两次出口干预背景下的粮食市场比较研究

新千年以来，全球经历了多次粮价的暴涨暴跌，但引发多国实施粮食出口干预政策，则只发生过两次，分别是2008 年金融危机前和本次新冠肺炎疫情期间。3 月24日，越南宣布对出口大米实施限制，原因是担心出口可能造成本国大米供应紧张。其后，又有印度、泰国、乌克兰等主要出口国宣布了出口干预政策，土耳其、阿尔及利亚、伊拉克等国则调增进口目标。受此影响，以泰国、越南为代表的国际大米价格在一个月内上涨超过30%。舆情一时汹涌，人们普遍担心国际粮价会重现2008 年全面上涨的局面。尽管联合国粮农组织官员表示，疫情并未对粮食安全造成冲击，但他们也担心部分国家为遏制疫情所采取的隔离和封闭措施，会人为造成粮食供应紧张，在缺粮的地方可能会出现供应断档的巨大风险。

粮食价格存在周期变动。蛛网理论很好地解释了供给、需求和粮食价格之间的相互影响，即高价格刺激供给但抑制需求，低价格刺激需求但抑制供给。供需与价格从来都是动态均衡。

本文简单对比了新千年以来，两次粮食出口干预背景下的宏观经济环境、粮食供需现状与发展趋势、市场表现等，总结其共同特点与差异，并提出初步的政策意见与建议。通过简单的历史比较，来复盘过去，加深对国际国内粮食市场供需关系与价格波动的理解，预测未来可能发生的变化，以在变动中占得先机和主动。

一、两次出口干预前后市场的区别

（一）宏观经济环境不同

前次出口干预发生在经济高速增长的背景下，本次发生在经济恢复性增长期。在经济增长时，一般会带动消费和大宗商品价格上涨，反之，则会出现消费紧缩和大宗商品价格下跌。对比金融危机前和新冠肺炎疫情后的国际大宗商品价格，美国原油期货价格（NYMEX）从2005 年年初的52 美元涨到2008 年7 月的147 美元，2020 年4 月20 日，5 月合约跌至-37.63 美元/桶，历史上首次出现负值；英国伦敦铜期货价格（LME）从2005 年初的3300 美元涨到2008 年7 月的9000 美元，2020 年跌到4600 美元；美元指数从2005 年11 月初的93 跌到2008年3 月份的71，2020 年美元指数突破100（上述数据均截至2020年4 月末）。

金融危机爆发前，IMF 统计，全球经济增长速度从2001 年的2.2%增长到2007 年的5.0%。发达经济体从1.2%增长到2.6%。很多国家都把防通胀、防过热作为政策调控的首要目标。

新冠肺炎疫情到来前，世界还没有从全球金融危机和欧债危机中恢复过来。世界主要经济体、西方国家、印度和中国的经济增长和生产率提升的速度都在减缓。金融危机前，全球贸易增速是经济增速的大约2 倍，而现在的增速基本一致。贸易保护主义、民粹主义、国家民族主义都在抬头。疫情暴发后，全球经济遭遇供给、需求双降，增长前景黯淡，各国都在调低经济增长目标。

（二）国际粮食供需基础不同

前次出口干预发生时，国际粮食供给形势逐年偏紧、库存持续下降。本次出口干预发生时，全球粮食供给持续增长、库存不断创新高。

1.金融危机前，整体产不足需。全球粮食产需虽然双增，但消费增长高于产量，导致库存水平持续下降。FAO 数据显示，2000 年度全球粮食产量为18.58亿吨，到2007 年度增长至21.36亿吨。同期消费从18.92 亿吨增长至21.32 亿吨，库存从6.44 亿吨降至4.72 亿吨。全球粮食库存消费比从34.1%降至22.2%。在2000 年到2007 年的8 个年度中，有5 个年度产不足需，年均缺口2541 万吨。金融危机发生前，全球经历了2002 年、2004 年、2006年至2008 年3 次价格上涨。

2.金融危机后，整体产大于需。各国对粮食危机忧虑，普遍加强粮食生产能力建设。在本次出口干预发生前，全球粮食呈现产量、消费量、库存量均为历史最高的“三高”态势。产量从2008 年度的23.02亿吨增至2019 年度的27.20 亿吨，消费量从22.05 亿吨增至26.97 亿吨，总体呈现产大于需的格局。在2008 年到2019 年的12 个年度中，只有3 个年度是产不足需，年均结余3814 万吨。库存水平随之由5.53亿吨增至8.84 亿吨，对应库存消费比从25.1%增至31.6%，特别是自2014 年起，已连续6 年稳定在30%以上的水平，全球谷物供给处于宽松区间。全球粮食产大于需的基本格局，抑制了此阶段国际粮价波动的频率，全球范围的粮价暴涨只出现过两次，分别发生在2010年和2012 年。

（三）国际粮食生产前景不同

本次出口干预发生后，各国政府增加产量应对市场变化的政策调整空间大，而此前的调整空间相对较小。如果政府部门在播种前预期粮食供给可能会出现紧张情况，则可以通过经济、行政等手段，选择在播种前引导和鼓励农户增加面积，在播种后去提高单产，从而提升产量和保障能力。但是，如果作物已经播种，面积就无法再增加，则只能想办法提高单产。

回顾新世纪以来的几次全球粮价上涨，基本发生在播种之后，即因灾害造成单产、产量下降，导致生产出现了问题。例如2006 年、2007 年澳大利亚连续两年出现干旱导致小麦减产，2010 年俄罗斯因干旱导致小麦减产，2012 年美国因干旱导致玉米、大豆减产。这时，政府和农户在面积上已经没有调整的空间。

新冠肺炎疫情引发国际大米涨价、出口受限是发生3 月下旬，即在南半球农作物定产、新作收获上市之后，在北半球播种之前。这就给北半球的国家预留了较为充裕的调控时间窗口。如果美国、中国、乌克兰、加拿大等北半球各国对可能出现的粮食问题能作出合理反应，就意味着未来不太可能出现粮食供给问题。

实际的情况也正是这样。从国内看，中央多次强调抓好今年粮食生产的重要性，今年夏粮丰收在望，秋粮播种态势良好，全年粮食总产量预计稳定在6.5 亿吨以上。国家粮油信息中心5 月8 日预测，今年小麦、玉米和稻谷总产量为6.06 亿吨，同比略增。从国际看，5 月12 日美国农业部首次发布对2020/2021 年度全球作物产量的预测，预计谷物产量将达到27.52 亿吨的历史新高，同比增加8770 万吨，玉米、小麦、大米产量均将创新高。

（四）粮油类商品价格走势不同

前次实施出口干预政策时，国际粮油商品价格全面上涨。本次只有国际大米价格短暂上涨，大豆、玉米和小麦的价格均持续下跌，甚至创新低。

2008 年出现出口干预前，全球粮价已经出现了3 次暴涨。第一次发生在2002 年，主要诱因是澳大利亚小麦产量从上年的2430万吨因灾减产至1013 万吨，降幅58.3%。同期出口量从1641 万吨降至915 万吨，降幅44.2%。小麦价格率先上涨45.9%，大豆价格涨幅12.6%。第二次发生在2004 年，两个因素导致价格上涨。一是俄罗斯和乌克兰小麦产量分别较上年减产33%和82%，特别是乌克兰小麦出口量由上年的657 万吨降至不足7万吨，俄罗斯出口从1262 万吨降至311 万吨；二是在美国大豆和玉米生育期间，不利天气引发市场对未来产量的悲观预期，推动玉米和大豆价格不断上涨。一个标志性的事件就是“中国进口大豆风波”，即2003 年8 月至2004 年8 月，在美国大豆上市前后，作为国际大豆贸易定价基准的美国芝加哥期货交易所（CBOT）的大豆期货价格发生剧烈波动，导致大量中国大豆加工企业高位采购，并在随后的价格回落过程中由于无力支付货款或高成本带来的巨额亏损而陷入危机。其间国际大豆价格上涨83%，小麦价格上涨32%，玉米价格上涨51%。第三次上涨是从2006年开始，延续到2008 年金融危机爆发前。小麦价格上涨了195.2%，玉米价格上涨了196.1%，大豆价格上涨了65.7%。特别是泰国大米出口价格在2008 年1 月至5 月间，暴涨了150%，从而引发粮食出口干预。本轮上涨时间长、涨幅大，既有经济层面全球经济高速发展、通胀压力持续升高的因素，也有生物燃料产业推升新的粮食需求增长的因素，还有粮食产量因灾减产供给出现波动的因素。

新冠肺炎疫情下，全球供给需求双紧缩。只有国际大米价格在3 月下旬到4 月份间上涨了30%，其他商品价格均下跌。CBOT 豆油、大豆、玉米、小麦等价格基本跌回到十年前的水平。进入5月份，泰国大米的出口价格也开始逐步回落，越南也重启出口。5 月12 日，美国农业部首次发布的2020/2021年度全球粮食供求报告预测，美国玉米的农场价格将较本年度继续下跌11.1%，大豆价格下跌3.5%。粮农组织4 月食品价格指数平均为165.5 点，较上月下降约3.4%，较1 月下降近10%，连续第3 个月下跌。

二、两次出口干预背景的相近之处

一是粮食问题仍然是高度敏感的。粮食问题既是经济问题，也是政治问题，其特殊商品的属性并未因产量的增长而弱化。2008 年的粮食出口干预和新冠肺炎疫情期间的粮食出口干预，实施的时间都很短，但对市场主体的心理影响却非常大。联合国粮农组织认为，即使是在疫情下，全球的粮食供给也是有保证的，但是各国为提升本国安全水平而实施的出口限制政策，可能导致世界粮食市场出现严重混乱，进而引发价格飙升和波动加剧。这些在2007-2008 年全球粮食价格暴涨时曾经用过的政策已经证明，其后果之一就是恶化市场形势。但无论是哪个国家和政府，都不敢置本国人民的粮食安全于不顾，都必须在原有的安全水平上再进一步提升。“谁控制了石油谁就控制了所有的国家，谁控制了粮食谁就控制了全人类”的判断仍未过时。

二是预期对市场的影响仍然是巨大的。价格由供需关系决定，预期会扭曲真实的供需关系，从而扭曲价格。价格也会改变供需关系。高价抑制需求而刺激供给，低价抑制供给而刺激需求。供需关系和价格都是在动态中寻求平衡，在经济活动中，失衡是常态，均衡是偶发。不同的人对供需关系现状趋势的判断与预期也会不同，于是市场形成了不同的价格。大数据时代，我们接触了更多的信息，但是也接收了更多的噪声，这些噪声在干扰我们形成正确的预期。当前信息传播技术飞速发展、自媒体高度活跃，粮食等民生问题的燃爆点变得越来越小，燃爆速度越来越快。在这两次出口干预发生前后，市场主体的预期都在发生极大改变，甚至扭曲着真实的供需关系和价格水平，预期引导比以往更为突出和迫切。

三是区域性粮食供给失衡是一种常态。即使是在历次粮价暴涨的年份，粮食也只是产不足需，但如果考虑到库存结余，总供给都是能弥补当年的缺口的。特别是自2012 年以来，全球粮食总产量稳定增长，连创新高。但是地区间的增长却始终是不平衡的，而经济增长在区域间的分化，进一步加剧了这种不平衡。在一些贫穷的国家，新冠肺炎疫情下，国民经济滑坡、居民收入下降，“吉芬商品”销量增加，反映出对低收入群体的负面影响。FAO《世界粮食安全和营养状况报告》显示，2015 年全球营养不良人口为7854 万，占全球总人口的10.6%，到2018 年增长到8216 万，占比10.8%。世界粮食计划署在《全球粮食危机报告2020》指出，2019 年大多数遭受严重粮食不安全影响的人口来自受冲突影响的国家（7700 万人）、受气候变化影响的国家（3400 万人）以及经济危机的国家（2400万人）。世界粮食计划署另一份报告预测，受到新冠肺炎疫情的冲击，到2020 年底，面临严重粮食不安全（IPCCH3 及以上）的人口数量将增至2.65 亿人，比2019 年的1.35亿增加了1.3 亿。

四是危与机是共生共存、相互转化的关系。中国在每一次的全球粮食波动中都在实现自我完善。2008 年的粮价波动，让我们更加注重大豆（食用油）和玉米这两个短板品种，如何做好大豆储备，以及怎样做到玉米深加工和饲料业协调发展等，得到更高程度的重视。2019 年的粮价波动，让我们更加注重粮食的物流安全和应急保障能力障建设。

三、此次粮食安全舆情对我们的启示

常将有日思无日，莫到无时想有时。疫情下全球还面临很多风险点，这些风险点甚至可能改变未来全球格局。全球经济的恢复将是曲折的，贸易保护主义和民族主义可能会更加得道，我们必须从历史中汲取经验和教训。

一是始终以底线思维来抓国内粮食安全。粮安天下安，只要粮食不出问题，中国的事情就稳得住。如果粮食的供给出现问题，谁都不可能救我们。我们的粮食安全基础仍不稳固，什么时候都不能轻言粮食过关，不能好了伤疤忘了疼。在粮食问题上不能麻痹大意。这次新冠肺炎疫情下，国际大米价格上涨，再次给我们和国际社会上了一课。目前国际粮价整体仍处于较低水平，但新冠肺炎疫情也会让很多国家都会更加重视粮食生产，后期全球粮食供应可能仍是一个较为宽松的局面，如何在发展国内生产和适度进口方面取得平衡，要提前做好准备。

二是玉米豆粕等饲料粮仍是我们的短板。未来国内粮食安全的难点将集中体现为饲料粮安全。2019 年国内用于生产饲料的谷物超过2.1 亿吨，其中玉米约1.72 亿吨，占比超过80%。用于生产饲料的蛋白超过8600 万吨，其中豆粕约6600 万吨，占比超过75%。在土地和水资源的硬约束下，国内通常把增加或减少玉米作为政策调控的重点之一，玉米产量增长与消费增长比例失衡，供需关系变化较为剧烈。大豆在未来较长一段时间内，都将依靠进口来弥补缺口。利用目前国际粮价较低的有利时机，适时适度进口，进一步夯实国内粮食供给基础。同时，积极推进“一带一路”倡议，优化外部供给环境。

三是粮食安全的范畴要从谷物扩展到食物。国内粮食消费已经从“吃得饱向吃得好、吃得健康”转变，居民餐桌上也从更多摆放淀粉类的谷物向动物蛋白肉蛋奶转变。2019 年国内人均粮食占有量474 公斤，满足日常口粮消费，已实现绝对安全。2019 年，人均肉蛋奶消费量达到101 公斤，消费人工养殖的水产品36 公斤。从趋势看，口粮人均消费趋稳趋降，肉蛋奶消费仍将增长，未来老百姓碗里不但要装上充足的粮食，还要装上好吃的肉蛋奶。能否提供足够多的动物产品，则是由我们能否提供足够的饲料粮决定的。

四是粮食安全的基础要从生产扩展到流通。此次，引发恐慌的主要因素是民众担心因疫情导致流通受阻。上游有供给能力但无法运出去，下游有加工需求但无法采购进来。例如，巴西今年大豆产量创纪录，因担心新冠肺炎疫情，巴西主要港口的工人计划举行罢工，大豆装运不确定性加大。再例如，印度是全球第一大米出口国，受疫情影响，已自3 月底起实施全国范围内的封城措施，解封时间从最初的4 月14 日不断后延。这导致政府最低价收购计划无法进行，农户无法按照最低收购价格（MSP）把粮食卖给政府库存，引发当地民众供应紧张预期。从国内情况看，要在深入分析本次疫情期间物流运行情况的基础上，特别是结合发现的问题，对现有的粮油仓储、物流设施从布局到功能，进一步梳理和整合，充分运用大数据、云计算、物联网等新技术，提高运行效率。

四、意见与建议

整体看，我国受世界粮油市场影响总体有限，但后期应高度关注疫情蔓延可能导致的国际物流风险、播种后的灾害性天气风险，以及部分国家量化宽松政策形成的流动性过剩风险。为进一步夯实国内粮食安全基础，提出以下建议。

一是稳生产，确保全年粮食增产。粮食安全要稳字当头，稳政策、稳面积、稳产量。充分调动粮农积极性，保证各类补贴资金及时到位，确保粮食主产区按计划如期播种，并抓好草地贪夜蛾等重大病虫害防控，降低灾害损失。持续抓好麦田管理，努力夺取夏粮丰产丰收。落实省长责任制，发挥粮食安全考核“指挥棒”作用。以流通促生产，深入实施优质粮食工程。进一步夯实粮食物流基础设施建设，提高应急保障能力。

二是稳预期，讲好中国粮食故事。立足国际市场，积极阐述中国粮食供需现状与趋势，借鉴疫情期间与各国合作的经验，承担大国责任，讲好中国粮食故事。面向国内市场，区分市场受众，建立包括官方、学术界、企业界和媒体等不同层次的信息发布体系，用大家听得懂、愿意听的语言，及时正面回应社会关切，积极释放政策信号，做好预调微调。