防疫制度的中国之路

菡丹

连日来，武汉爆发的新型冠状病毒肺炎的疫情牵动着每一个人的心，为了防治新型冠状病毒肺炎，全国各级政府都采取了各式各样的防疫措施。

什么是防疫？防疫其实就是防止、控制、消灭传染病措施的统称，分经常性和疫情后两种，包括接种、检疫、普查和管理传染源、传染途径和易感人群。在我国，防疫制度其实很早就建立了，并且一直在发展、进步。

卫生工作与群众运动结合

建国前后，中国面临的是一个疫病丛生、缺医少药的严重局面。威胁人民生命与健康最主要的是急性传染病、寄生虫病和地方病。其中，鼠疫、天花是传染性极强、病死率极高、对社会危害性极大的烈性传染病。1946年，参照苏联的经验和做法，在解放区开始组建了各种形式的专业防治队。1949年，东北中长铁路管理局首先建立了卫生防疫站。此后，东北地区的一些省、地（市）也建立了卫生防疫站，在东北行政区还建立了东北卫生防疫总站。

1950至1952年间，全国报告鼠疫6184例，死亡1955例。1950年、1951年，全国分别报告天花43000例、61000例。1951年，回归热流行，发病10万余例，死亡近万余人。有性病1000万人，麻风病50万人。血吸虫病、疟疾、丝虫病、钩虫病和黑热病也是流行性最广、危害性大的寄生虫病。根据不完全调查，新中国成立初期血吸虫病在南方12个省的324个县流行，尤以浙江、江苏等最为严重，患病近1000万人，约有1亿多人受到威胁。疟疾在25个省的1829个县流行。丝虫病在14个省的734个县流行。钩虫病在18个省的1359个县流行。黑热病在长江以北13个省的685个县流行。结核病患病率4%，死亡率0.2%以上。地方性甲状腺肿流行于28个省的1464个县，受威胁人口2.7亿余人。在黑龙江、吉林、内蒙古、河北等省（区），克山病死亡率极高。

这些疫病的流行严重威胁人民群众的健康，对此，我国积极采取有力措施应对疫病的流行。首先，在“预防为主”卫生工作方针指引下，1950年3月，卫生部成立中央防疫总队，下设6个防疫大队。经过短期的政治和技术学习后，前往河北省的宁河、宝砥，天津的潮白河施工区，皖北的泗县、泗洪、五河，苏北的淮阴、沭阳，平原省的梁山、南旺二县重灾区，黄泛区的西华、扶沟、淮阳、尉氏等地，开展卫生防疫工作。其间除在中苏共管的中长铁路管理局成立了第一家卫生防疫站外，同时全国共组织了125个防疫队，6000余名卫生工作者深入灾区、疫区、治淮工程区。全国还设立了8个黑热病防治所，18个寄生虫病防治所。

1952年12月，第二届全国卫生会议提出“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针，要求发动群众、宣传群众，让群众自己起来同疾病和不卫生的习惯作斗争。各级政府通过报社、电台、电教队、文化馆等宣传部门，着力宣传卫生工作的宗旨和党的卫生工作方针政策，普及卫生防疫知识，帮助群众解放思想、破除迷信、相信科学。同时，实行预防为主的方针，对急慢性疫病进行积极的防治。中央政府卫生部和各地卫生机构还加强疫病的科学研究，进行实地调查和研究；组织广泛的清洁卫生运动，以“除四害”为中心的爱国卫生运动，有效促进了全国改善城乡环境卫生，消灭疫病，移风易俗，改造国家。截至1952年年底，全国建立了各级卫生防疫站147个，有公共卫生医师523人。

逐步建立国家监督制度

1953年1月，中央人民政府政务院第167次会议批准，在全国各省、自治区、直辖市以及地（市）、县（旗、区）建立卫生防疫站，开展疾病控制、卫生监督、卫生监测、卫生宣教和科研培训等工作。同年，卫生部召开第一届卫生防疫站工作会议，讨论研究贯彻执行政务院的决定。此后，全国各省、自治区、直辖市在原防疫大队、专业防治队等基础上，自上而下地建起了省、地（市）、縣各级卫生防疫站和专业防治所、站，建立了防疫专业队伍。1953年12月，第三届全国卫生会议总结了新中国成立以来卫生工作的成绩、经验和教训，要求更加努力地培养卫生工作干部，坚持不懈地把爱国卫生运动和预防流行性疾病的工作开展下去。

1954年2月，第三届全国卫生行政会议明确，为了加强工业卫生监督，应逐步建立国家的监督制度。6月，鉴于各省、直辖市、自治区建立卫生防疫站，卫生部报经中央人民政府政务院文化教育委员会批准，撤销中央防疫总队。1954年10月，卫生部颁布《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》，明确各级卫生防疫站的任务是预防性和经常性卫生监督与传染病管理，工作内容拓展到环境卫生、食品卫生、学校卫生、放射卫生以及传染病控制等领域。

1955年7月，卫生部颁布《传染病管理办法》，规定对18种传染病的管理办法。1955年11月17日，毛泽东主席在杭州听取了卫生部防治血吸虫病情况的汇报后指出，血吸虫病流行范围广，一千万人受害，一亿人民受威胁，要认识它的严重性，并发出“一定要消灭血吸虫病”的号召，指出卫生部“要把消灭血吸虫病作为当前的政治任务”。1956年1月，《全国农业发展纲要（草案）》指出了消灭血吸虫病、血丝虫病、钩虫病等危害人民最严重的疾病和积极防治麻疹、赤痢、伤寒等疾病的任务。根据周恩来总理“扩大预防，以医院为中心指导地方和工矿的卫生预防工作”的指示精神，卫生部要求县以上的医院建立预防保健科，乡卫生院建立卫生防疫组，不断加强卫生防疫力量。1959年，在云南扑灭了最后一起天花病例后，再未发现天花病例。1962年经世界卫生组织证实，中国从此消灭了天花。

自然灾害时期，由于当时的经济、政策环境影响，初建起来的卫生防疫体系经受了第一次曲折，许多地方将卫生防疫站、专科防治所与卫生行政机构、医疗保健机构合并为所谓的“三合一”、“四合一”，使大批防疫机构工作停顿，人员流失，造成一些传染病回升。

1962年党中央提出“调整、巩固、充实、提高”的方针后，卫生部于1964年颁发了《卫生防疫站工作试行条例》，明确规定卫生防疫站是卫生事业单位，是国家卫生组织的有机组成部分。同时还规定流行病、劳动卫生、环境卫生、食品卫生、学校卫生、放射防护等专业工作内容，明确卫生防疫站与卫生行政机关以及爱卫会办公室等部门的关系。截至1965年年底，全国共有各级各类卫生防疫站2499个，人员49074人。

“文革”期间，我国卫生防疫体系及其工作再次受到严重影响。1972年，国务院发出了《健全卫生防疫工作的通知》，卫生防疫机构逐渐恢复。至1975年已有卫生防疫站2912个。这保证了1976年唐山大地震后无重大疫情，灾区的卫生防疫工作取得显著成绩。

建立中国预防医学中心

党的十一届三中全会后，全国工作重点转移，卫生防疫工作进入新的历史时期。1977年9月，国务院颁布的《中华人民共和国急性传染病管理条例》明确，各级卫生防疫站对甲类（3种）、乙类（25种）急性传染病的预防、报告、处理等具有业务指导的责任和监督的权力。

1979年，卫生部颁布《全国卫生防疫站工作条例》，明确卫生防疫站是应用预防医学理论、技术进行卫生防疫工作监测、监督、科研、培训相结合的专业机构，是当地卫生防疫业务技术的指导中心，对卫生防疫站的机构设置、任务范围、队伍建设、工作方法作了原则性的规定。卫生部、财政部、国家劳动总局联合下发了《卫生防疫人员实行卫生防疫津贴的规定》。1980年，国家编委和卫生部联合下发了《各级卫生防疫站组织编制规定》；卫生部下发了《关于加强县卫生防疫站工作的几点意见》。1981年，国家提出20世纪末在全国范围内基本消灭麻风病。这些文件的贯彻实施，极大地促进了卫生防疫站的恢复与发展。1982年，围绕加强卫生防疫体系的内涵建设，各级卫生防疫机构通过推进科学管理，制定实施卫生防疫技术规范，加强了县级卫生防疫站的规范建设和基础设施建设。

在总结全国卫生防疫机构建设经验的同时，1983年卫生部报请国务院批准，决定建立中国预防医学中心。从此，从国家预防医学中心到省、地（市）县及各部门卫生防疫站，基本形成了较为完善的卫生防疫组织体系。

1983年7月1日，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，规定卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作；铁道、交通、厂（场）矿卫生防疫站在管辖范围内执行食品卫生监督机构的职责，接受地方食品卫生监督机构的业务指导。

1986年，中国预防医学中心更名为中国预防医学科学院。同年10月，在哥伦比亚召开的世界儿童生存专题会议上，卫生部部长崔月犁代表中国政府承诺，在“七五”期间，分两步争取提高全国儿童免疫接种率，即到1988年以省为单位儿童免疫接种率达到85%，到1990年以县为单位达到85%。1985年年底，全国全面恢复了卫生防疫站。到1986年年底，有卫生防疫站3516个，人员155266人。

实施卫生防疫站评审制度

1989年1月15日，国务院发出《批轉国家教委等部门关于深化改革，鼓励教育、科研、卫生单位增加社会服务意见的通知》。自此，卫生防疫站为弥补政府投入不足，开始为社会提供卫生防疫技术服务并收取服务费。

1989年2月21日，第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国传染病防治法》。随着公共卫生领域法律、法规相继公布实施，中国传染病管理和公共卫生监督工作进入了一个崭新的时期。在这一历史时期，传染性疾病的控制取得新的进展。继天花灭绝以后，黑热病、回归热基本消灭，人间鼠疫得到基本控制，与计划免疫相关的传染病的发病率都有了显著下降。

1992年，卫生部防疫司、监督司在吉林省吉林市、上海嘉定县试点卫生防疫体制改革。各地也先后在实践中探索卫生监督和疾病预防控制机构设立的新模式。卫生部下发《全国卫生防疫工作规范（试行）》，提出了促进卫生防疫工作的科学化和规范化建设要求。同年2月，卫生防疫司组织制定卫生防疫站等级评审标准。

1995年，卫生部决定在全国实施卫生防疫站评审制度，颁布了《全国卫生防疫站等级评审管理办法（试点方案）》和《全国卫生防疫站评审标准》，并于1996年对全国卫生防疫站实行评审。

1996年2月12日，上海市卫生防疫站作为第一家省级站，通过卫生部卫生防疫司组织的省级一等站的现场评审。卫生防疫站等级评审的推进，促进了卫生防疫站的内涵建设，通过制定实施卫生防疫技术规范，加强目标管理，进一步推进卫生防疫站的基础设施建设，卫生防疫能力有了极大的提高。截至1996年年底，有卫生防疫站4000个，人员215229人。

这段时期，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，法制建设的不断完善，疾病谱和死亡谱的改变，以及群众生活质量的提高，出现防疫防病机构功能、管理体系与社会发展不相适应。中国卫生防疫系统开始将传统的、单纯应对传染病的理念转向慢性病领域（包括伤害和精神卫生领域）拓展。卫生部在1994年适时地将卫生防疫司改为疾病控制司，增设慢性非传染性疾病控制处。同时，加强国际结核病防控、计划免疫的合作，引进国际先进经验；依靠科学，注重基础建设，进一步完善了冷链系统，实现了计划免疫三个85%的目标并加大了重大疾病的防控。

卫生体制改革全面启动

1997年，中共中央、国务院作出关于卫生改革与发展的决定，国务院颁发《关于城镇医药体制改革的指导意见》，中国卫生体制改革进入了全面启动时期。1998年11月，上海市疾病预防控制中心、上海市卫生监督所挂牌，率先进行卫生防病体制的改革。

2000年2月，国务院体改办、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、卫生部、药品监督局、中医药局等部委，联合下发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，提出“合理划分卫生监督和卫生技术服务的职责”要求。

2001年，卫生部办公厅下发了《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，明确了各级疾病预防控制机构的职能与任务，将原省、地（市）、县卫生防疫站被赋予的卫生执法、监督功能整体划出，有关卫生事业单位中的疾病预防控制、公共卫生技术管理和服务职能集中，增加了预防控制慢性病等功能，卫生防疫站更名为疾病预防控制中心。同年，经国务院批准，国家整合中国预防医学科学院、卫生部工业卫生实验所、中国健康教育研究所、中国农村改水技术中心，组建成立中国疾病预防控制中心。

国家、省、地（市）、县四级疾病预防控制中心为主体的疾病预防控制体系初步形成。根据改革后疾病预防控制中心的基本职责和任务，卫生部制定了《全国疾病预防控制机构工作规范》，疾病预防控制中心的成立整合了疾病预防控制、公共卫生技术管理和服务的职能，集疾病预防控制、监测检验评价、健康教育与健康促进、应用研究与指导、技术管理与服务为一体，以促进健康为唯一目标，在实践中从单一、分散的科研型、创收型的机构向公益型、服务型转变。机构管理上实现了从传统的经验管理、行政管理、科学管理向以法制管理为核心的规范化管理转变。截至2002年年底，全国已建立疾病预防控制中心（防疫站）3463个，人员204444人。

以法律形式保障人民健康

2003年“非典”疫情的发生，使广大疾病预防控制工作者经受了考验。在迎战“非典”之初，由于缺乏整合资源有效应对的能力，凸显了疾病预防控制体系力量薄弱，成为疾病预防控制事业发展相对滞后的一个缩影。为此，党中央、国务院更加关注疾病预防控制体系的建设。

2004年，新修订的《中华人民共和国传染病防治法》以法律的形式对各级疾病预防控制机构在防控传染病工作中的职责做出了明确的分工。2004年1月，国家传染病与突发公共卫生网络直报系统运行，标志着中国传染病疫情监测、报告手段和能力发生质的飞跃，逐步实现横向到边、纵向到底的疫情监测报告系统的完成。随着医改信息化建设的深化，国家免疫规划信息系统、传染病实验室监测信息系统、公共卫生輿情动态监测和预警系统、流行病学调查动态数据采集系统、流动儿童预防接种信息、传染病五大症候群监测的全过程信息管理系统启用，实现信息数据共享和交换。

2005年年初，卫生部发布了40号部长令《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，提出今后一个时期疾病预防控制体系建设的重点和具体实施意见。其间，卫生部就加强疾病预防控制体系规范化建设成立课题组，完成一系列的研究，在管理方法强调从工作的起点至终点，自计划、实施、评估、总结全过程抓规范管理，实行疾病预防控制工作标准化、规范化管理，并推行疾病预防控制工作绩效管理，从定性逐步向定量转化，注重疾病预防控制队伍与复合人才梯队建设。

在投入机制方面，强调疾病预防控制中心是政府公共卫生服务职责的技术实施主体，应逐步退出市场化收费服务，将公共卫生技术与资源全部投入到面向社会的公益性服务之中。在专业方面，以加强专业队伍建设和提高能力为主线，紧紧围绕公共卫生事件发展的业务需求，强化制度建设，明确职能分工；强化应用与科研的关系，提高专业队伍的技术能力，拓宽专业技术领域的广度和深度，保持疾病预防控制技术的尖端性、前沿性和竞争力；其专业涵盖传染病防控、慢性病防控、公共卫生、健康教育与健康促进等业务领域，不断完善卫生应急工作机制、信息化建设、健康教育与健康促进，在应对自然灾害、新发传染病、突发公共卫生事件和重大活动卫生保障工作中，履行维护国家公共卫生安全、践行保障人民健康的职能。

“没有全民健康，就没有全面小康。”习近平总书记曾在全国卫生与健康大会上从实现民族复兴、增进人民福祉的高度，把人民健康放在优先发展的战略地位，深刻论述推进健康中国建设的重大意义、工作方针、重点任务。这是全党全社会建设健康中国的行动指南，更是全方位全周期保障人民健康的实践号令。

（资料来源于《中国疾病预防控制60年》、新华网等）