风险治理视域的现代城市疫情防控

〔摘要〕 城镇化是现代化的必由之路。在我国城镇化进程加速的背景下，风险治理的首要任务和关键所在，是城市风险治理取得实效。新冠肺炎疫情作为典型的现代化风险，对我国城市风险防控与治理体系和治理能力提出了严峻挑战。城市疫情防控的根本是坚持党的全面领导，在此前提下，构建以城市治理现代化为导向的多元主体协同共治的城市疫情整体性防控模式。

〔关键词〕 新冠肺炎疫情，现代化风险，风险治理，现代城市

〔中图分类号〕D669    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）03-0022-09

随着我国现代化进程的加快，以农业为主的传统乡村型社会日益向以工业和服务业为主的现代城市型社会发展，城市在大规模吸纳人口的同时，发挥着综合引领功能。然而，新冠肺炎疫情的暴发，在危及人们生命安全和身体健康的同时，也对城市治理体系和治理能力提出了严峻挑战。新冠肺炎疫情肆虐最为严重、防控难度最大的公共空间，正是人口密度大、经济发展水平高、治理负荷重的城市。因此，新冠肺炎疫情防控的首要任务和关键点应该在城市。由于城市自身固有特点而形成的内生性约束，以及我国城市治理存在短板，导致应对新冠肺炎疫情的风险预警和防控治理体制机制供给不足和运转不力。因此，如何破解城市疫情防控治理的瓶颈，推进城市治理体系和治理能力现代化，需要认真研究。

一、新冠肺炎疫情：全球风险社会中的公共卫生危机

（一）风险的现代化与现代化风险

作为历史发展的必然，现代化进程是全球不可逆转的发展趋势。现代化不仅是人类社会持续演化的结果，也是人类文明前进的方向。尽管人们赋予现代化诸多良好愿景，然而在风险治理视域中，一方面，现代性不断塑造着一个更为便捷、安全和幸福的社会状态，另一方面，现代化进程本身却又是一个酝酿和催生现代化风险的过程。在现代社会结构中，“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃，以及其他潜在的全球性灾难，对我们每一个人都勾画出了一副令人不安的危险前景” 〔1 〕110。现代化风险越来越成为现代社会的本质特征。这些风险的产生及其导致的社会危机，并不是后现代的产物，而只是现代性后果的一种负面表达。因为“我们实际上并没有迈进一个所谓的后现代时期，而是正在进入这样一个阶段，在其中现代性的后果比从前任何一个时期都更加剧烈化更加普遍化” 〔1 〕3。从切尔诺贝利核灾难到日本福岛核泄漏，从美国22万吨超级油轮“亚莫克·卡迪兹号”原油泄露到印度博帕尔“联合碳化杀虫剂厂”毒气泄漏事故等大规模区域性灾难来看，现代化进程的推进和现代性的构建并没有一劳永逸地消除伴随并威胁人类社会的各种风险。相反，前所未有的工业化发展、井喷式的高科技创新，以及“现代性正在内在地经历着全球化的过程” 〔1 〕56，由此导致的是一个充斥着现代化风险的全球性“风险社会”。与传统社会的风险及其导致的社会危机不同，现代化风险“是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化所引发的后果” 〔2 〕7。具言之，现代化风险并非只是一种单纯的新风险，更重要的是，随着现代化进程（如城镇化、全球化）的加速，风险具有全局性和全球性特点。在现代化风险所造成的全局性“风险环境”之下，每一个人都无法超脱。现代化风险“潜在地影响着生活在地球上的每一个人” 〔1 〕31。

现代化风险孕育着现代性危机。“风险与危机之间存在着因果关系，风险是前期形态，危机是后期表现，风险与危机之间是一个‘连续统。”〔3 〕抽象的现代化风险是造成具象的现代性危机的原因，而核泄露、大规模化学制剂污染等现代性危机则是现代化风险在结构高度分化且关系高度耦合的复杂世界中的直接后果和具体表现。

（二）新冠肺炎疫情是全球风险社会中的重大公共卫生危机

作为全球性突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情的全球暴发不仅对人类生命安全和身体健康造成了极大威胁，而且对全球政治和经济产生了结构性冲击。从病毒学看，新冠病毒伪装性强、潜伏期超长、传播途径多样，不仅具有高复发率和自身变异性，而且对人体免疫系统实施攻击，同時结合高传染性和高致命性两种特性，是人类有史以来危害性最强的传染性病毒之一。根据风险治理理论，新冠肺炎疫情无疑是当下阐释风险及其危机后果的全球化景象的最佳例证。

吉登斯为我们描绘了现代性带来的风险景象的特征，包括高强度意义上风险的全球化、突发事件不断增长意义上的风险的全球化、来自于人工环境或者社会化自然的风险、影响着千百万人生活机会的制度化风险环境的发展、风险意识本身作为风险、分布趋于均匀的风险意识，以及对专业知识局限性的意识 〔1 〕109-110。而乌尔里希·贝克则进一步通过全球化和全局性特征定义现代化风险，即：“当今的风险和危害在本质上有别于其在中世纪的表面相似物。这是由于今天的威胁具有全局性（人、动物、植物），其起因是现代特有的。” 〔2 〕7反观新冠肺炎疫情，不仅引发疫情的新冠肺炎病毒本身相对于传统的呼吸道传染病毒属于新型病毒，更在于新冠肺炎疫情在现代化进程和全球化背景下具有时间、空间和后果维度的全局性影响。如果说全球化“可以被定义为：世界范围内的社会关系的强化，这种关系以这样一种方式将彼此相距遥远的地域连接起来，即此地所发生的事件可能是由许多英里以外的异地事件而引起” 〔1 〕56-57，那么，新冠肺炎疫情就集中展示了吉登斯所言的全球化，而全球化本身又为新冠肺炎疫情贴上了现代化风险的标签。

在全球风险社会中，风险及其影响表现出一种复合化趋势，即从单纯的外部风险形态转向外部风险与内生风险共存的结构;从局部风险转向全球风险。新冠肺炎疫情已对全球的政治经济产生了严重影响。截至2020年4月23日20时，全球新冠肺炎确诊病例已达2657611例，死亡病例达185318例。而据经济合作及发展组织（OECD）预测，受新冠肺炎疫情影响，2020年全球经济增速可能会下降至2.4%，是2009年以来的最低水平。国际金融协会（IIF）甚至认为，2020年全球GDP增长速度最低可能仅为1%。亚洲开发银行在《亚洲发展展望报告》中指出，这场新冠肺炎疫情给全球经济造成的损失预计将达2万亿至4.1万亿美元，相当于全球GDP的2.3%至4.8%。正因为如此，不仅世界卫生组织在当地时间2020年1月30日宣布新冠肺炎疫情的全球性暴发是“国际关注的突发公共卫生事件”，而且多国政要也将其视为重大公共卫生危机。法国总统马克龙强调新冠病毒大流行是本世纪最严峻的公共卫生危机，英国首相约翰逊表示英国正面临一代人以来最严重的公共卫生危机。习近平指出：“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对我们来说，这是一次危机，也是一次大考。” 〔4 〕

新冠肺炎疫情全球暴发的事实再次说明，“风险社会是一个世界风险社会” 〔2 〕9。对于深度参与和推进全球化进程的中国而言，在全球风险社会的结构中预防和治理风险，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。为此，习近平高度强调风险意识和风险治理，要求“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之” 〔5 〕。

二、城市是疫情防控取得全局性效果的关键所在

（一）风险防治是治理现代化的重要场域

新冠肺炎病毒蕴含的全球性风险，与其他风险社会中难以感知的“定居在物理和化学的方程式内（如食物毒素、核威胁）” 〔2 〕6的风险一样，既对全球治理提出前所未有的挑战，也对各国的治理体系和治理能力构成严峻的考验。当风险成为现代社会的本质特征时，风险治理就应当始终是现代化进程中的重要议题。

风险治理的目标，在于对安全的保障和维护。作为趋利避害的动物，人类有获得对其生命、身体、物品安全保障，以及对其内心归属感维护的天然要求。人类的幸福生活，首先依赖于安全的获得和维护。人类对于安全的诉求，并没有随着现代化进程的加快而降低。相反，由于现代化风险的持续增多，以及人类现代化风险意识的不断提升，安全的重要性日益显著。基于此，风险治理的直接目标，就是要通过有效的风险规避和风险治理，将可能的风险予以消除，或者将其降到最低限度。同时，对于风险导致的社会消极后果——危机的治理，其直接目标就是消除风险产生的危机，或者将其降到最低限度。而无论是风险治理，还是危机治理，其实施的根本路径都是全球治理或特定国家治理的体系和能力。鉴于“某种程度的压力、风险和不确定性往往是作为一种激励成功的因素而起作用” 〔6 〕295，风险及其治理，就成为现代化进程中全球治理和各国治理现代化的重要动力。

党的十九届四中全会之所以将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为核心议题，其原因不仅在于推进作为“第五个现代化”的治理现代化是把我国建设成为现代化强国的瓶颈突破，进一步的原因还在于其是应对现代化风险、解决现代化危机的根本路径。21世纪是世界大变局时代，全球治理始终面临现代化进程中不断酝酿和发生的各种风险。而随着国内经济增速下调，各类隐性社会风险的显化，风险防治必然成为我国在21世纪的一项重大战略任务。

（二）疫情防控的全局性效果取决于城市

治理是一个系统性图景。根据治理领域的不同，治理可以划分为政治治理、经济治理、文化意识形态治理等;根据现代化标准，治理可以划分为前现代治理、现代治理和后现代治理;基于域内和域外的视角，治理可以划分为国家治理和全球治理;而从人文区域结构来看，治理可以划分为城市治理和乡村治理。显然，在现代化社会，城市治理在治理的系统性图景中占有显著地位。

作为人类文明的重要标志，“城市成为了人类政治民主和社会进步的聚焦点、经济发展的发动机、文化繁榮的中心和思想策源地” 〔7 〕2。在全球化时代，作为金融资本、人口和信息流的汇聚中心和支配中枢，诸如纽约、伦敦和东京这样的“全球城市”在政治和经济层面越来越多地取代民族国家而“越来越拥有国际霸权” 〔8 〕119。城市（尤其是超大城市和国际化大都市）在国家战略布局中举足轻重。在我国的国家发展战略中，城镇化同样是现代化的必由之路。对于当下中国而言，解决“三农”问题、破解城乡二元结构困境、推动区域协调发展和经济高质量增长、消除贫困并实现共同富裕、扩大内需和促进产业升级、全面建成小康社会，关键在于城镇化的优质发展。

因此，在相当程度上，新冠肺炎疫情全球防控的效果取决于城市。新冠肺炎疫情防控的重点和关键，在于城市疫情防控要适应治理现代化的要求，坚持问题导向，建立和完善疫情防控治理体系。新冠肺炎疫情是与人口密度有密切关系的全球性风险，由此决定了城市疫情防控的紧迫性。目前，城市聚集了全球过半数人口，在英美等发达国家，城市人口占国家总人口数量的比例更是远高于农村人口。中国国家统计局发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年中国大陆地区的城镇常住人口为84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%。同样重要的是，新冠肺炎疫情对经济发展和社会稳定造成严重冲击，而城市是现代经济增长的主要引擎，是就业人口的主要吸纳地和社会发展的稳定器。因此，夺取疫情防控和经济社会发展“双胜利”，关键在于城市疫情防控，在于城市治理能否有效应对现代风险社会中的结构性风险挑战。

三、城市疫情防控治理的内生性约束

城市在国家战略布局中具有举足轻重的地位，城市治理现代化是国家治理现代化的核心构成和重要抓手。正如习近平所指出的：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。” 〔9 〕然而，面对全球风险社会中的结构性风险及其可能产生的公共危机，如新冠肺炎疫情，城市自身的风险应对机制和公共危机治理效果并未因城市化水平和现代化进程而得到相应提升。相反，囿于自身特点，城市在全球风险时代不仅成为风险最为集中的物理空间和地理区域，而且也是由风险引发的公共危机大概率暴发的场域。归结其原因，在于城市疫情风险防控治理存在的内生性约束，制约了风险应对和公共危机治理的效能。

（一）聚集规模效应导致城市的风险易感性和强激发性

城市是“人类聚落体系的一种类型” 〔10 〕14。城市的聚集规模效应是指城市对人口的大规模聚拢和持续吸纳人口流入的功能及其过程。阿瑟·奥沙利就以城市的聚集规模效应来定义城市：“在相对狭小的面积里居住着大量人口的地理区域。” 〔11 〕2城市的聚集规模效应，在治理过程中转化为治理规模。治理规模决定于物理空间、人口规模、治理内容和治理形式 〔12 〕16-17。由于人口数量庞大且高密度聚集，人群流动便利且频繁，城市物理空间结构复杂，社会功能系统高度分化，以至于在面对全球风险社会中的结构性风险时，形成了为城市所特有的风险易感性和强激发性。当具有烈性传染特征的新冠肺炎疫情袭来时，城市有机体极易呈现出一种相对脆弱的免疫性。尤其是对于常住人口超过1000万的超大城市而言，新冠肺炎疫情的暴发，除具有一般突发事件所包含的突发性、不确定性、紧迫性之外，还包括与超大城市的系统性特征相结合的内生性、多源性、高频性、连锁性、巨损性等特点 〔13 〕，其风险治理任务更加艰巨。在这种情况下，治理规模和以新冠肺炎疫情为代表的风险发生的概率呈现出正比关系。从全球新冠肺炎疫情暴发的实际情况来看，疫情肆虐最严重的区域，首先就是城市，而且主要是纽约、旧金山、伦敦、巴黎、米兰、武汉、首尔等大型城市。

（二）风险治理效果受制于城市的治理负荷

治理行动的有效性，不仅取决于治理的收益，同时也取决于治理的负荷（成本）。风险治理实践表明，风险治理的负荷越小，治理的有效性越高。在防控诸如新冠肺炎疫情这样的全球化风险时，城市治理负荷普遍较高。对于现代风险治理而言，城市的聚集规模效应决定了城市治理规模的庞大;治理规模庞大又导致城市治理的高负荷。具体到新冠肺炎疫情，城市治理的高负荷突出表现为整体性、常态化疫情防控治理预案制定难度的加大;保持防控预案和治理机制的常态化运行，其效果也往往受到治理负荷诸多加重因素的干扰。具言之，城市人口数量庞大、空间地域狭小以及现代经济活动高速多元发展，使得不同利益群体在疫情防控预案的制定和实施过程中表现出多样化的利益诉求。同时，基于社会资源的快速流动和各类新兴产业的不断崛起，社会结构呈现出超复杂性，也会提升整体性、常态化的城市疫情防控治理预案和机制建立的成本，加重相关体制机制的运行负荷。这也是除了延误时机、消极作为以外，部分西方国家主要城市在新冠肺炎疫情暴发以来治理表现不尽如人意的一个重要原因。

（三）城市的异质性特征加大风险治理难度

改革开放以来，“中国城市社会正在发生快速的分化，这种分化包含两个维度：一个是横向的分化，指城市居民在种族、民族、语言、文化、宗教、职业等领域的特征差异加大;二是纵向分化，指城市居民在收入、财富、教育等资源占有上的差异加大……另外，城市中快速的人口流动使社区中的街坊/邻居也不再是同一宗亲或世代为邻的熟人，而是不断变换的‘生人，社区似乎正在失去传统社区所具有的‘熟人社会的特征。” 〔14 〕这就是城市社会学理论的“异质性特征”在中国城市社会的表达。异质性特征不仅可能导致城市发展运行的撕裂，而且还会消解群体在城市治理和风险治理中的凝聚力与约束力。在依据差异原则而组织起来的城市社会当中，“社会组织条件的放宽——现代大都市渐趋成熟的一种状态——导致由整齐划一、界限清晰的群体或社群所产生的约束力开始弱化。” 〔8 〕32在城市差异性特征的作用下，新冠肺炎疫情的治理难度，不仅在于异质性治理区域的统筹、整合与协调，以及基于区域异质性而提出科学、有效、精准的治理方案和措施，还在于异质性区域的居民对于疫情防控治理方案的认同、治理规则的服从和治理行动的协同。

四、城市疫情防控的根本是坚持党的全面领导

中国的国家治理及其现代性塑造，以追求、保障和实现人民的幸福生活作为价值定位和终极目标 〔15 〕。城市现代化风险的防控和危机治理，其根本目的是为了满足人民对美好生活的追求。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义最大的制度优势。面对新冠肺炎疫情，以习近平同志为核心的党中央把人民利益放在最高地位，想人民之所想、急人民之所急;习近平总书记亲自部署、亲自指挥，多次召开会议、听取汇报、作出重要指示，要求各级党委和政府及有关部门制定周密方案，组织各方力量开展防控;2020年1月25日，在农历正月初一这一天，习近平主持召开中共中央政治局常务委员会会议，专门听取新冠肺炎疫情防控工作汇报，堪称史无前例;自疫情暴发以来，召开中央政治局常委会会议9次、中央政治局会议2次，科学研判和部署疫情防控工作;与此同时，“党中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，中央应对疫情工作领导小组及时研究部署工作，中央指导组积极开展工作，国务院联防联控机制加强统筹协调，各级党委和政府积极作为，同时间赛跑，与病魔较量，形成了抗击病魔的强大合力” 〔4 〕。疫情防控工作之所以能够取得阶段性重大胜利，在于以习近平同志为核心的党中央的科学研判、科学决策和科学部署，以习近平同志为核心的党中央是整个疫情防控工作的主心骨。铁一般的行动、铁一般的事实再次证明，党的全面领导为城市疫情防控提供了根本政治保证，党的全面领导是打赢这场人民战争总体战阻击战的根本政治保证。

（一）坚持党对城市疫情的科学研判和科学决策

增强忧患意识和风险意识，是中国共产党人在重大历史关头保持清醒头脑和强大战斗力的重要法宝。在应对各种问题、风险和挑战的过程中，中国共产党始终高度重视忧患意识和风险意识。2012年12月31日，中央政治局在研究部署党风廉政建设和反腐败工作时就已经指出全党必须增强忧患意识、风险意识、责任意识。2018年1月，习近平在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上的重要讲话中提出三个“一以贯之”，即“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”，“坚持和发展中国特色社会主义要一以贯之”和“推进党的建设新的伟大工程要一以贯之” 〔16 〕。置身于21世纪全球风险时代的中国共产党人越发注重风险意识和风险治理。

风险治理的关键是科学研判、科学評估以及基于研判和评估基础上的科学决策。在2018年1月学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上，习近平在列举8个方面16个具体风险尤其是强调时刻警惕和严密防范像“非典”那样的重大传染性疾病的基础上，要求全党“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战” 〔16 〕，这充分说明党的十八大以来，党中央直面全球性风险这一现实，对包括烈性传染病疫情在内的结构性风险，站在战略高度，进行科学谋划，作出科学研判和科学决策。新冠肺炎疫情暴发后，党中央高度重视对疫情风险的研判决策工作，要求从源头上防控重大公共卫生风险，要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，全面研究全球生物安全环境、形势和面临的挑战、风险，深入分析我国生物安全的基本状况和基础条件，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，要强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。以习近平同志为核心的党中央对疫情风险的科学研判和科学决策，对城市疫情防控具有根本指导作用。

（二）坚持党对城市疫情风险的全局性把控

聚集规模效应和异质性特征，使得城市在面对新冠肺炎疫情等全球风险时代的结构性风险时容易产生治理的碎片化。克服这种碎片化，最根本的在于党对城市疫情的全局性驾驭。只有坚持党对城市疫情的全局性驾驭，才能从根本上克服城市治理的内生性约束，把好把准城市疫情防控的方向。

坚持党的全面领导，是从法治走向善治的中国特色社会主义治理模式的本质特征。 〔17 〕在对疫情防控的总体谋划和具体推进中，首先必须坚持党委高效权威统一的领导。中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》明确指出：“面对疫情加快蔓延的严重形势，各级党委（党组）要增强‘四个意识、坚定‘四个自信、做到‘两个维护，切实把思想和行动统一到习近平总书记重要指示精神上来，认清肩负的责任使命，按照坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的要求切实做好工作。” 〔18 〕其次，必须发挥党委在风险治理中的顶层设计和总体指挥部署职能。新冠肺炎疫情发生后，中央迅速作出疫情防控的總体部署，对疫情防控工作提出要求，并随着疫情的发展变化，及时对疫情防控工作进行再研究、再部署、再动员，以最全面、最严格和最彻底的举措，展现出我们党面对这场看不见硝烟的战争非凡的驾驭能力。

（三）坚持党对城市疫情风险的总体性应对

党的十九大报告将统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危作为治国理政的重大原则，并将防范化解重大风险作为三大攻坚战之一。城市新冠肺炎疫情的应对首先体现为我们党在组织动员层面、思想宣传层面和决策部署层面的总体性应对。

在应对城市新冠肺炎疫情的过程中，我们党把自身的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为疫情防控的强大力量，确保疫情防控的重大决策部署得到贯彻落实，确保“集中力量办大事”的制度优势转化为制度绩效，为疫情防控提供了最坚强的政治保障、组织保障和思想保障，这是对新冠肺炎疫情最根本的应对。与此同时，必须充分认识到，党的强大的政治宣传能力、广泛的社会动员能力，以及有效的资源汲取与整合能力，对于城市疫情防控的重大作用。

总之，我们党对疫情风险的科学研判和科学决策、对疫情风险的全局性驾驭、对疫情风险的总体性应对，构成了城市新冠肺炎疫情防控的主要支撑，是坚持党的全面领导在城市疫情防控中的集中体现。

五、构建整体性城市疫情防控治理模式

城市的疫情防控是一项复杂的系统工程。打好打赢这场硬仗恶仗，向人民交上一份满意的答卷，党的全面领导是根本。城市新冠肺炎疫情防控得出的一条极其宝贵的经验，就是在坚持党的全面领导这一根本前提下，中央的决策部署能够得到有力执行，形成了党委领导、政府负责、社会参与、上下同心、信息共享的风险治理格局。与此同时，城市疫情防控中暴露出的一些资源、信息和行为的碎片化现象，进一步说明了以城市治理现代化为导向，构建整体性城市疫情防控治理模式的必要性和紧迫性。

（一）强化城市疫情防控治理主体的整合度

整体性城市疫情防控治理，是基于整体性治理理论，构建以城市治理现代化为导向，以满足人民对于幸福生活的需要为目标，以协调整合为核心治理机制，依托人工智能、大数据和区块链等前沿技术的城市新型风险治理模式。其特点在于以政府为纽带，整合碎片化的治理主体、治理信息和治理行动，协调多元主体在风险治理中的有序参与并在激励机制基础上实现治理主体之间的权力配置和责任分担，实现风险治理从“分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合” 〔19 〕。其本质就是以协调为核心，通过对治理碎片化的重构实现治理的整合。

整体性城市疫情防控治理模式并不是以政府为单一治理主体，恰恰相反，它承认并且要求多元主体参与治理。“协调治理的核心是明确多元参与主体的属性和关系，由政府引导和规约多元主体间的互动协作，逐步实现由‘政府的公共危机‘管理向‘政府间的公共危机‘治理转变。” 〔20 〕50整体性治理的主体包括：党委、政府、企业和非政府组织，公民个人，并确定各主体的功能属性及其在治理过程中的相互关系。

首先，如前所述，我国城市疫情防治模式的根本特征和突出优势，就在于坚持党的领导，发挥党在城市风险防控和治理过程中总揽全局、协调各方的核心作用。

其次，“政府是公共危机管理的核心主体。”〔20 〕14在城市疫情的整体性治理结构中，政府应当在党的领导下，按照党的总体部署，以城市治理现代化为导向，以协调治理为中心，减少应急状态下的“中间层次政府”和环节，破除层层集中、层层下达的传统的决策垂直下沉体制，减少组织机构层级、缩短汇报链、简化工作流程。正如有观点指出：“多层级的国家应急管理体制，不但增加了政府协调的内容，而且使政府协调更趋复杂，在运行过程中容易出现政府危机管理结构失灵的现象。” 〔20 〕53为此，必须打造疫情防控扁平化决策和执行机制，使上级指令可以迅速直接下达到一线，保证治疫的时效性。

再次，推进城市疫情防控治理现代化，重塑国家疾病预防控制机构，强化其权力和责任。国家疾控中心仅仅是卫健委下属的技术部门，在疫情防控过程中的话语权不够。这种权力配置状态，束缚了国家疾控中心作为专业机构特有专业优势的发挥。因此，有必要重构国家疾病预防体系，赋予国家疾病预防控制机构在决策形成中更大的话语权。

最后，扩大社会有序参与。风险治理的现代化方向是整体性治理。政府与社会的良性互动和有效协同，是治理过程中国家与社会的最优平衡模式（强政府—强社会）的内在要求。在城市疫情的整体性治理结构中，行政依托政府，市场依托企业，而社会作为政府和市场之外的“第三领域”，则依托非政府组织和公民来弥补治理过程中的政府失灵和市场失灵。只有多元主体在政府的有效协调之下形成多元协作、协调联动的网络治理结构，城市疫情的整体性治理才能取得预期效果。面对以疫情为代表的现代化风险，城市应当将政府—社会合作机制纳入到整体性治理结构中，实现政府特定部门与社会（包括社会组织和个人）的有效衔接。为此，应积极发挥行业组织的中介作用，推进协调政府和社会（包括企业和个人）疫情防治的有序合作。总体而言，需要在党的统一权威领导和政府的支持下，充分发掘社会的潜能与力量，塑造社会内生发展的品质。以“增强社会治理整体性和协同性” 〔21 〕386为导向，通过国家与社会的协同治理，以及社会内部主体之间的协同治理，构建现代化风险预警和防控的有效路径。

（二）提升城市疫情防控治理信息的整合度

信息时代中构建整体性治理，其关键就在于信息。政府的有效协调，以及整体性治理的绩效，在于信息的有效收集、分析、传递与反馈。在城市疫情的防控治理过程中，“多元主体并不是根据突发公共事件本身来作出判断、选择与决策，而是根据突发公共事件所呈现的信息状态作出适时的反应” 〔20 〕60。

首先，完善疫情信息收集和上报制度。在面临城市突发疫情时，疫情信息的上报是否及时、科学、有效，关涉防控治理的决策和部署能否精准到位。虽然目前我国拥有传染病疫情信息网络直报系统，但是信息收集和上报制度仍然有改进的空间。应明确规定一旦发现具有传染危害可能性的疫情就必须及时上报，明确上报的主体、程序和对上报消息的反馈机制，明确延误上报、隐瞒上报的法律责任及其制裁方式。

其次，加强疫情期间的政府信息公开，划清谣言与公民言论自由之间的界限。“风险具有某种非真实性。在核心意义上，风险既是现实的，也是非现实的” 〔2 〕24。风险的不确定性为谣言的产生和传播提供了可能性空间。疫病暴发初期，謠言密集出现在疫情扩散、病毒起源、药物治疗和政府治理等公共话题场域。例如“大蒜水和风油精可以治好冠状病毒肺炎”“阿司匹林有效缓解冠状肺炎病情”“带呼吸阀的N95口罩对于新冠病毒没有防护作用”“室温增至30度能抗肺炎”“浙BL0535车上人员感染病毒正前往某地”“深圳1月27日开始封城”“杭州封城防控新型肺炎”“政府安排飞机洒药消毒”等谣言，对稳定社会情绪十分有害，加剧了疫情防控的难度。如果缺乏权威信息公开及时有效的介入，谣言的产生和传播必然获得空间。因此，有必要在强化信息公开的前提下，建立和完善谣言识别机制，精准打击谣言。现代化风险的产生往往会导致次级风险。当城市突发疫情，谣言通过自媒体和微信群等渠道高速流动和传播，将会造成社会心理恐慌、政府信任危机乃至于危害国家安全等次级风险。在新冠肺炎疫情中，谣言传播造成的负面社会影响有目共睹。为此，要明确言论自由的法律边界，划清应急状态下公民言论自由与谣言的界限。

（三）推进城市疫情防控治理行动的整合度

首先，以政府数据共享为平台推进疫情的智慧防控和智慧治理。城市疫情的整体性治理，是从总体性支配转向技术治理的过程和结果。治理模式从数字化、智能化到智慧化的演进，已经成为城市治理的未来趋势。随着大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术在国家和社会治理各领域各环节的普遍推广和运用，未来城市疫情防控治理的手段、模式和理念也必然以智慧为导向。从内涵上看，未来城市疫情的智慧防控与治理包含三方面的基本内容：其一，在完善政府疫情数据平台建设的基础上，持续加快智慧城市建设步伐，在卫生防疫领域打造集数据存储、运行维护、指挥运用于一体的城市疫情防控治理智慧中心。其二，科学划分城市的疫情防控区域，根据不同区域疫情防控的实际特点，依托大数据和云计算等前沿技术，组建各区域自身的“防疫大脑”，实施对疫情的分析判断和指挥部署，实现城市各个疫情防控区域联防联控工作的智能化、精准化和高效化。其三，为疫情防控和治理的数据共享以及智慧防控提供法治保障。不仅要实现疫情防控和治理的“数据共享从权力本位走向责任本位，构建权责一致的政府数据共享体系，推动政府数据共享由行政命令推行到专业性立法的转变” 〔22 〕，以保障疫情防控和治理的数据共享有法可依，而且还需要就前沿科技的法律地位及其法律边界做出明确界定，实现前沿技术在国家和城市治理中既发挥其强大功能，又同时避免侵害宪法法律所保护的法益。

其次，建立疫情联防联控机制和区域协同防控机制。联防联控和区域协同防控，是整体性治理的内在要求。当城市面对突发疫情，联防联控机制有助于协调各部门防控工作的展开。而从实践来看，2020年1月22日，国家卫生健康委就牵头建立包括32个部门在内的应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制。联防联控工作机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力 〔23 〕。联防联控机制的效果取决于以下两个条件：一是采取运动型治理来实施联防联控。运动型治理凭借自上而下的指令，立基于稳定的组织基础和象征性资源之上而能够快速启动和运转。当城市面临突发疫情启动应急响应，为确保疫情得到快速遏制，应当采取运动型治理这种非常态治理模式，根据中央的统一安排，协调各部门参与疫情防控。另一方面，通过区域协同，确保“对口援助”的精准定位援助，保障疫情防治工作。2020年2月7日，在国务院联防联控机制的新闻发布会上，国家卫健委宣布了新的救助模式，即由“统一调度”改为“对口援助”机制。“对口援助”最主要的特点就是资源调度权力下放，具体援助方案由援助方和受助方协商。援助方和受助方应该从经济发展水平、救治程度、救治需求、空间距离等方面进行匹配的精准考虑。国家应当建立“对口援助”大数据系统，当突发疫情来临，可通过大数据系统进行精准匹配。但需要指出的是，“对口援助”援助方和受助方该以何种选择标准进行匹配，是“对口援助”机制需要进一步解决的问题。

最后，运用法治思维和法治方式强化疫情防控和治理。城市治理现代化的核心是法治化，城市的疫情防控与治理，对城市治理的现代化提出了严肃的挑战，依法防控和治理疫情，是城市治理现代化的内在要求和本质特征。因为，“法治满足了国家治理对于合法性与有效性的需要，国家治理体系与法治体系具有一体两面的同构关系，法治的事业与国家治理的事业在相当程度上是重叠的，法治能力就是国家治理能力” 〔24 〕。正是因为如此，党的十八大报告强调，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

依法防控是现代化风险防控的根本路径。正如有学者指出的：“在推进政府治理现代化转型过程中，应当全面树立法治思维，切实发挥法治的价值与功用，建立与民主机制相协调的有效的治理体系，切实创新治理方法、提升治理能力，并以宪法、法律手段确认社会自治权利，最终形成以‘强政府—大社会为轴心的多元共治的‘善治格局。” 〔25 〕当城市面临突发疫情，进行疫情防治的各环节都应当坚持运用法治思维、以法治方式依法有序地开展疫情防治工作。一方面，要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一体现在疫情的防控和治理中。在党的领导下依法开展疫情的防控和治理，要求各项疫情防治工作均应在法律框架下有效开展，保障法律在疫情防控和治理中的有效性和权威性。另一方面，城市疫情的整体性防控治理，必须奉行权力制约原则和权利保障原则。在疫情的预警和治理过程中，始终坚持公权力行使的法治原则、责任原则和正当程序原则。在传染病疫情防治过程和应急状态下实施征收征用过程中，要依法行政，按照法定授权和法律程序进行。同时必须恪守“国家尊重和保障人权”的宪法精神，保障公民的生命健康权和疫情防控的知情权;疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料，保障公民的隐私权。

總体而言，作为预防性公共卫生治理模式，以协调为中心，以智能化、协同化和法治化为路径的整体性城市疫情防控治理，不仅是应对新冠肺炎疫情、保障城市总体安全的重要方式，更是体现城市治理和国家治理水平、维护城市竞争力和国家竞争力、保障人民生命安全和身体健康的必要制度安排。只有在人类命运共同体理念下，推进全球风险治理现代化，建立全球联防联控机制，构建以协调为中心，以智能化、协同化和法治化为路径的整体性城市疫情防控治理模式，全人类的生存权和发展权才有可能在新冠肺炎疫情袭击下获得有效实现和切实保障。

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责任编辑 杨在平

〔收稿日期〕2020-04-06

〔作者简介〕钱锦宇（1978-），男，云南昆明人，西北政法大学人权研究院执行院长，教授，主要研究方向为法理学和国家治理。