关于网格化管理模式规范化建设运行的思考与实践（下）

文｜高萍 郭滨

（接上期）

三、网格化管理模式的规范化建设及运行

网格化管理模式是经国家标准严格规范的、被实践证明行之有效的、为全社会充分肯定的、富有强烈时代精神的崭新城市治理模式。但也不可否认在其推广应用过程中出现的某些偏差和乱象，已经阻碍着网格化管理模式的健康、可持续发展。因此，应在学懂弄通网格化管理模式理论内涵的基础上，严格按照相关国家标准真正建设运行规范化的“网格化管理模式”，已经成为各级管理决策者的现实选择。

迄今为止，能够全过程覆盖、完整规范网格化管理模式建设运行的国家标准为——《数字化城市管理信息系统》GB/T30428.1--8。下面，以数字城管为样本，解析国家标准在网格化管理模式建设与运行中的应用。这里只做概要说明，具体解读及应用可以参阅全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）和住房和城乡建设部标准定额研究所分别组织编写的《数字化城市管理信息系统标准解读》《数字化城市管理产品系列标准应用实施指南》。如图1所示。

在这9 项标准中，就其等级而言，有8 项国家标准，1 项住房和城乡建设部行业标准；就其主要规范内容而言，有5 项设计与实施标准、1 项验收标准、3 项运行标准。这些标准贯穿于数字城管系统建设运行，包括设计与实施、验收和运行的全生命周期。上述标准之间关联密切，相互协调，形成了有机整体，规范了数字城管平台建设及运行中的组织模式和闭环业务流程、系统开发、数据建设、模式验收、系统运行、维护、管理和评价等活动，共同支撑数字城管节约建设、高效运行并保障其健康可持续发展。

图1

下面，笔者以数字城管模式为样本对标准应用进行解读，对网格化管理模式应用具有现实借鉴意义。

（一）规范模式设计与实施的相关标准

数字城管模式设计与实施阶段有5 项标准，分别是：《城市市政综合监管信息系统 技术规范》（CJJ/T 106-2010）、《数字化城市管理信息系统 第1 部分：单元网格》（GB/T30428.1-2013）、《数字化城市管理信息系统 第2 部分：管理部件和事件》（GB/T 30428.2-2013）、《数字化城市管理信息系统 第3 部分：地理编码》（GB/T 30428.3-2016）、《数字化城市管理信息系统 第5 部分：监管信息采集设备》（GB/T30428.5-2017）。

图2

图3 北京市东城区某单元网格图示例

系统设计与实施标准也是基础标准，覆盖数字城管设计与实施的全生命周期。

1、《城市市政综合监管信息系统 技术规范》。该标准是建设行业标准，它提出了数字城管模式的总体设计框架和技术性要求，规定了数字城管的管理模式、业务流程、系统架构、系统功能和运行环境的有关定义和技术要求。同时还规定了系统建设与运行模式、数据内容和数据传输要求、系统功能与性能、系统运行环境、系统建设与验收、系统运行维护等要求。因此，这个标准是数字城管总体设计的核心，也是数字城管有效运行的关键。如图2 所示。

该标准作为《数字化城市管理信息系统 第9 部分：系统设置》（30428.9-202X）已通过国家标准化管理委员会的立项答辩评估，列入国家标准修订计划，预计近期可进入编制程序。

2、《数字化城市管理信息系统 第1 部分：单元网格》。单元网格是数字城管监督和管理服务的基本单元。单元网格数据承载了管理单元边界（责任主体的管理范围）与管理性质（一级、二级或其他区域）的空间数据和属性数据，是数字城管的基础数据之一。

该标准规定了数字城管单元网格的划分原则（属地管理、地理布局、面积适当、现状管理、方便管理、负载均衡、无缝拼接和相对稳定）、编码规则（15 位编码、1-12 行政区域码，13-15 顺序码）、数据要求（无缝覆盖、完整准确）和图示表达等。是划分单元网格的依据，适用于单元网格的划分和管理。

单元网格作为实施数字城管“单元网格管理法”的基本元素，是落实管理责任、管理内容、管理对象定位、管理方式规范和管理流程再造等一系列城市管理举措，进而实现城市管理精细化的主要载体。

3、《数字化城市管理信息系统 第2 部分：管理部件与事件》。该标准框定了数字城管管理对象，给出了管理部件和事件的基本目录，作为数字城管的监管对象。管理部件和事件数据是表示其位置信息和管理信息的空间数据和属性数据，是数字城管的基础数据之一。

规定了数字城管部件和事件的分类（部件分为5 大类、121 小类；事件分6 大类、83 小类）。规定了部件事件编码及数据要求，部件和事件的分类代码由10 位数字组成（前6 位是行政区划代码、2 位大类代码、2 位小类代码）。同时规定每个部件均赋予全国惟一标识码，其结构为：部件分类代码（10 位）+顺序代码（6 位）。

4、《数字化城市管理信息系统 第3 部分：地理编码》。地理编码是指建立地址或地点描述与地理坐标之间的空间对应关系，用于除地理坐标外，按照地名或地址的文字描述，实现对管理对象的快速空间定位。通俗地讲，就是建立了空间地理数据与管理对象之间的对应关系。

地理编码的核心问题是将基本地点名称类型分为区域、地片、区片、街（巷）、门（楼）牌和兴趣点等，并建立各类基本地点名称与坐标的联系，通过地址描述的语义解析，建立与基本地点和坐标的联系，从而实现对管理对象的空间定位。

5、《数字化城市管理信息系统 第5 部分：监管信息采集设备》。该标准是选择信息采集设备——“城管通”和开发应用软件的依据。监管信息采集设备是指供信息采集监督员使用，实现数字城管监管信息的采集、报送、核实、核查等任务的移动通信手持设备。监管信息的采集设备除了移动通信手持设备之外，还包括基于物联网的各种监控信息采集设备，如噪声监测仪、扬尘监测仪、视频监控系统、无人机等等。

还规定了监管信息采集设备的硬件要求、应用软件功能、性能要求和其他要求等。如图8 所示。

（二）规范模式验收的相关标准

数字城管验收阶段有1 项标准，即《数字化城市管理信息系统 第6 部分：验收》（GB/T 30428.6 2017）。它是数字城管模式进行验收前准备和实施验收工作的依据。验收标准可用于系统建设的验收，以及运行效果的自查与评价。亦可作为系统初始建设、系统升级和系统运维评价等阶段性成果验收的依据。

图4

图5

图6

图7

图8

规定了数字城管建设和运行效果的验收内容、验收指标、评分和结论等，是进行验收准备和实施验收工作的依据，适用于数字城管建设和运行效果的验收。

规定了数字城管系统包括监管数据无线采集、监督中心受理、协同工作、监督指挥、综合评价、应用维护、基础数据资源管理、地理编码和数据交换等9 个基本子系统的基本功能、详细的验收指标和评分表内容、系统建设和运行文档目录，并给出了验收结论示例。

表1 一级指标权重表

标准明确规定了验收时必须全部满足的7项基本条件，缺少任何一项基本条件均可一票否决，系统不能通过验收。基本条件包括：组织模式；实施机构；业务流程；制度建设；队伍建设；数据建设；系统连续、安全、稳定试运行超过6 个月以上。

标准将验收分为预验收和正式验收两个阶段，预验收是对数字城管应具备的基本条件进行检查并整改存在问题，是正式验收的前提。正式验收规定了5 项具体验收内容：管理模式；地理空间数据；应用系统；运行效果；文档资料。

该标准将验收指标分为一级指标和二级指标，一级指标及其权重突出了管理模式和运行效果的重要性。

正式验收应由上级行政主管部门组成验收专家组。综合平均得分80 分及以上，通过验收。如表1 所示。

（三）模式运行相关标准

规范数字城管运行阶段的标准有3 项，分别为：《数字化城市管理信息系统 第7 部分：监管信息采集》（GB/T 30428.7-2017）；《数字化城市管理信息系统 第8 部分立案、处置与结 案：》（GB/T 30428.8-20XX）；《数字化城市管理信息系统 第4 部分：绩效评价》（GB/T 30428.4-2016）。

1、《数字化城市管理信息系统 第7 部分：监管信息采集》。该标准是选择信息采集队伍组织方式、制定信息采集绩效考核评价制度的依据。它规定了监管信息采集的一般规定、流程、管理要求和质量评价等，适用于监管信息采集方式的选用及信息采集工作的监管。

信息采集指监督员在责任网格内（责任网格是指单个监督员负责巡查的单元网格的集合）巡查时，对监管对象进行拍照、填表、定位，并对信息进行整理、核实和上报的过程。列举了5 个信息采集的流程，包括巡查、信息上报、信息核实、案件核查、专项普查。规定了对信息采集工作的监督管理要求，给出了考核评价的参考指标。

该标准给出了信息采集区域类别划分、信息采集面积测算、信息采集服务费用计算等划分和计算方法。如表2 所示：

招标采购信息采集公司前，需根据采集区域状况测算出具体的采集服务工作量，其基本要素如图9 所示。

招标信息采集公司前，要在测算的采集服务工作量基础上，搞好服务基价的测算，其主要项目如图10 所示。

2、《数字化城市管理信息系统 第8 部分：立案、处置和结案》。该标准规定了数字城管监管案件从立案到结案各节点的工作要求、责任主体、时限设置和法律法规依据等。适用于数字城管运行中发现的城市管理问题立案、处置与结案的过程管理。

该标准目前为建设行业标准，经过修订升级的《数字化城市管理信息系统 第8 部分：立案、处置和结案》（GB/T 30428.8-20XX）报批稿已于2019年5月报送国家标准化管理委员会审核发布。

该标准规定了数字城管运行中发现的城市管理问题立案、处置与结案的分类依据、工作时限、管理要求和应用要求。对案件处置责任单位、处置过程及完成情况实施标准化监督，对数字城管有效运行具有重要的指导作用。

立案，指“对采集上报符合立案条件的案件建立案卷，并进入系统流程的活动。”即规定由监督中心受理员或值班长对监督员上报、设备采集、社会监督举报的城市管理问题信息进行甄别，符合立案条件（如电力井盖缺失、路面塌陷、施工占道等）的建立案卷，并进入业务流程的下一个环节，将案件批转指挥中心进行任务派遣。

处置，指“专业部门（或区域）接到立案案件后，按照标准和规定对案件进行处理的活动。”专业部门或区域接到指挥中心派遣的案件后，根据《管理规范》或《指挥手册》确定的案件所属责任主体，在第一时间通知相关责任单位或责任人直接去现场，按照规定的处置标准和处置时限对案件进行处理。

结案，指“案件处置完毕，经监督员现场核查确认后，结束系统流程的活动。”专业部门对案件处置完毕后，监督中心应派遣监督员现场对处置结果进行核查，以实地观察和拍摄的照片作为依据，问题已经处置完毕的案件即可以结束流程，将处置过程的相关数据予以存档。处理后未达到标准要求的案件，须退回专业部门重新处理，直至问题处置达到标准规定，案件才可以结案并将整个案件流转的全过程记录存档。

表2

图9

图10

3、《数字化城市管理信息系统 第4 部分：绩效评价》。绩效评价是数字城管模式的精髓，是检验一个区域数字城管模式运行状况的标尺和试金石。正确运用绩效评价方法，建立科学合理、公开公正的综合绩效评价考核体系和考核机制，切实使用好评价结果，就能够有效驱动核心动力机制，保障数字城管健康可持续发展，进而全面提升城市管理质量与效率。

该标准是对数字城管各责任主体进行绩效考核评价的依据。它规定了数字城管绩效评价的周期、指标、方法、实施与保障以及外部评价方式。将评价对象分为区域评价、部门评价和岗位评价3 种类型，不同类型的评价分别采用不同的评价指标，每项指标又采用不同的分值和权重。

绩效评价是指按照设置的评价指标，对区域、专业部门和岗位工作业绩进行的评价。区域指部件和事件问题发生和处置的市、区（县市）、街道（镇、乡）、社区（村）和单元网格等管理范围。专业部门指部件和事件问题的主管部门、部件的权属单位和养护单位。岗位包括监督员、受理员、值班长、派遣员等。

绩效评价包括内评价和外评价两个板块，最终形成综合评价结果。

但是就其本质而言，目前普遍实行的内评价体系及其机制，受考评数据来源的局限，仍然在政府部门之间运行，未能完全脱离“内卷化”自我评价和“监管不分”的怪圈，较之传统考评体系的差异仅在于考评载体和主体的变化。其症结是社会公众的监督作用未在考评体系中充分体现，导致考评结果与群众满意度出现明显“错位”。

为弥补现行考核评价体系的缺陷，有关部门已经着手编制《数字化城市管理信息系统第10 部分：社会监督信息受理》（30328.10-202X），旨在通过受理和反馈电话（主要是12319 热线电话）、互联网、媒体、自媒体、物联网、领导批示（含人大建议、政协提案）和信访等途径举报的社会监督信息，获取社会公众对城市管理问题责任主体的评价数据，增强外评价数据的科学性，进一步完善和健全综合绩效评价考核体系和考核机制。

综上所述，网格化管理模式经过16年实践的历练与检验已日臻完善，已经成为经济社会各个领域广泛采用的管理模式，并且显示出旺盛发展势头和强大生命力。但是我们也必须承认，由于对网格化管理模式的理论内涵宣传不力、培训不够到位等原因，有相当一部分网格化管理的决策者和实操人员对网格化管理模式缺乏全面理解，使得网格化管理模式大行其道的同时，出现了“泛化”“简化”甚至“庸俗化”的倾向，给网格化管理模式的推广普及和健康可持续发展埋下隐患。因此，应进一步加强网格化管理模式的理论研究与培训，深入研究、全面理解、精准把握、认真实践网格化管理的基本理论，保障其避开弯路、步入正轨、健康可持续发展，让网格化管理模式在城市治理中发挥愈来愈重要的作用。（全文完）