养老金全国统筹必要性实证研究

陈蕙昕

内容摘要 实现养老保险全国统筹是发挥养老金互助共济功能的必然要求，而我国目前还停留在省级统筹层面。2019年实施的由税务部门统一征收社保费、减税降费等政策，是推动养老金全国性统筹的重要举措。文章引入新政策带来的影响，选取养老金收支差距悬殊的代表地区，北京市和辽宁省进行实证研究，利用直接数据灰色GM（1，1）模型，测算两地未来20年养老金征缴缺口，以期为全国统筹必要性提供数据分析基础。

关键词 全国统筹 征缴缺口 北京 辽宁 GM（1，1）模型

1 引言

1.1 研究背景

党的十九大报告明确要求尽快实现养老保险全国统筹。2019年4月《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》提出2020年年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支，这说明现阶段我国基础养老金统筹层次仍停留在省级层面，养老保险制度“互助共济”的初衷并未得到真正的实现。实现养老保险全国统筹需要建立制度、管理、基金、技术等层面的统一框架[1]。2018年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，各项社保费交由税务部门统一征收，并公布了减税降费方案。2019年5月1日起降低城镇职工基本养老保险（包括企业和机关事业单位），养老保险单位缴费比例降至16%;同时降低缴费基数，個体工商户和灵活就业人员可在本省平均工资60%～300%之间自愿选择缴费基数。

1.2 文献综述

基本养老保险一直是政府与群众关注的焦点，基本养老保险全国统筹也是学界讨论的热点问题。在我国养老保险所面临的困境方面，郑秉文从宏观角度指出社会保险制度存在资金运用低效导致地区差异大、投资体制低效的效率问题;郑功成指出职工基本养老保险制度的根本缺陷在于地区分割统筹导致了国家法定的统一制度沦为地方性制度安排。诸多学者已在理论上对养老保险全国统筹的重要性达成了共识。针对全国统筹进行具体研究，杨俊提出其是社会统筹养老保险制度优化实现可持续发展的必然选择;而在实施进程中，宋清辉认为养老金若继续由各省自管，收不抵支很可能将长期持续下去;邓悦和汪佳龙发现目前基础养老金结余省际差异较大，造成福利水平和养老保险责任的不对等。在地区养老金收支的分析中，王洪杰和佟昕探讨了人口老龄化背景下山西省养老金的供需问题;杨志安和邢文妍运用已有数据对目前辽宁省养老保险收支缺口，以及其所导致的地方财政负担问题进行研究。可以看到，从对养老保险制度的探索到全国统筹的重要性，再到对统筹现状的分析，研究不断深入和细致。但已有成果大多侧重于理论研究方面，多数学者选择将全国或者收不抵支的地区作为研究对象，而对有结余的省市的分析较少，针对典型地区对比性定量测算相对较少，特别是在减税降费、税务部门同管同征的新制度背景下对养老保险基金收支预测尚不多见。

1.3 创新点

文章的创新点主要体现在如下三方面：

首先，研究内容创新。以往文献都是在2019年社保政策颁布之前进行养老金的缺口预测的，其缴费率、实缴率和替代率均不再符合新政策的要求，并且大部分都集中在参加养老保险的人口和社会平均工资的预测上，对于替代率、实缴率关注较少。文章加入了2019年社保新政策的因素，即养老金缴费率采用社保改革之后的20%，通过预测替代率及结合养老金缴纳的五种实际情况预测实缴率，从而使预测模型更加符合新政策对于缴费基数的调整，使预测数据更具有可借鉴意义。

其次，研究视角创新。养老金地区不平衡的理论研究由来已久，文章在已有文献的理论基础之上，对辽宁和北京未来20年的养老金缺口进行了实证分析，从未来缺口的绝对值和扩大速率两个角度直观展现了两地区养老金缺口的巨大差距，并结合相关因素进行内部分析和对比研究，强调全国统筹的重要性。

最后，研究方法创新。由于养老金的相关数据只有离散的数据点，无法进行概率统计分析，以往文献采用GM（1，1）灰色模型进行预测，即所取原始数据符合准光滑性，一次累加数列符合准指数律，因此对一次累加数列进行指数函数拟合之后再作差取得预测值。但是文章采用数据原始数列即满足准指数律，采用以上方法会加大误差，因此采用直接数据GM（1，1）灰色模型，即直接对原始数列进行指数函数的拟合与分析。

2 主体

2.1 基本情况介绍

我国养老保险管理实行的是“统账结合”及“部分积累制”。城镇职工基本养老保险是指在企业用人单位或事业机关单位的职工按照国家法律规定强制性缴纳，按照缴纳保险的年限、缴费基数、社会平均工资来计算养老金，分为社会统筹账户和个人账户。统筹账户是由社会保险经办机构依法统一征收、统一管理、在属地范围内统一调剂使用的账户，采取现收现付制，即在职职工的养老保险征缴收入用于支付当期退休人员的养老金。个人账户是养老金记录个人缴费及运营收入的账户，采取积累制。

基本养老保险全国统筹是指在全国范围内统收统支，邓大松、薛惠元提出真正意义上的全国统筹需要做到“六个统一”，而目前大部分省份统筹层次还处于省级调剂金阶段，两极分化现象却日益严重。根据《中国统计年鉴2018》，黑龙江省、辽宁省等6个省份城镇职工基本养老保险基金当期收不抵支，其中黑龙江省累计结余呈现负数。而广东省、北京市等省市当期呈现较大规模结余，广东省累计结余已达到9245.1亿元。2018年7月起实施的中央调剂金制度对缓解收不抵支省份的压力有一定帮助，而基于历史债务、基金结余等情况，距离完全实现统筹还有很大差距。

2.2 研究对象及范围选择

收不抵支是指养老保险基金收入小于养老保险基金支出，由此形成养老金缺口。从基本养老保险基金收入角度进行研究，其由征缴收入、财政补助、利息收入、其他收入构成。作为养老保险基金收入最主要来源的征缴收入是影响养老金缺口的关键[2]。征缴收入不足意味着需要财政补助及其他收入的补充才能够满足当年基金支出需求。征缴缺口可定义为养老金征缴收入与养老金支出的差额，文章以养老金征缴缺口作为研究对象，在新政策实施背景下对未来的征缴缺口进行预测。

经济发展情况和劳动力成分不同导致省市养老金收支差距悬殊，而在全国所有省份中，辽宁省城镇职工基本养老保险基金收支失衡情况尤为严峻。从2010年开始，辽宁省基本养老保险征缴收入规模开始低于当年基金支出规模。2015年城镇职工基本养老保险征缴收入占当年基金总收入的比重为64.43%，2018年下降至57.03%，而征缴收入占总支出之比从60%下降至约50%。辽宁省征缴缺口明显且逐年加剧，与全国平均水平差距较大。而北京市作为我国社会、政治、经济、文化的中心，自1992年建立个人养老保险账户起，政府一直致力于构建严谨的社保基金监督体系。北京市养老保险收支差额连年增加，在2017年已超过800亿元。北京市各方面体制完善改革实施较快，征缴收入连年增加。同时，现代推拉理论认为，人口迁移的推拉因素中包含着更好的生活条件及社会环境。北京市是全国流动人口的聚集地，各地人群可能基于想要获得更牢固的保障选择前往北京市工作。相较而言，辽宁省以国企为主的就业环境及经济发展缓慢等客观现象使劳动力大量流出。北京市、辽宁省有着截然不同的典型特征，对这两个地区的征缴缺口预测并進行对比分析具有重要意义。

2.3 辽宁省和北京市的对比分析及结论

辽宁省是典型的劳动力流出地区，离退休人员数目急速上升，但是在职职工人数却在急速下降。而北京市则完全相反，大量劳动力涌入，即使在全国普遍的老龄少子的人口结构之下，其在职职工的增长速率依旧高于其他绝大多数省份，离退休人员的增加速率依旧低于其他绝大多数省份。未来20年，北京市与辽宁省的在职职工人数的比值将从1.05上升到1.44，而离退休人员人数的比值将从0.36下降到0.22，这意味着在现有的就业制度、养老金制度和产业结构等宏观背景不发生重大变革的情况之下，未来北京市将拥有接近于辽宁省1.5倍的在职职工人数，但是其离退休人数却只有辽宁的1/5，并且这样的差距还在不断扩大。这表明，北京市一类的劳动力流入地区与辽宁省一类的劳动力流出地区的地区人口失衡程度将进一步加深，从而将进一步加大养老金负担的地区差距。

另外，辽宁省是工业大省，近些年经济发展缓慢，而北京市则是经济高速增长地区，很多高新技术产业、金融产业等高效益、高收入的产业都集中在北京一类的发达地区，导致两地的城镇单位就业人员平均工资的绝对值和上升空间差距悬殊。未来20年北京市与辽宁省城镇单位就业人员的平均工资比值将由2.2上升到3.8。这意味着不仅从工资绝对值上北京市远超辽宁省，而且从上升速度上北京市也远远也超出辽宁省。这不仅会直接扩大两地区的养老金征缴收入，还会导致在不同地区的就业人员的老年生活水平的巨大差距，从而间接造成就业吸引力的差距，进一步加剧辽宁省的劳动力流出和北京市的劳动力涌入，加剧人口结构的地区失衡。

综合以上因素，在省级统筹水平的现状之下，辽宁省养老金已经出现了缺口，而北京市预计在2025年左右出现缺口。北京市与辽宁省的养老金缺口差值将从2018年的2800亿元上升到2035年的3900亿元。如果不实现全国统筹，在现有的经济状况之下，养老金的省际差距会加剧不同地区就业吸引力的差距，从而加剧人口结构的失衡，进一步扩大养老金缺口的差距。同时，辽宁地区巨大的征缴缺口意味着地方政府面临巨大的财政补助的压力，这将会侵损政府用于当地经济发展的建设资金，更加不利于当地整体工资水平提升、产业结构优化等宏观经济目标的实现，从而反作用于养老金征缴缺口，形成恶性循环，然北京市的状况截然相反。所以，养老金收支应尽快实现全国统筹，或可在养老保障甚至社会保障的层面对地区之间产业结构、经济状况的失衡有一定的平衡作用，在国家层面上的制度公平的基础之上，过渡到分配的实质公平。

3 结语

本文通过实证分析对比了辽宁省和北京市未来20年的养老金缺口，两地的差距明显，而且存在不断恶化的趋势，这表明养老金的地区不平衡问题已经十分严重。养老金地区不平衡的背后有诸多深层次原因，产业结构的失衡导致辽宁省的经济发展速度远落后于北京市，而这也会影响地区之间对于劳动力就业吸引力的区别，从而加剧人口结构的失衡。而征缴缺口的差距带来了地方财政补助压力的巨大差距，也会影响当地经济建设的投入，进而产业升级、经济发展的步伐不一致，最后反而加剧养老保障的地区不平衡，形成恶性循环。此外，养老金关乎民生，具备社会功能，保证其公平性对宏观经济的影响举足轻重，加快养老金的全国统筹，消除养老金制度的内部差异，是解决经济不平衡问题的重要途径。所以，要加快养老金的全国统筹，从制度层面实现地区公平。

（作者系中国政法大学 在读本科生）

【参考文献】

[1]褚福灵.关于基本养老保险全国统筹的思考[J].中国社会保障，2013（6）：36-38.

[2]邓悦，汪佳龙.城镇职工基础养老金全国统筹中的央地关系研究——基于博弈论的分析视角[J].社会保障研究，2018（4）：3-12.