山地城市生态修复城市修补路径探索

摘    要：中央提出生态修复和城市修补，作为治理“城市病”、改善人居环境的重要行动。本文通过对“城市双修”试点工作经验进行梳理、总结，结合毕节市“城市双修”工作实践，探索建立山地城市“城市双修”工作模型：以城市体检作为高效手段精准把脉生态环境和城市建设状况;坚持生态优先、以人为本原则，多专业多部门共同划定生态空间、制定城乡建设规划，统筹安排“城市双修”建设项目;进一步厘清工作职责，建立协同工作机制，完善技术标准、规范等，保障“城市双修”工作持续高效推进。

关键词：生态修复城市修补;城市体检;城乡建设规划;山地城市;毕节

1  引言

2018年城镇化率达到59.6%，我国经济社会发展和城市建设取得了巨大成就，但同时也面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等严峻形势和城市基础设施短缺、公共服务不足、特色风貌缺失等城市问题。2015年12月召开了中央城市工作会议，提出“要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山”和“提倡城市修补”。2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求：“恢复城市自然生态”和“有序实施城市修补和有机更新”。生态修复城市修补（以下简称“城市双修”）成为新时代城市规划建设管理的重要工作。

2  他山之石：“城市双修”试点工作经验

自2015年以来，住建部持续推进“城市双修”试点工作，将其作为治理“城市病”、改善人居环境和转变城市发展方式的重要行动。2017年3月，住建部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》（建规[2017]59号）[1]，先后分3批在全国58个城市开展试点工作，不断从组织模式、新理念新方法、适宜技术、资金筹措和使用方式、长效机制、成效评价标准等[2]方面探索和总结工作经验：一是转变发展理念，坚持生态优先、文化引领、民生为本;二是完善统筹体系，坚持规划先行、建章立制、项目示范;三是健全协同机制，坚持高位统筹、协同推进、久久为功。

3  毕节探索：找问题、找差距，建设山水宜居城市

3.1  开展生态和城市建设调查评估

通过深入调查，毕节市中心城区生态环境的地位重要但脆弱，自然山水资源丰富但未得到充分保护和利用;基础设施、公共服务设施建设滞后于人口增长和城市扩张，难以满足市民需求。

通过公众调查，市民认为“需要解决的主要生态环境问题”分别是水体治理（83%）、固废垃圾污染（73%）和废弃地利用（65%），“需要改善的城市功能”分别是交通出行条件（81%）、公共服务设施（80%）和公园广场（68%）。

3.2  编制“城市双修”规划

确定工作目标、重点和任务，制定了分区、分类建设指引，指导各专项规划、重点片区设计和工程项目。点-线-面相结合推进山体修复;分类分段采用差异化措施开展白甫河流域水环境综合治理;通过城市更新增加绿地，提供安全舒适方便的活动空间;打通断头路、优化交通节点、增加停车设施、完善慢行空间，改善出行条件;分区分级完善公共服务设施和市政公用设施。

3.3  实施一批重点工程

针对生态和城市建设调查评估发现的城市问题，组织实施了一批“城市双修”建设项目，提升了城市环境品质：七星关区重点实施倒天河综合治理工程和山体公园建设，开展微改造试点和重点片区品质提升工程。

4  山地城市“城市双修”工作路径探索

4.1  摸清底数

通过多专业、多部门协作和指标數据，深入调查研究城市发展状况，采用定量与定性相结合的方法，精准发现城市规划建设管理方面客观真实的问题和短板，透过现象分析“病根”，为系统解决城市问题提供科学诊断。同时，结合社会满意度调查对数据分析结果进行校核，使城市体检结果贴近市民真实的生活感受。

4.2  统筹谋划

（1）多专业多部门共同描绘生态保护底图。宏观层面，保育生态安全格局。针对土地利用不合理，特别是陡坡开垦、森林破坏、草原过度放牧带来的植被退化、水土流失和石漠化等生态问题，统筹实施保护天然林、退耕还林、退牧还草、生态移民工程和发展生态农业，减少人类活动对生态环境的干扰，保育良好生态基底。

中观层面，保护城市山水格局。通过GIS软件，进行高程、坡度和汇水分析，识别出山体、不适宜建设区域和“小流域”分布，分组团划定山体、水体保护线。重点依托纱帽山、青龙山、阳山、南山等城市近郊山体，建设环城绿带和依托倒天河建设公共休闲带。

微观层面，建设城市山体公园和雨水花园。充分保护城市边缘和内部自然山体，并在山脚布置环山绿地，增加山体公园活动场地和内容。在“小流域”分析出的汇水区域，布置带状绿地，或结合地块开发建设雨水花园。

（2）强化“城市双修”规划法定地位和管控体系。将生态修复规划、城市修补规划作为国土空间规划体系中的专项规划，并建立与详细规划的协调机制。划分为生态控制区和城市建设区，其中生态控制区可细分为山体保护、水体保护、湿地保护等单元;城市建设区可细分为临山、滨水、公共中心、公共空间、宜居社区等单元。通过问题短板明确、功能定位清晰、空间边界明了的单元划分，提出针对性的“城市双修”策略、细化措施和内容要求，加强其整体性、传导性和有效性。

4.3  渐进实施

（1）建立“横向到边、纵向到底”的协同推进工作机制。建立相关部门信息汇集机制，将各部门发现的问题和需求进行年度汇总，如交通、市政、应急管理等部门的基础设施短板和文化、教育、体育、医疗卫生、民政等部门的公共服务设施短板，转化为“城市双修”年度问题清单，并纳入政府工作报告和民生实事，将任务分解为市、区、街道、社区的工作。

（2）制定相关技术规范和标准。结合山地城市特征和城市总体发展目标，从城市设计角度出发对山水、历史文化、慢行系统、设施布局、城市风貌等进行专题研究，制定山体修复、水体修复、交通优化、市政设施修补、园林绿化景观提升、公共服务设施和公共空间提升、老旧小区改造、历史文化保护等导则，指导“城市双修”项目实施，适时转化为城乡规划建设管理标准与准则、技术规定。

（3）发挥示范区的先行先试和引领作用。从市民关注的小事、烦心事着手，结合民生实事选取条件成熟的老旧小区、历史文化街区，以“城市双修”单元为单位先行开展“城市双修”示范区，进一步探索规划设计、新技术应用、资金筹措、部门协同、公众参与等方面的工作经验，进而复制推广。

5   结语

随着我国城镇化进入稳定阶段，存量建设成为城市建设的主要途径，“城市双修”成为改善生态环境和提升城市人居环境品质的重要手段，应加强其针对性、系统性、科学合理性和可实施性，树立生态优先、以人为本、文化为魂的发展理念，进一步加强城市体检和城市设计工作，建立健全常态化协同工作机制，高效推进“城市双修”工作。

参考文献：

[1] 住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见.

[2] 中国经济网.住房城乡建设部举行新闻通气会.

作者简介：

胡传粳，注册城市规划师，贵州毕节旅游开发（集团）有限公司总规划师。