell & Zegvelad)政策工具分类方法更合适。从内容看，罗斯威尔和赛格费尔德的分类方法更强调政策目标实现的多维角度，更淡化国家政策的主导地位，符合边境发展需要各方力量协力推动的政策诉求。从操作的可行性看，罗氏分类方法也更细致一些，富有操作性，且受到学界的广泛运用。因此，运用罗氏政策工具分类方法既有理论上的合理性，还有实践上的操作性。在借鉴政策工具已有研究成果(如季飞、吴水叶，2019；汪圣、刘旭贵，2018；车峰，2018；赵海滨，2016)的基础上，结合兴边富民行动规划内容，建构兴边富民行动政策工具分布情况表(如表2所示)。

需求型政策工具对我国边境地区发展起拉动作用。具体而言，主要表现为政府通过购买服务、价格补助、对外交流(支援)等方式减少边境地区发展的不确定性。需求型政策工具旨在基于边境地区的发展需求实施积极政策的拉动来维系边境发展的稳定性，从而促进边境地区的长期繁荣稳定发展。

供给型政策工具对我国边境地区发展起强力的推动作用。具体来说，主要表现为政府通过主动性的资金投入(转移支付)、基础设施建设、公共服务、教育培训等措施扩大对边境地区发展的供给支持，发挥政府对边境发展的主动介入和科学引导，从而保证边境地区健康可持续发展。

环境型政策工具对边境地区发展起外部环境的营造作用。具体来说，主要表现为政府通过倾斜性的目标规划、法规制度、策略性举措、金融税收支持等实现方式促进对边境地区发展的外力影响，从而为边境地区长期繁荣稳定地发展提供良好的外部环境支持。

2.Y维度：兴边富民行动领域

对照组每晚睡前皮下注射甘精胰岛素（赛诺菲（北京）制药有限公司，3 mL：300 IU），起始剂量为0.2 IU/（kg·d），根据血糖检测情况，每3～5 d调整一次用量，至空腹血糖（FPG）≤7.0 mmol/L，餐后2 h血糖（2 hPG）≤8.0 mmol/L。治疗组在对照组的基础上给予黄连解毒汤治疗。及时记录药物不良反应、对症处理并调整药物剂量。所有患者连续治疗8周后复测血糖、血脂、凝血等指标。

X维度是基于政策工具使用情况的量化分析。然而，兴边富民行动政策执行的效果如何，这与其行动领域密切相关。通过对3份兴边富民行动规划内容的梳理与分析，本文最后将推进兴边富民行动领域分为五个方面，即：生态与设施(涵括强基固边的水、电、路、信息网络、城镇化与特色村镇、生态护边的生态建设与污染治理等内容)、民生保障(包含民生安边的人口脱贫、居住条件、社会保障、教育卫生、就业创业、科技文化等内容)、产业与经济(包含促进产业兴边和开发睦边的特色产业、企业加工、服务业、产业园区建设、对外贸易、融入“一带一路”、沿边开放、开放平台等内容)、团结稳定(包括推进团结稳边的基层治理、民族团结、军民融合、和谐边境建设等内容)、职能保障(包括政府对兴边富民行动进行的规划、管理等保障性举措)。其中，前四项属于兴边富民行动规划的主要任务和重点工程，第五个是推进兴边富民行动实现的政府基本职能保障举措，这五个方面构成了推进兴边富民行动有效执行的主要面向。

3.二维分析模型

通过以上X维度、Y维度的划分描述，本文将对国家颁布的3份兴边富民行动规划在需求型、供给型、环境型和兴边富民行动领域进行政策梳理，由而建立兴边富民行动二维分析模型(如图1所示)。

图1 兴边富民行动政策工具组合二维分析模型

三、研究设计：文本遴选、内容编码

(一)文本遴选

“政策文本是指因政策活动而产生的记录文献，既包括政府或国家或地区的各级权力或行政机关以文件形式颁布的法律、法规、部门规章等官方文献，也包括政策制定者或政治领导人在政策制定过程中形成的研究、咨询、听证或决议等公文档案，甚至包含政策活动过程中因辩论、演说、报道、评论等形成的政策舆情文本”(12)裴雷,孙建军,周兆韬.政策文本计算:一种新的政策文本解读方式[J].图书与情报,2016,(6).。因此，“公共政策文本作为政策的物化载体，是政府行为正式的、系统的、可追溯的文字记录，形成政府调控和管理行为的真实‘印迹’，成为政策分析的事实依据”(13)任弢,黄萃,苏竣.公共政策文本研究的路径与发展趋势[J].中国行政管理,2017,(5).。关于兴边富民行动的政策文本，从1999年国家民委提出“兴边富民行动”以来，党中央、国务院、边境省(区)及相关部门与地方均制定过相关文本(如规划、意见、决定、通知等)。然而，基于权威性、标志性及代表性考虑，最后以国家颁布的“兴边富民行动规划”为研究对象。具体来说，这些文本主要包括：一、国务院办公厅2007年颁布的《关于印发兴边富民行动“十一五”规划的通知》(以下简称《07规划》)；二、国务院办公厅2011年颁布的《关于印发兴边富民行动“2011—2015”(十二五)规划的通知》(以下简称《11规划》)；三、国务院办公厅2017年颁布的《关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知》(以下简称《17规划》)。

(二)内容编码

在分析中，本文借鉴了已有成果的编码思路(车峰，2018)展开文本转码。首先，把兴边富民行动规划不相关内容进行清洗，然后按照句号断句的原则，将意思表述完整的具体条款作为分析单元；其次，依照“政策序号——具体章节——细节条款”原则进行文本编码；最后，根据已建立的二维模型，利用人工统计方法，分别把政策工具相应内容进行归类，最终得到兴边富民行动规划内容编码表(如表1所示)。由于篇幅限制，表1仅显示了兴边富民行动规划内容编码的部分内容。

表1 兴边富民行动规划内容编码一览表

四、兴边富民行动政策工具组合分析：X维度、Y维度、交叉效应

(一)X维度分析

通过对兴边富民行动规划展开内容编码之后，共得到542条分析单元，如表2所示。从表2不难得出，兴边富民行动政策工具选用涵括需求型、供给型及环境型三大类。然而，这三类政策工具各有侧重，其中环境型占53.5%，供给型占40.4%，需求型占6.1%。可见，营造良好发展环境成为新时代边境治理政策的重点面向，而这与我国积极推进边境发展从“输血式”转向“造血式”的国家理念是一致的。

表2 兴边富民行动政策工具组合一览表

通过表2的梳理，可以看出兴边富民行动政策工具维度的显著特点：

1.环境型政策工具选用过多。从表2得出，环境型政策工具占53.1%，位居三类政策工具的头首。首先“目标规划”占41%，为最大使用比例，因为其属于我国边境发展事业的顶层制度安排，故容易成为政府进行治边施策战略的工具首选，如《17规划》指出要“高举中国特色社会主义伟大旗帜……全面贯彻党的十八大……着力实施强基固边、民生安边、产业兴边、开发睦边、生态护边、团结稳边……”；其次，“策略性举措”占8.5%，居于第二位，而这些举措多属于差别化政策范畴，因为与内地相比，边境经济社会发展水平仍然比较滞后，所以，制定差别化政策就显得尤为关键，如《17规划》提出“降低边民创业创新门槛”等；再次“金融税收支持”占3.1%，其主要是从金融和税收环境两个方面给予边境发展支持，如《17规划》提出“……拓宽金融扶贫的资金来源渠道……”等。“法规管制”选用最少，但其对边境良好发展环境的营造意义十分重大，因为目前边境经济社会发展的不足是诸多因素的结果，故任何一个环节的失当或乏力，其对边境发展的显性或隐性作用都不可低估，其中法规管制是国家促进边境发展的保障性举措。

2.供给型政策工具选用一般。在政策工具总量中，供给型占40.4%，仅次于环境型政策工具。在供给型政策工具内部，六个领域使用差异大。其中，基础设施建设17.7%、资金投入6.8%、教育培训6.3%、医疗卫生3.7%、科技文化3.5%、公共服务2.4%。从这六个方面看，基础设施建设、资金投入、教育培训是政府推进边境发展的主要面向。因为特殊的自然、历史、地理及复杂的周边环境等因素的影响，导致边境发展面临诸多的历史欠账，其中与边境基础设施滞后、教育水平不高等因素关联。故如何健康有序地促进边境发展，首当其冲的是硬件之基础设施、软件之教育事业两个重点领域。而要充分发挥“基础设施、教育事业”的政策引领作用，则需要政府不断加大资金投入，从而为边境基础设施的环境改善、人才培养提供强大的财力保障。

3.需求型政策工具选用乏力。需求型政策工具强调政府利用市场这只“无形的手”来达到加快边境经济社会发展之目的。然而，在三大政策工具中，需求型政策工具使用最少，仅占6.5%，表明政府不仅对需求型政策工具运用不足，也折显因为市场机制以“经济效益最大化”为主要面向对我国边境地区这个特殊场域仅追求“经济效益”的不适合性。因为广大边境地区的开发与发展，不仅只是一个经济问题，更是一个政治问题、安全问题。所以，3份兴边富民规划文本折列的需求型政策工具很少，有且仅有35条，而且列示的需求型政策工具多以对外交流(含对口支援)为主，选用其他需求工具很少。

(二)Y维度分析

X维度是讨论我国实施兴边富民行动的政策工具使用情况。然而，这些政策工具作用于兴边富民行动的哪些领域，又加入Y维度(详如图2-所示)展开综合分析。事实上，Y维度不仅旨在讨论兴边富民行动领域的执行效果，还可以考察兴边富民行动政策工具选用与作用领域的偏好。

图2 兴边富民行动政策工具组合综合分布

从图2可知，除生态与设施之外，涉猎542条内容均在兴边富民行动有相关运用。具体而言，“生态与设施”层面分布的政策工具有205条，占37.8%，其中：供给工具85条、环境工具120条；“民生保障”层面的政策工具有96条，占17.7%，其中：需求工具1条、供给工具51条、环境工具44条；“产业与经济”包括的政策工具有79条，占14.6%，其中：需求型21条、供给型18条、环境型40条；“团结稳定”有38条政策工具，占7.01%，其中：需求工具1条、供给工具1条、环境工具36条；“职能保障”的政策工具有124条，占22.9%，其中：需求型12条、供给型41条、环境型71条。然而，从兴边富民行动面向领域的政策工具看，生态与设施使用最多，职能保障次之，民生保障紧跟其后，然后是产业与经济，团结稳定使用最少。这些数据表明，国家在实施兴边富民行动进程中，“生态与设施”是核心方向，并辅以“职能保障”(政府基本职能保障)加以实施，而在带动边境地区“生态与设施”(生态文明与基础设施)建设的同时，以“民生保障”和“团结稳定”为着力点，协力推进边境地区“五位一体”建设。相对来讲， 兴边富民行动规划文本统计出“团结稳定”仅有38条内容，占7%，显然与边境问题的三个方面相比，即“一是发展问题，二是稳定问题，三是安全问题”(14)周平.我国的边疆治理研究[J].学术探索,2008,(2).是不足的。因为从兴边富民行动规划所揭示的主要领域为生态与设施、民生保障、产业与经济，而这三个方面可以归为发展问题，然而安全稳定问题虽有所涉足，但涉及并不多，有且仅有38条。此外，推进兴边富民行动的政府主导明显，总共涉及124条。

(三)交叉效应分析

从表3揭示X维度与Y维度交叉效应来看，“需求型”“供给型”“环境型”政策工具均在兴边富民行动之“生态与设施”“民生保障”“产业与经济”“团结稳定”“职能保障”五个领域有所运用，但存在差异性。其中，需求型政策工具主要分布在产业与经济、职能保障领域，供给型政策工具主要分布在生态与设施、民生保障领域，环境型政策工具主要分布在生态与设施、职能保障领域。这些差异反映了政府运用政策工具的偏好性。总的来讲，受市场需求影响大的经济领域(如产业与经济)更多的选用需求工具，而公益领域(如生态与设施)则更多的选用环境型、供给型工具。所以，从兴边富民行动规划涵括领域看，公益事业多于经济事业，由而在政策工具选择上侧重“环境型+供给型”。从长远来讲，这种政策工具的选用倾向不太利于激发边民的内生动力，从而可能制约边境地区的良性发展。

表3 兴边富民行动政策工具交叉效应

五、结果讨论与优化建议

(一)结果讨论

1.从政策工具角度来看，兴边富民行动涉足三大政策工具，形成“环境型为主、供给型一般、需求型乏力”格局。从兴边富民规划解构中，得出政策工具聚焦“环境型”“供给型”两大类。其中，“环境型”占53.1%、“供给型”占40.4%，两者合计93.5%，而“需求型”只有6.5%，因而得出兴边富民行动政策工具以“环境型+需求型”主导。事实上，尽管兴边富民行动规划有选用“需求型”工具，但使用比例、涉足领域等方面未发挥市场需求的内驱力来增进边境地区经济社会发展，而多以目标规划、财政税收支持、策略性举措等环境型工具手段以及投钱、投物、投人等供给型工具扶持边境地区发展。一方面，政府倾向使用“环境型+供给型”政策工具，说明政府主要以投入方式扶持边境经济社会发展。因为相对来说，该种政策工具组合具有见效快、效率高、成本低等优势，因而对快速提升边境地区基础设施建设与环境改善的意义十分重大。另一方面，折显“需求型”政策工具使用乏力。边境地区虽然历史欠账多，但拥有富足的地矿资源、劳动力要素、生物资源等优势并未凸显，而如何将这些优势发挥出来，边境市场需求将发挥重要作用，如提升沿边开发开放活力、增进与国家“一带一路”发展倡议的市场融入，促进国家对边境市场的供给侧结构改革等，应是兴边富民行动政策工具激发边境内生动力的主要政策面向。

2.从行动领域角度来看，兴边富民行动政策工具的选用有差异。从内容反映，兴边富民行动政策工具在五个领域均有涉足，但使用有差异。一方面，从兴边富民行动涉足领域看，“生态与设施”37.8%、“职能保障”22.9%、“民生保障”17.7%、“产业与经济”14.6%、“团结稳定”7.01%，表明政策工具的选用聚焦“生态与设施”、“职能保障”领域，两者合计60.7%。另一方面，从五大领域的政策工具看，“需求型”6.5%、“供给型”36.2%、“环境型”57.3%，折射兴边富民行动政策工具亦是以“环境型”和“供给型”为导向。所以，通过对兴边富民行动规划文本的剖析，可能看出政府推动边境建设政策工具的选用是以“环境型+供给型”为主，反映兴边富民行动的国家主导立场显著，而这与中国共产党是全心全意为各族人民服务，以及深入践行“对民族地区的支持力度，只能加强不能削弱，只能加大不能减少”(15)国家民族事务委员会.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M].北京:民族出版社,2015:148.的政治承诺密不可分。故在兴边富民行动中，党中央切实以主导者身份不断加强目标规划、差别化政策举措、金融扶持、税收优惠等环境供给，以及资金、科教文卫等物质供给，进而来推动边境地区实现前所未有的跨越发展。边境发展纵然离不开政府的主导性介入，但过渡供给带来的弊端(如形成等靠要思想、内生动力不足等问题)不容晓视，而在政策工具选用上的体现即为“需求型”乏力。

(二)优化建议

1.增进政策工具相互协调。从政策工具角度看，当前兴边富民行动政策工具存在结构不协调问题，即“环境型”过溢，“供给型”一般，“需求型”乏力。如何消弭政策工具不协调带来的负效能？研究表明，首先，应合理降低“环境型”政策工具比例。在兴边富民行动《07规划》《11规划》和《17规划》中，“环境型”政策工具比例高，占53.1%，反映我国政府为健康有序地促进边境繁荣发展而创设良好环境、搭建保障平台的积极努力，但并未与边境发展“供给”“需求”政策工具相协调。诚然，边境发展滞后与其自然环境恶劣、贫困人口多、基础设施薄弱、科教文卫等公共服务水平差(16)王飞,严涛.评估兴边富民行动的实施效果:以内蒙古边境旗市为例的时间序列分析[J].贵州民族研究,2011,(4).等因素相关，政府为改善边境环境，着力在兴边富民行动规划之“目标规划、法规管制、金融扶持、税收优惠、策略性举措”等方面打造良好环境，从而使政府对环境工具青睐有加。而外在环境营造的政策工具要实现“富民、兴边、强国、睦邻”政策归旨，则需依赖“供给型”和“需求型”内因机制的转化。所以，政府应适当降低环境型政策工具，增加其他政策工具尤其是需求型政策工具的使用频次。其次，优化供给型政策工具的内部结构。从规划内容显示，供给型政策工具内部结构亦不协调，其中基础设施建设17.7%、资金投入6.8%、教育6.3%、医疗3.7%、科技3.5%、公共服务2.4%，而这与兴边富民行动政策倡导坚持“高瞻远瞩、问题导向、民生优先、改革突破”的思路(17)周民良.区域发展总体战略下兴边富民政策的“必要”与“必须”[J].国家治理,2015,(5).不尽一致。悉知，边境建设发展是一项长期的复杂的系统工程，既涉及物质上的交通居住生产生活，又涉及精神上的科教文卫，故兴边富民行动供给型政策工具的内部结构要在边民生产生活、教育、医疗、就业、社会保障、科技等方面进行合理配置。最后，扩大需求型政策工具的选用比例。在兴边富民行动规划中，政府对需求型政策工具的选用率偏低(6.1%)，尤其在政府采购、服务外包、价格补助方面严重乏力。因此，政府应积极发挥市场在资源配置中的基础性作用，鼓励社会力量共同参与边境建设，如服务外包、政府采购，尝试将某些具体问题委托给企业或科研机构进行处理，一方面既可以缓解政府部门在人员、技术等方面的不足，提升政府政策的公信力，另一方面又可以团结社会力量共同参与边境建设，对中华民族命运共同体构建具有重要意义。

2.推进政策工具多元运用。兴边富民行动既是我国民族政策的重要构成，也是边境利好发展的顶层制度设计之一。所以，面对我国边境各地发展实况，林林总总各有差异，因而在推进这项行动战略里，应注意地域性、民族性等因素考量，这是落实政府实施兴边富民行动“分类指导”的政策本意。通过上述剖析，表明兴边富民行动政策涉足领域差异较大，当前主要聚焦在生态与设施、职能保障领域，而民生、产业与经济、团结稳定较不足备，尤其是团结稳定严重缺乏(6.6%)。然而，兴边离不开稳边(18)周民良,马博,刘云喜.兴边富民政策实施效果与转型问题研究——关于呼伦贝尔市与兴安盟五旗市兴边富民政策实施的调研报告[J].民族研究,2014,(6).，这在兴边富民行动规划均有论述。因此，一方面，政府在生态文明与基础设施、职能保障的环境型政策工具中，应促进其他领域特别是团结稳定的政策工具多元化供给，从而为良好环境的营造提供繁荣稳定的社会条件；另一方面，在涉足的五个领域里，尽管其在环境型、供给型政策工具方面有相应使用，但需求型政策工具严重乏力，表现为在生态与设施、民生保障、团结稳定领域使用少，从而使边境市场未能在兴边富民中发挥资源配置的基础作用，边境发展成为政府唱主角的“单台戏”，故应推进政策工具在兴边富民行动领域的全面运用，这既是促进边境繁荣稳定发展的内在要求，也是激发边民内生动力的现实需要。

3.完善兴边富民行动政策体系。由于受自然、历史、地理等多重因素影响，使边境发展与国家政策密切相关。同时，政策工具运用是否多元，与兴边富民行动政策体系密切关联。从兴边富民行动既有政策体系来看，目前主要有国家制定的兴边富民行动“十一五”、“十二五”和“十三五”规划，国家部委颁布的《国家民委关于进一步推动“兴边富民行动”的意见》《国家民委 财政部关于继续推进兴边富民行动的意见》《国家民委 财政部关于核准全国兴边富民行动重点县及有关事宜的通知》《国家民委办公厅 财政部办公厅关于做好2008年兴边富民行动工作的通知》等，以及边境省(区)制定的实施意见，如《云南省人民政府办公厅关于印发云南省实施“兴边富民工程”对口帮扶单位工作职责和绩效考核办法的通知》《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省兴边富民行动规划(2016—2020年)的通知》《广西壮族自治区人民政府办公厅关于贯彻落实<兴边富民行动“十三五”规划>的实施意见》等等。这些兴边富民行动政策文本，从制度上有效保障了边境发展的平等权。然而，尽管兴边富民涉足政治、经济、文化、社会、生态等领域，但“在国家(中央)层面上，尚未针对兴边富民进行相关立法，地方在具体实施兴边富民计划过程中，也没有运用手中的立法权来制定相关法规或规章。”(19)唐勇,雷明光.刍议依法“兴边富民”——以桂滇等地边境调查为基础[J].广西民族研究,2014,(2).兴边富民立法作为力促边境发展平等权的治理政策，对将“赋权”“用权”纳入法制化轨道至关重要。尽管国家、地方均制定有规划、实施意见等加以落实，但全国边境发展各异，各地对边境发展的理解亦不同，故为保障政策的时效性、权威性以及法制性，对兴边富民行动进行立法便成为新时代边境建设的一个着力点，同时也是构建法制中国的应有之意。随着兴边富民行动立法工作的推进，政策工具的运用就可以在法规中明确界定或给予政策指导，从而为政策工具的多元化运用提供法律支持。