精准合作：新时期澳门特区政府区域合作发展的新路向*

杨爱平 林振群

回归20 年来，澳门特别行政区政府（以下简称“澳门特区政府”）持续实施了“借力”发展的区域合作策略，为澳门的经济社会发展赢得了额外的空间与资源，确保了澳门特色“一国两制”的巨大成功。这表现在：澳门不仅牢固确立了以宪法和澳门基本法为基础的宪制秩序，治理体系日益完善；同时，经济实现跨越发展，居民生活持续改善，社会保持稳定和谐，多元文化交相辉映。①相较于其他地区，澳门开展区域合作不但具有国际交流的平台优势以及中西交融的文化优势，更具有“一国两制”的核心优势②。因此，对于特区政府而言，开展区域合作不仅是澳门作为外向型“微型经济体”寻找发展突破口的必然选择，③还是当前推进经济适度多元化的重要途径。④近年来，随着区域合作广度和深度的不断推进，澳门与内地的区域合作空间、领域、层级呈现出全面铺开、规模扩张的态势，但囿于“微型经济体”的天然约束，⑤澳门的区域合作逐渐步入“瓶颈期”，出现了“小马拉大车”的窘境。在这种情况下，澳门特区政府需以珠澳合作开发横琴为原点，适时评估回归20 年来的区域合作发展策略，制定更为精准的未来合作路向。对此，习近平主席2018 年10 月第四次视察横琴时专门指出：“建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。横琴有粤澳合作的先天优势，要加强政策扶持，丰富合作内涵，拓展合作空间，发展新兴产业，促进澳门经济发展更具活力。”应该说，习主席第四次视察横琴时的讲话，不仅对珠澳横琴合作有直接的精准施策意义，而且对澳门与内地其它区域合作也具战略指导价值，有着很强的政治鞭策意蕴和丰富的政策含义。那么，为何迈入“成年”的澳门特区政府，其区域合作态势会出现“小马拉大车”的矛盾与窘境？这种矛盾与窘境有何现实表现？在新时代背景下，澳门特区政府又当采取何种区域合作策略，摆脱“小马拉大车”的窘境，进而开创一种区域合作新路径？为此，本文提出区域合作市场的需求—供给分析框架，并据此区分“低度合作”、“泛化合作”与“精准合作”三种不同的区域合作策略，对上述问题加以阐释。

一、区域合作市场的需求—供给分析框架

（一）区域合作市场的概念及区域合作策略的三种类型

区域合作是市场环境下政府间趋利避害的理性选择结果。按照古典经济学家大卫·李嘉图的定义，所谓区域合作是在某一特定区域中，不同利益主体由于资源稀缺性的制约产生相互依赖的动机，进而实现自身利益增进目的的行为。⑥作为一个资源稀缺的微型经济体，为达致增进澳门整体利益的目的，澳门特区政府必然要采取扬长避短的策略，与其它地区开展合作即资源交易行为。政府间的这种合作行为，实际上类似于公共选择理论中的政治市场交易现象。为此，本文借用公共选择理论的学理视角，提出区域合作市场的需求—供给分析框架加以解释。

根据公共选择理论可知，在政治市场中，需求者（选民、利益集团）和供给者（政治家、官员）作为交易主体通过民主选票选择能给自己带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度，需求供给双方、交易的物品以及交易的政治导向是政治市场的三大特征。⑦我们认为，区域合作市场也类似于政治市场，因为它同样具有三个特征：首先，在交易（区域合作）中，政府既可以是合作的需求者，也可以是合作的供给者，即存在区域合作的需求供给双方；其次，在区域合作市场中，交易的是政府间的合作资源，如合作项目、合作平台、合作地域等；最后，区域合作市场的交易兼具效益取向和政治导向，即在区域合作市场上，政府间合作的发生不仅要考虑合作产生的成本与收益，同时还需要兼顾乃至首先满足上级的政治要求，带有一定的非自愿性、不平等性和强制性特点。尤其在“一国两制”的制度环境下，澳门与内地政府的区域合作受到国家宏观政策调整的影响。因此，本文提出区域合作市场的概念，并将其定义为：在政府间开展的区域合作中，区域合作的需求方政府和供给方政府作为政治市场上的交易主体，通过合作策略选择能为自身带来合作收益的各种合作对象与资源。

那么具体而言，在区域合作市场中，合作需求方政府与合作供给方政府是如何互动，采取合作策略，从而实现预期效益与政治目的？我们认为，在现实的区域合作实践中，合作供给方政府是相对主动的，因而供给方政府的区域合作供给能力决定着何种区域合作策略最适宜供给方政府。从理论上看，存在三种合作策略选择，即泛化合作、精准合作与低度合作。泛化合作指的是某一政府在较大的区域空间内就多领域事务与多个政府开展合作的区域合作策略；精准合作指的是某一政府在相对较小的区域空间内就专门领域事务与若干个政府进行深度合作的区域合作策略；而低度合作则是指某一政府在相对较小的区域空间内就个别领域事务与少数几个政府保持沟通联系。比如，澳门回归前囿于当时的历史条件，除水电和农副产品等由内地政府供给澳门外，澳门与内地地方政府很少开展其它经济社会领域的合作，因而属于低度合作类型（如下表所示）。

表 泛化合作、精准合作、低度合作类型划分表

（二）区域合作市场的需求—供给能力分析框架

一般而言，在泛化合作中，区域合作需求旺盛，即合作供给方政府面临着较多的交易选择。在一定的区域空间范围内形成了由多个合作需求方政府和单个合作供给方政府组成的区域合作市场。此时，单个合作供给方政府选取“合作通吃”的原则，与多个合作需求方政府均开展合作。在精准合作中，区域合作需求仍然旺盛，但区域合作的供给方政府基于自身的能力考虑，不再满足所有的区域合作需求，而是采取“合作最优”的原则，挑选效益取向和政治导向双优的需求方开展合作。在低度合作中，由于区域合作需求较为平淡，合作供给方政府往往采取消极的合作原则，合作行为并不活跃。可见，在区域合作市场中，泛化合作、精准合作和低度合作是三种截然不同的区域合作策略。

从区域合作市场的现实逻辑看，泛化合作更侧重于“量”的扩张，属于外延型合作发展思路。它更大限度地拓宽了政府的区域发展空间、领域与对象，从理论上讲为政府的发展提供了更多的潜在机遇。但泛化合作在“量”上对合作供给方政府的供给能力的要求较高，因为面对大量的区域合作对象以及纷繁复杂的区域合作事务，合作供给方政府不仅需要具备充足的区域合作经验，还需要提供与之匹配的地区资源。而精准合作更侧重于“质”的挖掘，属于内涵型合作发展思路。精准合作涉及的合作空间范围较小、合作领域较精、合作对象较准，它需要合作供给方政府能准确寻找合作的对象、领域，制定出符合政府所处环境的区域合作路径，使政府避免开展成效较低的区域合作。可见，精准合作在“质”的层面对政府的区域合作供给能力提出了新的要求。由于低度合作是回归前和回归初期的合作类型，故本文不作进一步分析。

根据上述，在区域合作市场上，合作供给方政府对合作策略的选择要充分考虑到自身的合作供给能力。无论从“量”还是“质”的意义上说，政府的区域合作供给能力均取决于资源的充沛程度和优质程度，政府所拥有资源的多寡、优劣影响着政府开展区域合作的力度、广度与深度。就现实而言，影响政府区域合作供给能力的资源有很多，本文将其抽象归类为有形资源与无形资源两大类型。所谓有形资源主要包括组织建设和产业结构两大要素，前者是指供给方政府内部从事区域合作事务机构的状况，比如机构的设置、人员配置、财务状况等；后者是指供给方政府的产业结构情况，包括比较优势产业和劣势产业是什么。而无形资源则主要指开展区域合作的政策大环境。为进一步论述的需要，本文将影响区域合作供给方政府供给能力的要素归纳为三大要素，即组织建设、产业结构以及政策环境。

图 区域合作市场的需求—供给分析框架

二、回归以来澳门特区政府“泛化合作”策略的形成及其表征

（一）泛化合作策略的历史形成

从历史变迁的角度看，澳门特区政府泛化合作策略的形成有一个渐进演化的过程。它不完全是特区政府主动为之的结果，某种意义上讲更受国家治理港澳的政策及重大战略调适的影响。澳门回归前，受制于当时的历史条件，澳门与内地政府的合作需求较少，当时主要限于水电及农副产品等生活必需物资的合作供给方面，因此，属于一种低度合作的策略类型。

1999 年澳门回归祖国后，在“一国两制”的制度环境下，有了祖国的强大后盾和依靠，当家做主的澳门特区政府从一开始就展露出要和内地开展区域合作的强烈愿望。比如，首任行政长官何厚铧在其第一份施政报告中就指出：“祖国的改革开放政策正加速推行,世贸的进入指日可待,西部地区的开发在今年将迈出实质性的步伐，祖国的发展进步为澳门提供了许多发展的机会……区域合作有所加强。”⑧而在第二份施政报告中，他更是明确提出了加强区域合作的愿景及策略：“加强区域合作是我们的优先考虑……我们既可以使有限的发展空间大大延伸，也可以充分利用内地的人才和物质资源来提升我们的生产力和产品档次。”⑨“从地缘和效益角度考虑，我们会在互补互惠的基础上，首先加强与邻近地区，尤其是广东西部地区、珠海和香港在旅游、经贸以至出口加工等方面的合作；同时，我们亦会逐步加强与内地其他省市的协作关系，藉此进一步拓展我们的发展空间，寻找并把握更多的发展机遇”。⑩在强烈的区域合作动机驱动下，2001 年澳门特区政府与广东省政府建立了“粤澳高层会晤制度”及双方的联席会议机制，推进双方的经贸交流与合作。应当说，鉴于澳门“微型经济体”的天然缺陷以及当时所处的内外部环境，澳门回归前的低度合作以及回归初期的区域合作，无论是澳葡政府抑或澳门特区政府都是以合作需求方的姿态出现的。

但随着2003 年《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称“CEPA”）和2004 年《泛珠三角区域合作框架协议》（以下简称“泛珠协议”）的签署实施，澳门的区域合作生态和策略从此发生了显著的变化。此时，在CEPA 的制度框架下，除了广东（尤其是珠海）是澳门的当然合作伙伴外，理论上讲内地的所有地方政府都成为澳门的潜在合作对象。尤其是在“9+2”的泛珠三角区域合作框架下，该区域的9 个省级政府均成为了澳门事实上的合作伙伴。即使不考虑北京、上海两地的特定合作需求，澳门特区政府的省级合作对象便由广东一家突变为9 个省份。同时，CEPA 和泛珠协议的落地实施，使泛珠三角区域其他8 个（广东除外）省级政府敏锐意识到：与澳门特区政府开展区域合作，享有“一国两制”下诸多的制度红利和政策优势，具有潜在的经济效益和政治收益，应当加快与澳门的合作步伐，分得泛珠三角区域合作市场上的“一杯羹”。由此可看出，区域合作政策环境的第一波变化，悄然使澳门特区政府在区域合作市场上的角色发生了历史性变化，即由回归前低度合作时期和回归初“吃不饱”时期的需求者角色，转变为合作逐渐饱和阶段的供给者角色，而内地地方政府则变成了区域合作市场上的需求者角色。从此，澳门特区政府开始拥有了区域合作的“卖方市场”优势，泛化合作的策略初现端倪。

后来，随着2008 年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《珠三角规划纲要》）、2011 年《粤澳合作框架协议》以及2015 年《广东自由贸易试验区总体方案》等政策文件的陆续实施，澳门与内地政府开展区域合作的制度红利和政策优惠得到进一步的叠加。这无疑是一件好事，但同时也是一把双刃剑。因为它意味着：一方面，澳门特区政府的合作需求方突然“扩容”了很多，不仅包括原来泛珠三角区域的9 个省级政府及京、沪等优先合作对象，而且还涵盖了珠三角的9 个城市；另一方面，《粤澳合作框架协议》的实施，意味着澳门与广东省政府的合作必须“提质”，进入到一个跨境公共治理的深度合作阶段。因此，区域合作政策环境的持续调整变化，重塑着澳门特区政府的区域合作生态；区域合作“扩容”和“提质”的双重要求，既扩大了澳门在区域合作中的“卖方市场”优势，也对澳门特区政府的供给能力提出了更多、更高的要求，澳门这架“小马”已经面临“拉大车”的瓶颈，泛化合作的格局最终形成。

（二）泛化合作策略的主要表征

从澳门区域合作的需求方来看，大多数内地地方政府表现出合作需求旺盛、合作积极性高的特点，对此本文不作进一步讨论。下面侧重从合作供给方（澳门特区政府）的角度，分析泛化合作策略的几个特点：

1.合作的地域空间大而远

回归20 年来，澳门特区政府不断拓展合作的地域空间，迄今形成了由近及远、国内与国外并举的空间合作格局。从国内来看，澳门的合作地区主要包括广东珠三角地区、泛珠三角区域、京津冀地区、长三角地区和台湾地区。澳门的区域合作对象越来越多，覆盖的地域空间极其广阔乃至遥远。

澳门与内地开展合作最多的地区当属广东，而澳门与广东的合作，其首选的空间对象肯定是毗邻的珠海横琴；次近的有珠三角西岸城市如中山、江门；再其次是省会城市广州；此外就是深圳、东莞、佛山、肇庆、惠州等城市；如再延伸到“环珠三角”地区，澳门的合作对象可能是河源、清远、阳江、汕头等城市。在泛珠三角区域合作框架下，澳门的区域合作空间陡然得到延伸。自2004 年以来，澳门特区政府通过泛珠协议逐步与滇、川、黔、桂、湘、赣、闽、琼8 个省份及香港特别行政区建立了合作关系，尤其是闽澳、川澳、黔澳两两合作机制得以常态化运作。

在京津冀地区，最主要是京澳合作、津澳合作和冀澳合作。京澳交流历史悠久，自回归前夕澳门就开始与北京建立紧密的合作关系，尤其是2016 年两地政府共同启动“京澳合作伙伴行动”以后，双方的合作迈入了新的台阶。津澳合作相较于京澳合作历史要晚一些，2011 年，津澳双方签署了涉及两地经贸、旅游、文化、教育合作的四项协议，深化两地合作。2019 年，冀澳双方签署了雄安新区建设、经贸及中医药的合作备忘录和协议，支持雄安新区建设，为张家口市冬奥会培训旅游人才。

在长三角地区，澳门最主要与上海、江苏、浙江开展了相关合作。沪澳合作历史和基础较为深厚，2018 年沪澳两地又签署《关于共同举办“沪澳合作主题年”的备忘录》等四个备忘录；2019 年，“沪澳合作会议机制”正式签约，进一步提升了双方的合作规格。苏澳合作和浙澳合作是近年来澳门与长三角地区合作的新增长点。苏澳双方于2016 年签署了合作备忘录，拟在江苏省常州市共同开发建设“苏澳合作园区”；2020 年2 月，江苏省政府出台《关于深化苏港澳多领域合作若干措施》，推动实施四大计划26 条措施，深化苏港澳多领域合作。而浙澳合作目前主要依托“浙澳（安吉）经贸合作区”，该合作区于2019 年1 月获得浙江省政府批复正式设立，成为浙江参与“一带一路”、走向葡语国家的新平台。

2.合作的领域广而泛

从澳门与内地的区域合作来看，澳门特区政府的区域合作领域大致历经了两个10 年的递进变化过程：在回归后的第一个10 年里，澳门与内地的区域合作主要集中于经贸领域；自2011 年《粤澳合作框架协议》签署实施开始，澳门与内地尤其是广东的区域合作便呈现出“全面铺开”的泛化合作特质，合作的领域延展到项目合作、平台合作和合作区建设等不同方面。

回归初期，澳门各方面百废待兴，为改变回归前澳门经济连年负增长的惨淡局面，澳门特区政府急需通过加强与内地政府的经贸交流合作，提振经济士气。因此，回归后的首个10 年时间，粤澳合作联席会议机制、CEPA、泛珠协议、《珠三角发展规划纲要》等合作机制与合作协议所确定的区域合作内容，均主要侧重于经贸领域。以泛珠协议的文本为例，其中约定的合作领域包括基础设施、产业与投资、商务与贸易等10 个方面，最主要内容集中在经济领域。2011 年，时任国家副主席习近平见证了《粤澳合作框架协议》的签约仪式，这标志着粤澳合作进入了全面合作时期。从此，粤澳合作的内容已经由早期的经贸合作为主，转变为跨界基础设施、产业协同发展、营商环境、社会公共服务、区域合作规划、重点合作平台6 大领域，可以说进入到跨境公共治理阶段。同时还需看到，除了上述全面铺开的合作领域外，澳门与广东之外的其他地方政府的合作，还拓展到扶贫和产业园区乃至“飞地经济”合作的尝试。比如，澳门与泛珠三角区域的贵州从江、广西百色等地建立了扶贫帮扶机制；又如，澳门分别与江苏、浙江探索建设的“苏澳（常州）合作园区”“浙澳（安吉）经贸合作区”，正是“飞地经济”的一种尝试。

3.合作的对象层级多而密

在泛化合作的区域合作市场上，澳门虽小，但作为合作供给方，有着多重身份和角色，因而在开展区域合作过程中，澳门与合作需求方之间形成了多而密的层级关系。

首先，在世界贸易组织中，澳门与香港、台湾和欧盟一样享有独立关税区地位，因而澳门利用这种独特地位既可以与葡萄牙、巴西、东帝汶等葡语国家开展经贸合作，也可以和世界贸易组织、欧盟、亚太经合组织等超国家机构进行合作。其次，澳门是“一国两制”下的特别行政区，在我国的宪制秩序下相当于一个省级行政单位，因此，澳门特区政府可以省级政府的名义与包含广东在内的所有内地省级政府开展合作，比如现有的粤澳合作、京澳合作、沪澳合作等。最后，从粤港澳大湾区城市群的角度看，澳门又是大湾区城市群中11 个城市之一，因此，澳门还可以城市的身份开展与大湾区其他10 个城市之间的密切合作，形成了诸多市际合作的模式。

三、“小马拉大车”：泛化合作策略面临的瓶颈及其供给能力分析

回归以来的第二个10 年，澳门的区域合作之路逐步走向了泛化合作的格局，并有形成路径依赖之势。毋庸置疑，泛化合作策略逐步形成的10 年，也正是澳门成功实践澳门特色“一国两制”的10 年。因此，必须充分肯定泛化合作策略在澳门经济社会发展中的重要历史地位。但冷静来看，泛化合作策略已凸显出不少矛盾，面临“小马拉大车”的瓶颈。而之所以面临这些矛盾与瓶颈，可以从澳门作为合作供给方政府的供给能力方面加以解释。

（一）泛化合作策略凸显出“小马拉大车”的瓶颈

如前所述，合作资源是政府在区域合作市场中的交易品，可以是政府间的合作项目、合作平台、合作开发区等。当前，澳门特区政府的泛化合作策略面临合作资源的深度不够、持续性不足、针对性不强以及同构化问题等矛盾和瓶颈。

1.合作资源的深度不够

合作资源的深度不够，是指澳门特区政府虽与相关地方建立了合作关系，达成了有意向的项目合作协议，但实际执行中却表现出力度不够的问题，许多合作项目仅停留于表面，未能有效地开展深度合作。这也是区域合作过程中政府间合作协议执行力出现偏差的普遍现象。11比如，自2004 年泛珠协议签署以来，澳门与内地的9 个省级政府均签署了相关的合作协议，建立了合作关系。但除粤澳合作深入开展，闽澳合作、川澳合作、黔澳合作较有亮点外，其它如湘澳合作、赣澳合作、滇澳合作、琼澳合作长期处于不愠不火的状态。澳门与这些地方主要限于招商引资、产品展销、文化旅游等较浅层次的交流与合作，较少签订实质性的合作协议并推动落实。在澳门特区政府与京津冀区域、长三角区域相关地方政府的合作中，也有类似的表现。

2.合作资源的持续性不足

合作资源的持续性不足，是指澳门特区政府虽与相关地方建立了合作关系，也签订了合作协议，但这种合作处于不太稳定、不太可持续的状态。以津澳合作为例，津澳双方政府于2011 年就签署了《津澳进一步促进经贸交流合作备忘录》等四个合作协议，旨在深化两地在经贸、旅游、文化、教育领域的合作，但10 年快过去了，津澳双方的区域合作成果却乏善可陈。而在合作产业园区建设方面，问题更为凸显。比如，2016 年，苏澳政府双方签署了《关于联合筹建苏澳合作园区的备忘录》，试图建设“飞地园区”，但该计划至今搁浅；又如，穗澳双方政府也于2014 年提议在南沙新区建设穗澳合作产业园，但时至今日也未能尘埃落定。

3.合作资源的针对性不强

合作资源的针对性不强，是指澳门特区政府虽与相关地方搭建了许多合作项目或平台，确立了合作关系，但事实上未能找准合作定位精准施策。众所周知，澳门开展区域合作的核心目标应该是“去博彩化”，实现经济适度多元化，但多年来尤其是粤港澳大湾区建设战略提出之前，澳门特区政府与合作需求方政府在合作资源的投放针对性方面不够精准，甚至存在“为了合作而合作”的现象。例如，横琴新区是推进珠澳合作、粤澳合作的核心区域，其开发成效是推进澳门经济适度多元化的示范点和看点所在。但客观而言，由于珠澳双方在合作过程中的某些目标差异和利益分歧，横琴合作开发曾一度出现针对性不强的社会非议。对此，2018 年10 月习近平主席在第四次视察横琴时郑重指出，建设横琴新区要不忘“为澳门产业多元发展创造条件”的初心。应该说，习主席这个讲话意味深长，是对合作资源针对性不强的重要政策警示。

4.合作资源的同构化问题

合作资源的同构化问题，主要表现为澳门与内地省市的区域合作中，同时与多个合作对象建设或打造了雷同的合作项目、平台乃至产业合作园，导致合作中的“内耗性”竞争现象。显然，合作资源同构化问题的长期存在，不利于澳门特区政府开展可持续的区域合作。一方面，大量雷同、类似的合作项目或平台消耗了澳门特区政府的资金、人才、技术以及市场资源；另一方面，不同地区的“内耗性”竞争在一定程度上削弱了相关领域的合作成效。12以产业园合作为例，横琴、中山、江门、广州等地市乃至江苏、浙江、广西等省区，都希望与澳门开展产业园合作，但相互之间没有达成协调的分工合作关系。因此，各地为了在区域合作市场竞争中占据优势地位，难免相互争夺合作资源，影响到合作的实际成效。

（二）从澳门特区政府的供给能力看泛化合作“小马拉大车”的瓶颈

根据上述区域合作市场的需求—供给分析框架，澳门泛化合作的区域合作策略之所以遭遇各种矛盾与瓶颈，乃是因为随着区域合作广度和深度的不断延展，澳门特区政府的供给能力既无法在“量”上有效地满足旺盛的区域合作需求，也未能在“质”上得到全面提升，面临供给能力不足的弱项与短板。下面从组织建设、产业结构以及政策环境三个层面进行具体分析。

1.组织建设

组织建设是指因应区域合作的需要，澳门特区政府内设的区域合作事务机构的状况，包括机构设置、人员配置、财务状况等因素。回归20 年来，澳门特区政府逐步重视区域合作的组织建设，虽有长足进步，但仍满足不了泛化合作的超荷需求。

回归初期，澳门与内地的区域合作紧锣密鼓开展起来，2001 年粤澳双方建立了粤澳合作高层会晤和联席会议机制；2003 年签署实施了CEPA；2004 年签署实施泛珠协议。但在回归后的较长一段时间，澳门特区政府一直未设立一个统筹协调与内地区域合作事务的专门机构，相关的职能只是散落并交由经济局、特首办等机构来兼职行使。直至2010 年12 月，澳门特区政府成立了政策研究室，才在该机构下设了“对外合作交流小组”，集中处理涉内地合作交流事务。但事实上，当时的政策研究室只是一个“项目组”性质的非常规政府组成部门。由此可见，回归后的前10 年，澳门特区政府虽在施政方向和策略上愈发重视与内地的广泛合作，但对区域合作组织建设的工作重视不够，这显然有违澳门与内地区域合作的实际需要，制约了自身的区域合作供给能力。

十八大以来，国家相继提出“一带一路”建设和粤港澳大湾区建设战略，为更好地对接澳门与“一带一路”尤其是内地的合作政策与事务，澳门特区政府相继设立了“一带一路”建设工作委员会、建设粤港澳大湾区工作委员会等议事协调机构，并将原来的政策研究室重组为政策研究和区域发展局（以下简称为“政发局”），下设区域发展厅、政策研究厅两个职能厅及一个综合支援厅。毋庸置疑，新组建的政发局在机构名称、法定地位、组织规模与部门预算方面均优于先前的政策研究室，表明其在澳门特区政府的区域合作事务中扮演了更加重要角色。首先，从该机构名称可看出，澳门特区政府意识到区域合作事务已经成为特区政府要处理的常规性、繁杂性事务，而且有日益叠加之势，必须组建专门的职能部门加以应对。其次，就其法定地位来看，政发局已是特区政府的一个常规组成部门而非“项目组”性质机构，而且直接隶属于行政长官办公室，拥有更足够的合法性。再次，政发局下内设了区域发展厅和政策研究厅两个职能厅，与先前的政策研究室相比，职能厅的设置及力量重组扩大了政发局的组织规模。目前该局编制人员规模为领导及主管12 人、高级技术员60 人、技术员24 人、其他人员24 人。13最后，从部门预算看，2019 年澳门特区政府的年度预算为103,343,952,900 澳门元；政发局的年度预算为81,961,800 澳门元，约占全年政府预算的0.08%14，如果从受特区政府监管和监督的所有实体（含局级机构和“项目组”性质机构在内70 个左右）来看，这个预算规模对一个局级机构来说偏少，基本处于末端位置。

上述情况说明，进入粤港澳大湾区合作时代，澳门特区政府强化了对区域合作的组织建设。但还需注意到几点：其一，政发局有两大职能范畴，目前的人员和预算规模实际要分摊到下设的两个厅；就区域发展厅的人员和预算规模占整个特区政府的规模来看，就显得势单力薄了。其二，区域发展厅有两大职能模块，即统筹与中央政府有关部门的沟通联络；统筹、协调及推动区域发展的各方面工作，包括与内地及其他地区的交流合作，所涉事务面大而广。其三，在与其他机构关系上，政发局尤其是区域发展厅除了完成自身的工作职责外，必要的时候还需为粤港澳大湾区工作委员会、“一带一路”建设工作委员会等诸多议事协调机构提供运作所需的行政、技术及后勤支援。由此可进一步看出，澳门特区政府区域合作的组织能力建设虽得到了一定加强，但真正从事区域合作事务的区域发展厅仍面临事多人少的矛盾。在泛化合作日益形成路径依赖的合作生态下，组织建设依然是掣肘澳门特区政府区域合作供给能力的重要因素。

2.产业结构

产业是开展政府间合作与交流的核心资源和项目依托，它关系到政府拿什么拳头产品来与他方合作的问题。从这个意义上看，一个地区的产业结构状况及其优势产业无疑是影响政府供给能力的又一重要因素。就澳门的产业结构传统和优劣势产业来看，澳门“一赌独大”的产业格局实际就是泛化合作策略难以持续的症结所在。

由于历史的原因，澳门形成了博彩业为主导的畸形产业机构。回归以来，博彩业及博彩中介业是澳门产业的核心支撑，生产总额占比远高于非博彩业，2013 年博彩业占澳门生产总值的比重甚至达到了63.1%。15虽然博彩业贡献了澳门一半以上的GDP 和财税收入，同时也带动了酒店、旅游、会展、文化创意等相关产业的发展，但以博彩业为主体的产业结构实际上不利于澳门特区政府开展更多的区域合作。其因有三：第一，博彩业在内地是一种政府禁止的非法产业。因此，澳门特区政府无法将博彩业作为其优势产业来宣传招商，这导致其与内地政府开展合作时无法将自身的优势产业（资源）转化为有效的区域合作供给。第二，博彩业对就业者的学历要求并不高，且吸收了澳门1/5 的就业人口。16这制约了澳门就业人口教育程度的提升，不利于澳门与内地开展技术型、创新型的区域合作项目。第三，博彩业作为第三产业中的服务业，产业的前向关联和后向关联均不强，难以发挥起具有整体拉动作用的中间产业的功能。17同时，博彩业带来的巨大经济利益又为博彩业的存续提供了极大的黏性，使澳门一直难以构建起现代意义上的主导产业。

因此，回归以来澳门始终无法发挥主导产业群的集聚效应，更无法借用自己的优势产业来与内地政府开展区域合作；在旅游、酒店、中医药等新兴产业处在爬坡发展，但相对博彩业而言未取得颠覆性优势的情况下，澳门的泛化合作策略仍将面临结构性矛盾与瓶颈，难以在短期内摆脱“小马拉大车”的窘境。

3.政策环境

在“一国两制”的制度环境下，澳门与内地地方政府均是中央政府治下的地方政府，必须落实和响应中央涉港澳治理的相关政策。因此，回归以来的不同时期，国家治理港澳的政策及重大发展战略的变化调整，对澳门特区政府的区域合作发展策略有重要乃至决定性影响，这也是理解澳门区域合作策略变化的一个重要变量。

回归前的低度合作时期和回归初期的区域合作，澳门特区政府是以合作需求者的姿态出现的，那时的澳门在区域合作市场上处于“买方市场”的劣势。但后来随着澳门与内地区域合作政策的不断调整，如CEPA、泛珠协议、《珠三角发展规划纲要》、《横琴总体发展规划》、《粤澳合作框架协议》、《广东自由贸易试验区总体方案》等政策的陆续出台，越来越多的省市政府想利用“一国两制”的制度红利和政策优惠，与澳门开展区域合作。结果，合作需求方政府的不断增加，使澳门特区政府在区域合作市场上的地位就发生了根本性改变，即由过往的合作需求者变成了合作供给方，从“买方市场”劣势地位转变为“卖方市场”的优势地位。由此，澳门特区政府的泛化合作策略便渐次形成。

进入新时代以来，中央通过顶层设计提出了“一带一路”和粤港澳大湾区建设两个国家级战略，这使澳门特区政府面临新的极其重要的区域合作政策环境的变化。“一带一路”建设需要澳门在协助国家走出去战略中肩负更多、更重要的任务，而粤港澳大湾区建设则要求澳门更好地实现经济适度多元发展、融入国家发展大局。两个国家级战略的政策叠加起来，赋予了澳门“一中心、一平台、一基地”的全新定位。在这个全新定位下，国家对澳门的区域合作目标和策略有了诸多新要求。

为此，澳门特区政府不能再沿袭传统的泛化合作策略，更不能满足于泛化合作策略下“卖方市场”的地位而固步自封，而是要积极响应国家对澳门的使命要求，重新审视新时期澳门区域合作的目标和策略。正是从这个意义上讲，区域合作政策环境的新变化，对澳门的泛化合作策略提出了转型的要求。或者说，泛化合作策略长此以往下去，将越来越与“一带一路”和粤港澳大湾区建设两个国家级战略格格不入。澳门迫切需要寻找精准合作的切入点18，以完成国家赋予的新使命和新要求。

四、结论与政策思考

（一）研究结论

本文运用区域合作市场的需求—供给分析框架，结合回归以来澳门区域合作发展策略的历史变迁特点，对澳门特区政府泛化合作策略的形成、表征、瓶颈及成因进行了分析，形成以下几个结论：

首先，澳门特区政府的泛化合作策略是一个历史渐进生成的过程，不是特区政府主动为之的结果，很大程度上受国家的港澳治理政策及重大发展战略变化的影响。回归前和回归初期，澳门的区域合作策略属于低度合作策略。自2003 年以后，随着涉港澳政策以及澳门区域政策的陆续出台、调整和叠加，澳门特区政府在区域合作市场上逐渐由早先的需求者角色转变为供给者角色，并形成了泛化合作策略的路径依赖。

其次，合作的地域空间大而远、合作的领域广而泛、合作的对象层级密而多，是澳门泛化合作策略的最主要表征。在泛化合作策略影响下，澳门特区政府的区域合作发展面临合作资源的深度不够、持续性不足、针对性不强以及同构化问题等矛盾和瓶颈，需要加以理性检讨和战略评估。

最后，泛化合作策略之所以面临诸多矛盾与瓶颈，根源在于澳门特区政府作为合作供给方政府，其供给能力存在结构性短板与弱项。从组织建设看，近年来特区政府虽强化了区域合作事务机构的配置，但受组织规模的限制，该机构应对区域合作事务的能力并未得到“质”的提升。从产业结构看，非博彩行业尚未形成相对博彩业的颠覆性优势，致使澳门与内地的合作难以形成真正的优势互补局面。从政策环境看，政策环境的最新变化，对多点开花、全面铺开的泛化合作策略提出了变革要求。

（二）实施精准合作策略的几点政策思考

澳门回归20 多年来，澳门特区政府和社会各界人士同心协力，开创了澳门历史上最好的发展局面，谱写了具有澳门特色的“一国两制”成功实践的华彩篇章。在新时代背景下，澳门特区政府有必要全面检讨泛化合作策略，并因应“一带一路”和粤港澳大湾区建设两大国家级战略需求，实施精准合作的区域合作发展新策略。

一是要坚持国家所需和区域所需、澳门所长的总体思路，扮演好“精准联系人”角色，开展基于优势互补的精准领域合作。未来应紧紧抓住“一中心、一平台、一基地”的最大优势和特色做文章，重点在旅游休闲、葡语国家合作、文化交流、科技创新、中医药产业等领域与各地区开展区域合作，从而打造出更具深度、更具持续性和针对性、更有效益的合作资源。

二是要精准施策，推进经济适度多元发展取得实质成效，改变“一赌独大”的畸形产业结构，增强澳门与内地开展合作的产业互补效应。要在科学论证基础上，选准经济适度多元发展的主攻方向和相关重大项目，从政策、人力、财力等方面多管齐下，聚力攻坚。一方面，要充分利用好建设科技创新走廊这个重大机遇，精准发展适合澳门的科技产业，集中力量逐步让科技产业成为澳门多元化的重要一元。另一方面，要瞄准方向，把中医药、文化创意、酒店管理等产业打造成具有比较优势的澳门拳头产业。

三是要遵循溢出效应的递进合作原则，以做好珠澳合作开发横琴这篇文章为核心，渐次形成澳门区域合作的空间差序格局。从溢出效应原理来看，澳门特区政府区域合作的溢出效应，有一个最优、次优到无优的空间半径问题。为此，应优先推进横琴粤澳深度合作示范区建设，其次要打造好广州南沙粤港澳全面合作示范区，再建设好澳门与中山、江门、佛山等地的大湾区其他特色合作平台。在此基础上，澳门的区域合作才有可能进一步延伸扩展到环珠三角、泛珠三角或内地更远的地区。为此，澳门特区政府要对区域合作的他方需求与自我能力进行策略评估，做好合作需求管控工作。

四是既要立足本地发展需要与国家赋予的政策支持，也要仔细甄别不同合作对象的比较优势，进而坚持错位合作原则，精准选取合作对象，缓解合作资源的同构化倾向。例如，云南是全国植物种类最多的省份，享有植物王国的美誉，澳门特区政府可考虑与云南省政府加强在中医药领域的采集、研发合作，打造产研销的完整产业链。又如，福建是海上丝绸之路起点和全国著名侨乡，澳门特区政府便可充分利用这些历史资源，与福建省政府在“一带一路”建设、葡语国家市场拓展等领域加强区域合作。

五是进一步加强澳门特区政府的区域合作治理体系建设，提升精准合作的供给能力。具体建议有：首先，要构建完整的机制框架。建立健全以中央“粤港澳大湾区建设领导小组”的顶层设计、统筹部署为主轴，以澳门“建设粤港澳大湾区工作委员会”的工作方针为基础，以深化协调粤澳重要合作项目为助力的整体统筹协调机制。其次，要明晰执行路径。由澳门“建设粤港澳大湾区工作委员会”具体跟进澳门大湾区建设各项工作的执行情况。相关工作布局与特区五年发展规划的八大发展战略相结合，并紧扣特区政府年度施政报告的方向。再次，完善评估机制。把检查与评估参与大湾区建设各项工作的执行情况，纳入特区五年发展规划的评估机制中。最后，因应澳门区域合作事务常态化、复杂化和扩大化的趋势，与时俱进对政发局尤其是区域发展厅进行扩权赋能，在保障其统筹、沟通、协调、推进区域发展职能的同时，强化其区域合作的战略和政策研究能力。

①习近平：《在庆祝澳门回归祖国20 周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》，北京：《新华每日电讯》，2019 年12 月21 日，第2 版。

②鄞益奋：《关于粤澳合作的政策思考》，澳门：《澳门理工学报》，2012 年第3 期。

③梁维特：《建立澳门新的经济增长点促进与东亚区域的合作》，广州：《经济前沿》，2002 年第10 期。

④萧志伟、戴华浩、吕开颜：《澳门经济适度多元化发展问题的思考》，北京：《港澳研究》，2016 年第4期；冯邦彦：《澳门经济适度多元化的路向与政策研究》，广州：《广东社会科学》，2010 年第4 期。

⑤Ieong Wan Chong and Ricardo Chi Sen Siu,Macau-a Model of Mini-Economy,Macau： University of Macau Publication Centre,1997,pp.11-24.

⑥大卫·李嘉图：《政治经济学及赋税原理》，北京：商务印书馆，1997 年，第111 页。

⑦方福前：《公共选择理论——政治的经济学》，北京：中国人民大学出版社，2000 年，第15～16 页；詹姆斯·布坎南：《成本与选择》，浙江：浙江大学出版社，2009 年，第78～96 页。

⑧何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府2000 年财政年度施政报告》，澳门：澳门特别行政区政府，2000 年3 月29 日，第20 页。

⑨何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府2001 年财政年度施政报告》，澳门：澳门特别行政区政府，2000 年11 月9 日，第20 页。

⑩何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府2001 年财政年度施政报告》，澳门：澳门特别行政区政府，2000 年11 月9 日，第21 页。

11杨爱平、黄泰文：《区域府际契约执行中地方政府的决策偏好分析》，天津：《天津行政学院学报》，2014 年第4 期。

12李明贤、鲁明勇：《湘澳经贸合作的新机遇与新机制》，广州：《热带地理》，2009 年第3 期。

13《澳门特别行政区第20/2018 号行政法规政策研究和区域发展局的组织及运作》，澳门特别行政区政府印务局，2018 年8 月。

14澳门特别行政区财政局：《澳门特别行政区财政预算2019 财政年度》。

15澳门特别行政区政府统计暨普查局：《2013 年澳门产业结构》。

16澳门特别行政区政府统计暨普查局：《2019 年第三季度就业调查》。

17袁持平、赵玉清、郭卉：《澳门产业适度多元化的宏观经济学分析》，广州：《华南师范大学学报（社会科学版）》，2009 年第6 期。

18澳门发展策略研究中心：《粤港澳大湾区城市群——澳门的角色、挑战与策略》，澳门：澳门发展策略研究中心，2017 年，第4～9 页。