多尺度差别化耕地资源管控政策探讨

魏莲

摘 要 多尺度、差别化耕地管理的出现不仅为政府提高耕地管理能力起到有效帮助，更可对耕地质量的提升等方面作出贡献。基于此，以湖北省耕地资源动态变动情况及耕地资源管控现状入手，从多尺度、差别化耕地管控的角度构建湖北省耕地资源管控政策体系，以期为耕地资源利用和保护理论创新提供参考。

关键词 耕地管控;多尺度;差别化;湖北省

中图分类号：F301.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.046

耕地是我国重要的物质资源之一，不仅关系到我国人民的基本生活，更是我国政府关注的重点领域之一。自2017年中央四号文件颁布以来，严格落实占补平衡制度、严守耕地红线已经成为各地区有关部门的重点工作之一[1-3]。对于湖北省而言，各地对于《湖北省耕地质量保护条例》的宣传活动、耕地质量监测评价以及数据库建设等基础性工作已经初步取得了成效，但在政策贯彻落实方面仍存在重视高度不够、宣传广度不够、贯彻力度不够以及成效深度不够等问题。为此，以湖北省耕地保护的实际情况为研究对象，从多尺度、差别化耕地管控方式为出发点，提出可有效提高耕地资源管控效果的政策实施体系，为湖北省耕地保护政策的落地提供助力。

1 多尺度、差别化耕地管理的内涵

大部分学者普遍认为多尺度耕地是指根据不同目的，从市、县、乡、村等行政区域尺度或流域尺度，研究地貌、气象、土壤、水文、植被等自然地理要素的时空变异规律，并通过尺度转换，加强对耕地资源的整体、多功能应用。从学术领域角度来看，差别化耕地管理也可以被称为差别化土地利用，是一种以土地为主要“经营”资源的管理模式，即耕地资源使用者可利用自身现有的诸多资源，结合耕地的实际情况对其加以利用，进而实现利益最大化的根本发展目标。差别化耕地管理的实现不仅是有效利用耕地资源、提高耕地使用效率和扩大耕地收益的有效办法，更是促进农业产业进步，增强地方经济实力的必备举措。同时，差别化耕地管理的实现需要政府在宏观层面上加以全局掌控，将差异化的耕地管理政策应用到具有差异性的耕地范围内，从全局的角度推动差别化耕地目标的实现，切实为提升各地农业种植综合实力营造良好的宏观环境。

2 湖北省耕地资源管控现状

2.1 湖北省耕地面积和耕地质量情况

湖北省当前主要用地为林地、耕地、城镇村及工矿用地3类，分别占比为46.1%、28.2%和7.2%。2009—2018年，湖北省耕地总面积基本呈现逐年下降的趋势，其中水田、水浇地都呈现负增长的趋势，旱地呈现正向增长的趋势。根据全国农用地分等成果，将湖北省耕地质量分为优等、高等、中等及低等4个等别。在自然等中，湖北省耕地总面积大多集中于2～5等，面积达367.947 283万

公顷，占据湖北省总体耕地面积70.22%。通过面积加权，可得到湖北省耕地利用等别的平均等别为5.40等，占总面积的57.86%，而位于平均水平以下的耕地，占据总面积的42.14%。无论在耕地自然状况、利用状况以及经济产能等状况来看，湖北省均取得了较为优异的成绩，耕地利用效果较好，耕地产能较高。

2.2 湖北省耕地管控情况

现行的耕地管理政策主要分为以下3个方面。1）大力推进耕地质量建设，积极推进农田水利基本建设、农田防护林建设、土地整治以及污染耕地修复等建设项目，为提高省内耕地质量营造良好条件。2）督促县级以上人民政府及相关部门提高耕地质量保护技术的同时，积极开展地力培肥、生态耕作等生产方式，并致力于将土壤调理剂、农药和除草剂等相关农业投入品进行规范化。3）大力实施耕地养护、提高耕地质量的同时，对耕地质量检测与监督进行规范化管理。湖北省在耕地质量、耕地养护与防治、耕地监测与监督等方面均提出了较为明确的管理规定，但实际上近年来耕地的实际应用现状并不十分理想，整体实施效果有待进一步加强。

3 湖北省多尺度差别化耕地管控探讨

3.1 多尺度差别化耕地管控原则

3.1.1保证管控体系全面性

1）应当包含耕地及农业生产的各类要素内容，要对耕地的质量以及数量进行全面监控，要从农业生产角度出发，对所涉及到的相关生产资料质量进行管控。2）应当以耕地经济链条为依据，利用资源扩大经济利益，进而充分借助社会力量提高多尺度、差别化耕地管控政策的实施效果。

3.1.2 质量保护为主，数量保护为辅

通过采取土地开发、整理、复垦等土地质量建设工程，可将未利用土地转变成为可再生资源。应当以提高耕地质量为主要政策目标，以保护耕地數量为辅助目标，让耕地质量的提升带动耕地数量的增长，进而达到耕地保护的根本目的。

3.1.3 从单功能保护向多功能保护转变

当前所采取的耕地保护政策多以单功能保护为主。在耕地管控过程中，应当充分体现多尺度耕地管控以及差别化耕地管控所具有的特色，即根据各地土地的实际现状实行分类管控，从多角度出发切实保护现有耕地，并对其他已经形成土地侵蚀及土地流失的耕地进行修复与维护[4]。同时，进一步延伸拓展耕地在调节气候、隔离建设发展等生态功能、提供耕地风景保持传统农耕文化的景观文化功能、提供建设空间储备的空间承载功能等非商品性生产功能的作用。

3.2 多尺度维度下耕地管控政策

3.2.1 指标控制政策

在指标控制政策中主要由上级政府进行具体耕地保护政策内容的制定，再交由下级政府以及基层政府加以实施。首先，多尺度耕地管控政策需要湖北省政府的需要根据耕地的实际状况对耕地的管概率、机械化率、耕地平均质量等级、补充耕地质量等级、耕地污染治愈等指标进行明确的要求。在数量指标方面，湖北省政府应当积极推动在现有耕地资源的基础之上对耕地加以修复，以此达到提高湖北省内耕地质量的根本目的。通过数量指标以及质量指标的明确界定，达到多尺度耕地管控政策实施的根本目的[5-6]。

3.2.2 利用管制政策

在多尺度管控政策体系构建要求下，应当以耕地的空间规划为主要依据，通过恰当的管制方式对耕地的使用、开垦、围垦和生态退耕等基本内容进行全面管控。此外，管控政策的实施还应涉及对相关生产要素的管控，如农资、农业耕作措施及方式等，进而帮助湖北省政府从农业投入的数量、农业产出的质量等角度出发，对省内耕地的使用情况及应用效果进行全面监测。

3.2.3 公共投资政策

耕地资源的有效利用不仅對国家经济的发展起到极为重要的影响作用，同样对人们的日常生活带来影响。从多尺度耕地管控的角度来看，湖北省政府在具体管控过程中理应在充分考虑耕地的全局之外，对整体经济链条所涉及的各类群体加以考量，可通过直接投资、PPP融资等方式为现行的耕地数量及质量保护等行为提供相应的社会资源。通过构建完善的资金筹措体系，从耕地开发、复垦、整理等角度出发，切实建立耕地使用示范区及耕地修复示范区，为多尺度化耕地管控政策的实施提供良好帮助。

3.3 差别化维度下耕地管控政策

3.3.1 调查监测政策

差别化耕地管控政策要求政府对管辖地区的耕地资源进行全面掌控。在调查监测政策下，湖北省政府应当要求相关部门对耕地的使用情况、变更情况、环境质量以及等级分布等数据进行全面的调研，进而帮助湖北省政府全面掌握耕地保护的相关基础信息，为其耕地保护政策体系的构建打下良好的基础。

3.3.2 节约集约用地管控

在差别化耕地管控政策建立的基本要求下，政府应当因地制宜，从建设用地的角度出发，根据农村现有建设用地的整体规模，对其增长情况进行明确规定，进而可在短时间内起到增大耕地用地面积的效果。湖北省政府还可针对节约集约用地的实际情况制定相应的考核及评价机制，促进农民节约集约用地理念的形成，提升耕地质量及数量的同时，推动省内农业产业的可持续发展。

3.3.3 用途管制

耕地资源的差异性决定了耕地利用的整体效果。因此，在差别化耕地管控政策下，需要对耕地的用途进行全面管制[7]。一方面，耕地的使用及利用需要经过相关部门的审批方可加以应用，并通过详细登记确保每一块耕地均符合政府对该地区差别化耕地所设立的目标。另一方面，对于耕地用途的管制还需要较为完善的规制制度加以辅助。通过这一政策实施确保耕地保护的“红线”，在规范个人或组织耕地使用行为的基础上，起到切实保护耕地的根本作用。

4 结语

为了切实提高湖北省耕地管控政策的实施效果，从多尺度、差别化耕地管控政策构建的角度出发，提出了指标控制政策、利用管制政策、公共投资政策、调查监测政策、节约集约用地管控以及用途管制等政策，以此促进湖北省耕地质量的提升和农业产业的发展。

参考文献：

[1] 陈俊.更新理念从严管控，坚守红线保护耕地[N].商洛日报，2014-06-25（1）.

[2] 龚西征.统一调查耕地质量，分类管控土地生态[N].中国国土资源报，2017-12-21（5）.

[3] 林坚，唐辉栋.加强耕地管控性保护制度建设[J].中国土地，2017（4）：10-11.

[4] 王思懿.基于多功能视角的耕地质量监测区划分与管控研究[D].北京：中国地质大学，2018.

[5] 许凤娇，田志强，吕晓，等.县域耕地占补时空变化及其规划管控效果——以江苏省南通市通州区为例[J].水土保持通报，2016，36（5）：294-298.

[6] 胡振华，陈一新.耕地非农化影响因素及管控效率实证分析——基于浙江省瑞安市的调查数据[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2016，38（4）：84-93.

[7] 周沁心.九江县土地利用规划对耕地布局管控效果研究[D].南昌：江西财经大学，2016.

（责任编辑：刘昀）