解决疫情防控和经济发展面临的问题必须坚定不移推进市场化改革

南储鑫　邱永辉

2020年4月22日，由中国经济体制改革研究会主办的宏观经济形势与改革走势座谈会（网络视频会议）在京召开，座谈会学习贯彻党的十九届四中全会精神和中央深改委第十一次、第十二次会议精神，按照4月17日召开的中央政治局关于“六保”等新要求和中央关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的新部署，深入分析防控新冠肺炎疫情形势、宏观经济形势和深化改革面临的挑战，认真探讨了“十四五”时期完善社会主义市场经济体制和深化市场化改革需要解决的问题，并提出相关意见与建议。主要观点如下。

一、要领会吃透中央精神，自觉对标对表

要学习好、贯彻好党的十九届四中全会精神和中央深改委第十一次、第十二次会议精神，以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，突出制度建设这条主线，切实增强疫情防控常态化新形势下深入推进市场化改革的自觉性，确保各项改革扎实推进。

要按照4月17日中央政治局会议精神，深刻领会中央政治局对当前形势的判断、对疫情防控的要求和对经济工作的部署，用改革的办法解决好“六保”问题，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转等。

4月9日印发的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制，为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，相关的改革举措，既是为短期应对疫情冲击，更可以长远地促进中国经济转型升级和高质量发展。

二、应对疫情带来的挑战必须深化对市场化改革的认识

（一）市场化改革认识不能模糊，决心不能动摇

随着抗击疫情取得阶段性成果，出现了一种认识上的偏颇即抗疫防控成功靠“集中力量办大事”的制度优势，行政力量所发挥的作用比市场大，要素配置还是行政力量效率高。对于这种认识，有两点需要澄清：一是国家高度集中统一指挥是重大疫情防控应急的需要，中外概莫能外。但是应急状态不是日常状态，发展经济不能用应急状态下采取的措施来取代正常状态下的办法。二是中国抗击疫情的制度优势恰恰是市场化改革形成的中国特色社会主义制度，一方面，四十多年市场化改革奠定的物质基础，包括充足的财力、物力、人力，以及医疗等行业的快速发展，为抗疫成功提供了有力保障。另一方面，在行政力量抗疫的背后，市场配置资源在抗击疫情的各个阶段均发挥着基础性作用。此外，大量民营企业复工复产保障了抗疫物资的正常供应。因此，深化市场化改革的认识不能模糊，决心不可动摇。

（二）疫情防控告一段落后，要把深化市场化改革提上经济工作重要日程

深化市场化改革既是必须坚持的基本方向，又是紧迫的重要任務。抗疫取得阶段性成果后，应尽快落实深化市场化改革的各项举措，要“坚持方向、还权市场、有效激励、增强活力”。要深化对市场化改革紧迫性的认识，用市场化改革的办法解决发展中遇到的实际问题，同时，在解决问题的过程中使改革举措更加符合实际、符合经济社会发展新要求、符合人民群众新期待。

（三）理顺政府和市场的关系是市场化改革的核心问题

政府和市场的关系本质上是，资源配置中，市场起决定性作用还是政府起决定性作用。目前市场体系不完善、不健全，市场决定要素配置的范围有限，政府配置资源的力度持续上升。分税制改革以后，全口径政府支出占GDP的比重持续上升，从2010年的34%左右上升到2019年的40.6%。也就是说，在去年的99万亿元GDP中，由政府支配的资源占了40多万亿元，其中投资支出和行政性支出加起来大幅超过公共服务支出和社会保障支出。

要进一步理顺政府和市场的关系：一是要最大限度减少政府对市场的干预和对资源配置的干预;二是政府职能必须从过去以GDP为中心转向服务民生、服务社会、服务市场，改善营商环境。对各级政府的政绩考核不再以GDP为主要参照，要以第三方独立调查的企业满意度和居民满意度为标准。

（四）应对疫情挑战的一揽子政策要坚持三个原则

一是应对方案应该是一揽子政策，公共政策研究的“丁伯根法则”要求，实现多重政策目标要有多种政策手段。二是长短兼顾，不能为了疫情应急需要，就持续加杠杆而不顾长期影响和代价。三是“十四五”规划不应追求高增长，要以质量与速度的平衡为重点，保持供给与需求、产业之间、金融和实体、区域之间的平衡，为持续发展奠定坚实基础。

三、“十四五”时期深化市场化改革的建议

（一）国有企业改革实现突破是“十四五”时期市场化改革的重点领域和关键环节

改变政府配置资源的方式，根本在国有企业改革。从国有企业改革进展来看，重点领域和关键环节并没有取得实质性的突破，原本混合所有制改革是国有企业改革的手段，现在却变成了目标，片面追求混合率的结果就是诸多民营企业被控股，国有企业投资占GDP的比重、占固定资产投资的比重、占规模以上工业企业营收的比重都大幅度上升。

突破国有企业改革重点领域和关键领域，要牵住“牛鼻子”：一是政企分开要有真突破，使国有企业真正成为公平竞争的市场主体，在这个基础上实现国有企业做优做强，甚至可以做大，政企分开也是竞争中性、所有制中性和监督中性的基础。二是推动国有资本的战略性布局调整，切实做到有进有退、有所为有所不为，国有资本要在战略性、公共性、民生保障性领域发挥主导作用，退出竞争性领域。

（二）以制度型开放倒逼和深化市场化改革

开放是最大的改革。疫情冲击之下，开放倒逼改革比当初更为迫切、更为现实。一是以制度型开放为重点，建设更高水平开放型经济新体制，统筹推进制度型开放与深化市场化改革。以高水平开放带动和促进全面深化改革，推动从商品和要素流动型开放向制度型开放转变，扩大开放的主动权，积极应对“零关税、零补贴、零壁垒”的“三零”国际经贸规则带来的挑战。二是以服务业为重点，扩大市场开放进程。服务业市场对内外资全面开放，扩大金融业对外开放水平，尤其是要以跨境贸易来扩大人民币结算范围，加快人民币国际化进程。以服务业市场开放拉动服务型消费，争取服务贸易比重从2018年的14.7%上升到“十四五”时期的25%，达到全球平均水平。三是营造法治化、国际化、便利化营商环境。统筹强化知识产权保护与产权保护，确立竞争中性原则，强化竞争政策的基础性地位。

（三）以“双链”管理防范中国经济与世界经济的脱钩风险

应对疫情之后可能出现的产业链板块化和“去中国化”，一是中国必须进一步优化投资环境，加大力度投资“新基建”，改善以网络为代表的新兴基础设施，通过提供相对其他国家更好的投资环境、投资条件，吸引更多的资金和人才，包括更多的华裔回国，为中国的发展做贡献;二是加强科技创新和自主研发，加大补短板力度，形成完整的产业链体系，应对脱钩风险。在国内外实施“双链”管理，保障产业链安全。

（四）加快推进土地要素市场化改革

深化市场化改革的重心是深入推进土地要素市场化改革，全面落实农村集体建设用地同权同价。一是取消农村经营性和非经营性集体建设用地的划分。二是大幅度减少政府征地。三是建立宅基地使用权市场化交易机制。建立土地交易市场，在市场上实行公开透明、合法合规的交易。保障农民的合法权益在土地转让中不受损。四是鼓励闲置的建设用地复垦为耕地。五是建设用地的指标在占补平衡的前提下跨省交易，对其中地价大幅度增值的交易提取土地增值税，专项用于补充农业转移人口在城市落户后的公共服务和社会保障支出，保障政府财政收入。

目前，中国村庄的建设用地和宅基地加起来接近15万平方公里，通过放开土地市场和开放建设用地的指标交易市场，可以通过闲置土地的有效利用而非占用耕地，提供城市化所需要土地，预计能够满足50%以上的城市化土地需求。同时，这项改革还会产生一个巨大的效益，给农民和相关各方形成一个非常重要的收入来源，使农民财产收入增加、生活条件改善，将会成为一个推动经济复苏和社会发展的重要动力。

（五）加大对民营经济、中小企业的支持力度

大规模的政府投资加上持续的货币刺激，导致了前几年经济结构失衡，对民营经济产生了一定的“挤出”。而接下来的去杠杆、经贸摩擦和新冠疫情“三刀”使民营企业受到重创，导致部分民营企业倒闭。民营企业在国民经济中的重要地位和作用决定了，其能不能在复工后继续得到发展，直接影响到我们国家经济前途和基础。要防止形成“国进民退”的局面，坚定不移地支持和发展民营经济，理直气壮地救助民营企业。

一是加大對民营经济和中小企业的支持力度。为防止民营经济、中小企业大面积倒闭，需采取更大力度支持民营经济、中小企业。对所有受疫情影响的企业，特别是中小企业实行大规模的减税降费。二是明确民营企业是党的重要执政基础，避免一些不必要的争议。三是以保障私有产权、公开市场、公平竞争为导向，营造民营企业更好的发展格局。

（六）城市化是支撑我国经济发展的重要支柱

一是通过城市群的发展推动城市化进程和中国经济发展。城市群打破了过去所谓大城市、特大城市的局限，有利于区域内大中小城市实现互补，为服务业发展提供重要空间。对城市群基础设施的投资将会为下一阶段发展奠定更好的基础，要大力推进包括粤港澳大湾区、长三角城市群、京津冀城市群，以及以省会城市为核心的城市群的发展。二是疫情冲击下，推进城乡一体化的需求进一步加大，加快农民工市民化，推进大中小城市协同发展、城市与农村协同发展应成为下一步城市化发展重点。

（七）合理划分中央和地方事权和财权关系是深化市场改革的重要动力

第一，构建激励相容的中央与地方决策机制，是深化改革的动力。中央集中决策、集中力量办大事，在一定时期有其优势，但是不应忽视地方治理机制的快速反映能力和分散中央决策风险的积极作用。可以通过中央政府提出改革任务和要求，发挥地方政府的积极性、主动性，推动地方政府的事权、财权相互匹配，地方政府在行使相应权力的同时也承担更大的责任。

第二，设立国家最低公共服务标准，提高财政支出效率。在公共医疗、教育、保障性住房等公共服务方面，由中央政府设立国家最低服务标准，地方政府则按照最低标准提供公共服务。结合这个标准来改革中央对各地的转移支付和上级地方政府对下级地方政府的财政转移支付。对于不能按标准完成对下级政府转移支付的上级政府，对公共服务资金到位但是达不到最低公共服务标准的地方政府，实行问责制。最终提高财政支出的效率，推进公共服务均等化，完善公平的收入分配机制。

（八）通过科学的研究和信息公开透明应对外交战和舆论战的压力

目前中国对疫情的外交战和舆论战应对乏力，欧美部分政客将疫情矛头指向中国，虽然“索赔”论纯粹为无稽之谈，但是舆论形势对中国颇为不利。目前“战狼”外交策略下，国内民族主义、民粹主义情绪高涨，反而增加了国外的敌对和反感，孤立中国的态势已有苗头，“新冷战”格局若隐若现。应该从以下两方面强化应对：一是加快病毒起源的科学研究，厘清病毒源头和发展路径，以科学研究攻破“中国病毒”的政治化论调，防止中国被全世界孤立，也为全球疫情防治做出中国贡献;二是信息要公开透明，特别是要避免一些地方官员和地方政府的信息瞒报行为。

（作者单位：中国经济体制改革研究会）