新形势下基层人大代表履职情况研究

摘 要：党的十九大报告指出要加强人民当家作主制度保障，乡镇人大是人民代表大会制度的重要组成部分，是人民当家作主的重要体现。乡镇人大工作是市、县两级人大工作的重要基础，也是沟通联系上一级人大常委会、代表与选民的重要纽带，更是积极推动农村基层民主政治建设的主力军。

关键词：乡镇人大;履职困境;思考建议

党的十九大报告提出要加强人民当家作主制度保障，乡镇人大是人民代表大会制度的重要组成部分，也是人民当家作主的重要体现，在促进社会主义基层民主法制建设、维护乡村和谐稳定、带动乡村全面振兴等方面都具有非常重要的促进作用。对此，新时代加强乡镇人大建设是人大工作创新发展的急切要求，也是贯彻党的十九大精神推进人大工作健康发展的重要保障。本文结合新形势下乡镇人大工作面临的主要困境，对新时代基层人大代表履职情况进行思考。

一、当前乡镇人大代表履职监督工作的主要做法

1.强化自身建设，落实履职监督保障

一是落实组织保障。科学制定人大主席团年度工作计划、代表小组活动计划等规划，主动向党委汇报争取支持，并按计划积极落实人代会、代表小组活动等各项工作。二是落实资金保障。积极向上级争取资金，保障代表活动经费，关注代表动态，主动帮助解决人大代表在生活和工作中遇到的困难。三是落实能力保障。加强对代表履职能力的培养，创新培训方式、丰富培训内容，重点围绕党的精神、法律法规、代表履职能力提升等内容，开展各项培训、交流活动。

2.完善“家”“站”建设，搭建履职监督平台

一是科学规划布局。总量控制，区域平衡，方便就近联系群众，方便群众就近反映问题。科学设立代表联络站、人民代表之家，监督代表履职，提高代表小组活动的针对性，提升小组活动质量。二是健全规章制度。建立健全人大代表向选民述职测评、人大代表小组活动、人大代表联系接待选民等六项制度，使代表活动制度化、规范化，同时实现了代表信息上墙、代表活动计划上墙、代表履职监督制度上墙，进一步增强了工作的透明度、知晓率和满意率。三是完善履职登记。建立“七薄一册”，即代表联系选民登记薄、代表履职登记薄、代表意见建议登记薄、代表小组活动登记薄、会议（活动）记录薄、学习记录薄和代表花名册，确保制度落实有行动、有记录、有成效。

3.创新工作方法，提升履职监督水平

始终坚持以“把方向、强监督、促履职、重实效”为目标，紧紧围绕“立足本职工作，带领群众脱贫致富”主题，创新代表履职监督“1234”工作法，全面提升代表履职监督水平，为推动各项工作再上新台阶奠定了坚实基础。

一是坚持一个原则。始终坚持党对人大工作的绝对领导，人大工作要把党的政治、思想和组织领导贯穿于工作全过程中，把加强对人大代表的政治引领摆在首位，切实做好代表们的思想素养、政治素质培养，筑牢代表们的“四个意识”，增强代表们的“四个自信”，自觉做到“两个维护”，紧紧围绕关注民生、服务发展，依法开展工作、正确行使职权、充分发挥作用。

二是聚集两个监督。加强对选举法、代表法、监督法等法律法规宣传，让代表真正明白自己与选民的监督与被监督关系，定期组织代表向选民述职、开展代表履职测评，强化选民监督。积极推进“人大代表之家”和“人大代表联络站”提质扩面，落实代表履职监督活动阵地，健全完善相关制度，做到对代表履职监督有章可循、有据可查，进一步提升组织监督水平。

三是履行三大职责。根据代表法、监督法等相关规定，明确代表履职三大职责。即以出席人民代表大会为契机，保障人大代表真正代表人民监督政府工作，实现人民当家做主。以参加代表小组活动为基础，通过学习、交流、培训，联系、走访、接待选民和视察、调研、评议政府工作等方式，帮助代表扎根基层，了解群众心声。以积极建言献策为抓手，扎实推进民生工程人大代表表决制，广泛收集群众和代表意见建议，切实解决在基础设施、新村建设、公共服务方面的问题和短板，不断改善群众生产生活条件，合力助推乡村振兴的落地落实，架起政府与群众“联心桥”。

四是落实四项任务。紧紧围绕党委政府中心工作，根据人大代表大会决议决定，人大主席团工作意见，组织代表重点做好联系选民、依法监督、助力脱贫、服务发展4项任务。督促和激励代表主动接待、联系选民，积极宣传党和国家的政策、法规，及时收集、反馈选民心声;组织代表评议政府部门工作，视察园区产业发展，外出考察，落实人大代表定点联系帮扶贫困户，动员人大代表向贫困群众捐款，争取帮扶项目，资金等。

二、当前乡镇人大履职的困境

1.对乡镇人大工作认识和重视不够

虽然现行的《宪法》、《地方组织法》对乡镇人大的性质 、地位、权力、职责等都有明确，但是在实际的工作中，人们对乡镇人大的性质、地位、权力、职责以及作用了解并不够，乡镇人大在大家的认知中并不重要，该有的理解和尊重没有得到体现。地方党委、政府对人大工作普遍重视不够，一些地方的乡镇人大领导是由从党政转岗而来，且年龄偏大，过几年就要退休的人来担任，很多人觉得人大是休闲养老的地方，人大工作没有什么具体事情可做，甚至有些地方不希望人大过多过问党委、政府工作。普通群众对人大工作更是了解甚少，不知道乡镇人大的性质和职能。个别人大代表对自身工作认识也不到位，工作不积极不主动，对新形势下的人大工作要求不适应。干部群众对乡镇人大认知上存在的成见与偏差，影响到了乡镇人大职责的有效履行。

2.乡镇人大主席团职责的“缺位”

2016年9月28日四川省十二届人大常委会第28次会议修订通过的《四川省乡镇人民代表大会主席团工作条例》，对乡镇人大主席团在乡镇人民代表大会召开期间和闭会期间的工作职责分别作出了规定。其中，闭会期间乡镇人大主席团有十项职责，但主要是“组织代表”听取政府专项报告、“组织代表”开展工作评议、“组织代表”对预决算草案进行初步审查、“组织代表”开展执法检查、视察、调研等日常工作，对人大最重要的日常监督权没有明确的界定，对监督权的行使没有明确的规范流程。如果乡镇人大主席团在闭会期间发现政府工作存在问题，需要人大行使撤销权、审查权，又或者遇到一些事关乡镇全局或较紧急的情况需要乡镇人大行使重大事项决定权时，都必須提请乡镇人民代表大会。但是乡镇人民代表大会一年普遍只召开一、两次，会期间隔太长，这在客观上无法解决乡镇人大主席团想管没依据管、没程序管，乡镇人民代表大会该管没时间管、不能及时管的局面，无法实现并保障乡镇人大对乡镇人民政府的经常性监督。

3.乡镇人大主席团成员结构不合理

乡镇人大主席团人员呈党政化趋势，官员代表多，群众代表少，兼职代表多，无职代表少，尤其缺少基层或生产一线的群众。以安岳县为例，69个乡镇人大主席团成员在5-9人之间，其中不仅包括了乡镇党委书记、人大主席、党委副书记、组织委员，甚至还包括了一些行政职能部门的领导，群众代表、非党代表仅有1至2人，甚至没有，这虽然保证了主席团能够站在全局的高度、围绕党委中心工作安排人大工作，但同时主席团会议也极容易变成乡镇干部会议、党员会议，乡镇人大主席团的作用发生改变，无法真正起到人大该起的作用。

4.乡镇人大主席工作出现错位

2015年8月29日第十二屆全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定乡镇人大主席不得担任国家行政机关职务，但乡镇人大主席作为同级党委委员必须服从党委安排，不兼任政府职务，不意味着不承担、不分管党政工作，乡镇人大主席分管征地拆迁、招商引资、重大项目建设、民政、党群工作在基层成为一种普遍现象，造成了既是政策的执行者又是政策的出台者，都不知道到底是什么角色，工作极为尴尬。很多的乡镇人大主席经常是大量的时间与精力完成的是自己所分管的党政工作，应当完成的人大工作却不能按时完成，人大工作得一拖再拖。尤其在党政工作与人大工作相冲突时，人大工作就得让步于党政工作。人大主席目标考核时的成绩往往有一大部分取决于其分管工作的成效。

5.乡镇人大代表履职能力参差不齐

新形势下，乡村快速发展，部分乡镇人大主席、人大代表无法适应高质量发展的需要，素质不高，履职能力不强，主观能动性差。主要表现在：

一是对自身作为人大代表的身份认识不足，把这个代表身份误认为是自己平时工作好、表现好上级给予的肯定和荣誉，而没有把他作为一种职责和担当，缺少使命感与责任感。从而把人大代表的职责担当视为负担，无法全心全意投入到为所在乡镇选民代言上。

二是乡镇人大代表的综合素质有欠缺，心有余而力不足，难以高质高效做好人大代表的工作。据统计，2016年换届后，安岳县69个乡镇共选举人大代表3760名，其中35岁以下代表426名，仅占代表总数的11.3%;56岁以上代表908名，达代表总数的24.1%;大专及以上学历1164名，占总数的31.0%;初中及以下学历1715名，占代表总数的45.6%。年龄偏大，学历偏低，使得在参加人大活动时部分乡镇人大代表就沉默不语，不发言，不评议，没主张没观点，举手表决时完全随大流，成为名副其实的“举手代表”。即便偶有意见建议，也无新意，无多大参考价值，质量不高。

三是部分乡镇人大主席主动作为差，被动参与多，履职时不走心、多敷衍。平时对身边人，周边事关注较少，不能深入了解地方社情民意，不能主动为基层群众排忧解难。不少人大主席存在退二线，多干不如少干，少干不如不干，怕干得越多错得越多的平稳过渡退休的思想，干事创业、主动作为的积极性不高。

6.对乡镇人大的保障不足

一是专兼职工作人员落实不到位，很多地方人大主席兼职不专职，部分乡镇由于工作任务重，造成人大专兼职人员不能很好的履行人大工作。二是虽然已经将人大工作经费列入了财政预算，但是受地方财力影响，仅有的一点经费远远不能满足人代会、人大代表培训、视察、检查、调研、考察等活动支出。三是由于乡镇人大财经不独立，乡镇人大往往不能自主的开展活动。

三、关于当前乡镇人大履职困境的思考建议

1.强思想认识，树工作信心

一是各级党委、人大、政府要准确认识乡镇人大在地方基层组织建设中的性质、地位及作用。切实把乡镇人大工作摆到重要位置，列入重要议事日程，定期听取乡镇人大工作情况汇报，及时研究解决人大工作的重要事项，认真落实人大代表各项规定，真正给予乡镇人大、乡镇人大主席团、乡镇人大主席以支持。把支持乡镇人大建设，发挥乡镇人大作用作为推进依法治国，建设新时代中国特色社会主义的重要抓手，列入重要议事日程。二是各级党委、政府要深刻认识在现代民主政治建设中乡镇人大代表的突出作用，乡镇人大代表充分行使审议、监督管理权等，是发扬中国特色社会主义民主的重要体现。三是各级乡镇人大主席要准确认识自身的工作职责，准确认识乡镇人大在推进中国特色社会主义法治建设进程中的重要作用和历史担当，切实提高自身履职尽责的主动性和使命感。

2.处理好“三个关系”，推进乡镇人大工作

一要处理好人大与当地党委政府的关系，坚持党的领导，思想上行动上与党委政府保持一致。按时按质按量完成党委政府安排的工作，用行动争取党委政府的更多重视和支持。同时，还要充分发挥人大的职能作用，当好党委政府的宣传员，把政策主张等落实为乡镇经济发展的实际行动。还要当好政府的监督员，在支持政府工作上，在帮助政府解决工作中的实际问题时真心诚意，建言献策。但对工作中践行的行为规范、尊章守法、执法等还要敢于监督，与政府一起共同树立在人民群众中的威望。二要处理好与各级人大代表们的关系，加强各级代表的日常联系，做好代表们的坚强后盾，帮助他们解决生活工作上的困难，让代表们能够开心工作，幸福生活。做好乡镇人大代表与县市人大代表的统筹活动，发挥桥梁和纽带作用，让代表们能够资源共享，信息互通。三是处理好与当地选民的关系，为代表履职创造条件。人大代表要为群众表达合理诉求，人大工作要为百姓谋利益。广纳良言，当好人民群众的“代言人”。民之所需，民之所向，需要代言人替他们发声。人大代表要当好代言人，就不能脱离人民群众。深入开展走访调研，广泛征集意见建议，引导合理表达诉求，自觉维护社会和谐稳定，协助党政把问题和隐患化解在基层、消除在萌芽状态。

3.加强乡镇人大主席团监督权的行使，规范监督工作程序

加强乡镇人大主席团监督权的行使，提高行使监督权的有效性、时效性、高效性，加大乡镇人大主席团在人民代表大会闭会期间的监督力度，建议进一步明确乡镇人大主席团在人民代表大会闭会期间的监督权限，进一步明确、规范监督工作流程。例如人大主席团如何组织代表视察？是否可以组织代表开展询问和质询，如何开展？

4.进一步优化乡镇人大主席团结构，提高基层普通人员比例

优化乡镇人大主席团人员结构，提高主席团成员履职能力，是做好乡镇人大闭会期间工作的基础。乡镇人大主席团走向常设化后，对主席团成员构成的科学性、专业性都提出了更高的要求。要优化乡镇人大主席团结构，首要就是减少官员代表的比例，要增加基层或生产一线的群众比例，多从农民、社区、群团组织、乡镇企业、科教文卫代表中选择那些从政能力强、懂法律、懂经济、有开拓精神、敢言敢讲的代表进入主席团，丰富主席团的结构层次，提升乡镇人大在闭会期间的民主决策和科学决策水平。

5.切实提高乡镇人大主席待遇，促进乡镇人大主席专职化

一是切实提高乡镇人大主席待遇，使乡镇人大主席在政治、经济等各项待遇以及办公条件上享受与乡镇党委书记、乡镇长同等待遇，提高乡镇人大主席的权威性。二是随着基层民主政治的推进，乡镇人大主席团在闭会期间职能的增加，乡镇人大主席的工作任务也越来越重，乡镇人大主席专职化是必然趋势。要从法律上、政策上明确规定乡镇人大主席不得兼任政府职务，不得分管政府工作，真正改变乡镇人大主席“既当裁判员，又当运动员”的局面。

6.努力提升乡镇人大主席、人大代表的综合素质

一是要把好人大代表的准入关。在乡镇人大换届选举的时候，要保证代表的广泛性和代表性，基层代表特别是一线的工人、农民、专业技术人员代表的比例应当有所上升，妇女代表的比例应当有所提高，党外代表人士应当有适当比例，党政干部担任人大代表的比例要从严掌握。并从政治、品德、文化等方面把好关，确保代表们有能力担当起行使各项权力的重托。二是要重用年轻人。选用提拔综合素质高的，积极主动上进的年轻干部担任乡镇人大主席，以便人大工作开展有活力，有创新。三是要加强教育培训。让学习成为常态化，让调研成为常态化。充分利用“家”“站”让各位代表了解乡镇人大及其代表行使各项职权的具体方式和程序，学习了解基本的法律法规，真正履行好一名人大代表的职责。四是要加强对乡镇人大工作指导。县人大常委会要统筹全局，给乡镇人大搭建共同学习和交流的平台，改变各自为阵，自娱自乐的局面。可以让乡镇人大主席，人大代表定期进党校主体班学习、集中组织视察调研、外出参观考察，开阔基层人大代表的视野，转变理念、增长知识、强化能力。五是优化履职环境。让乡镇人大主席列席县人大常委会会议，参与县人大视察调研活动，定期组织人大代表听取乡镇政府的工作汇报，为代表们了解政策，了解乡情提供更多新途径，为乡镇人大代表履行自身职务创造更多便利条件。

7.切实加大对乡镇人大的保障力度

一是配齐乡镇人大专兼职干部，自上而下建立人大干部人才库，加强人大干部考核、考评力度，真正建立起乡镇人大主席的帮手队伍。二是增加乡镇人大活动经费预算，提高乡镇人大活动的财政保障力度，建议人大比照工會实行财政独立，建立专户，增加经费支出的自主性。

作者简介：

李晶，女，大学本科。中共资阳市委党校教研部副主任，经济学高级讲师。主要研究方向：区域经济。