紧急状态下人民警察执法权的适用与控制——以新冠肺炎疫情防控为例

邵 帅 吕笑增

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

一、紧急状态的定义

“紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关依照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或全国实行的一种临时性的严重危机状态。”[1]由于我国社会组织架构和社会主义制度的根本特征，决定了社会成员本质上有义务配合政府针对紧急状态采取的强制措施和必要手段。一般情况下，政府会通过强制措施限制公民一定的行动；特殊情况下，也可能强制征用公民的部分财产，或强制公民提供一定的有偿劳动。为了消除社会秩序的混乱，化解社会矛盾的冲突，尽早恢复国家统治，保障公民生命财产和其他各项合法权益，社会成员有义务配合政府在紧急状态下做出的命令和指示。与紧急状态不同，紧急状况可以泛指政府和国家机关面临的较为紧急的特殊情形，而紧急状态是特指被赋予法律意义上的具备法理依据的政府采取的必要性综合措施。真正意义上近现代法治国家的紧急状态指的是一种由法律明文规定的且同时具有超宪性特征的非常规态法律状态，其本身属于宪法规定的法制部分，但实质上又具有超越宪法约束的具体实践特征，其最核心的属性是通过克减宪法赋予公民的一定权利实现的。

二、紧急状态克减公民权利的法理必要性

（一）紧急状态存在的事实依据和法律依据

紧急状态克减公民权利的合理性和必要性是具备事实依据和法律依据的。在紧急状态下对公民权克减的法律制度也被顾名思义地称之为“紧急失权制度”和“公民权利限制制度”。由此，我们从两方面认定紧急状态存在的必要性。

1.紧急状态存在的事实依据。维持社会秩序稳定要求我们必须从事实依据层面看待紧急状态下的公民权利克减。首先，适用于紧急状态的事件已经在事实层面上危及了国家的统治并且严重危害了公民的生命和财产安全，因此必须采取必要手段予以特殊对待。在这种特殊情况下，国家最重要的目的也是唯一目的即恢复正常的社会秩序。为了最大限度地增加效率，从而减少国家统治和公民生命财产安全受到威胁的时间，就必须利用特殊权力采取特殊措施，恢复稳定。

其次，在执行和操作过程中，公民个人的自由权利势必会遭到一定程度的侵害和克减，但从长远意义上来看，如果国家秩序不能恢复稳定，公民权利遭到侵害的程度会随着时间维度的增加而只增不减。

再次，所谓的权利克减不可以是毫无节制、没有限度的克减，也即在执行的层面上需要严格适用比例原则。比如公民的生命健康权和一定程度上的财产私有权，是不可以被克减的。如果国家对这些公民个人最重要的权利进行强制权力的介入，那就违背了我国最基本的社会主义制度，同时所产生的后果也将与恢复国家统治和社会秩序的初衷背道而驰、南辕北辙。

最后，要根据事实上国家统治和公民生命财产安全遭受到的威胁程度大小而具体决定采取的侵犯性强制性措施的强度的高低，并在执行过程中严守合法程序。前者必须与后者严格按比例适用，比如公安机关为了维护社会秩序而采取的封锁现场、交通管制、清查疏离、强制驱散等措施，实际上是为了保障公民的生命财产安全，与之相对比侵犯了的公民个人的活动自由权，就呈现出相对合理的比例，这个比例不仅体现在执行过程中必须遵循国家法律法规规定的程序，更体现在能保证公民和国家的双向权利保障。

2.紧急状态存在的法律依据。社会主义现代法治建设要求我们必须从法律依据的层面看待紧急状态下的公民权利克减。2003年3月14日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会二次会议通过了第四次宪法修正案。其中，此前关于戒严部分的内容变为了“紧急状态”，根据紧急状态的概念和定义，我们可知在此种非法律常态的条件下，包括但不限于戒严情形的紧急状态就拥有了国家机关执行相关的侵犯一定公民权利的紧急措施的法律依据。如此一来，我国宪法规定的非常规法律状态就变为了“紧急状态、战争和动员”三种。事实上，紧急状态应该是对后两者的兜底条款，包括但不限于战争状态、战时动员、重大自然灾害、重大疫情、社会动乱与暴乱、敌对势力渗透等特殊情形都可以称之为“紧急状态”。

紧急状态是一种法律上的定义，是一种对国家安全和公民生命财产安全造成迫在眉睫的威胁的情形，其迫切性特征决定了国家采取相关措施的强制性特征。

依据现行宪法和刑法，有法律规范可知我国相关机关可以采取必要的甚至克减公民权利的措施，以挽回损失，最大程度上及时消除威胁，比如刑法中规定的紧急避险。但是，克减公民权利，必须遵循严格的程序依据：需遵守经由国家立法机关通过的法律条文，需国家最高权力机关或国家元首依照宪法规定的情形进行批准和宣布，需具备国家相关机关工作人员身份或具有执法权资格的主体进行执行。遵循的是我国《中华人民共和国宪法》，宣布的主体为全国人民代表大会、国家主席或国务院总理，具体执行的机关以不同的威胁程度分别对应人民军队、公安机关、国家安全机关等。

在我国的社会制度和社会状况下，最普遍的紧急状态情形依靠的是人民警察及警察主体的执法权。军管适用的范围和条件较为苛刻，一般为战时体制和动员状态；国家安全机关管理适用情形较为特殊，一般为面对重大境内外反动势力所出现的紧急状态。所以，最普遍的情形是以人民警察管制为主体的紧急状态，在此意义下，政府其他部门、武警部队、社区和农村委员会的相关工作人员应该配合人民警察的管制体系，以人民警察为主体，配合人民警察开展工作。而实际上，在此情形下政府其他部门、武警部队和社区、农村居委会的工作人员所实行的权利，即为实质意义上的具有部分特征的人民警察执法权。

人民警察在开展封锁现场、交通管制、清查排查、强制驱离等工作时，应该遵循《人民警察法》《治安管理处罚法》《戒严法》《消防法》等相关规定；人民警察在国家进入紧急状态期间所办理的影响社会秩序的重大案件和涉恐、涉暴、涉及邪教等紧急状态期间发生的极端案件，在侦查和采取强制措施时，必须遵循国家法律，同时优先办理对紧急状态影响密切的案件。这样一来，扩张警察队伍的警察权，不仅符合高效率保障国家安危和人民生命财产安全的需求，也符合警察队伍完成工作的实际需求。

（二）紧急状态下警察权行使的法理基础

相较于日常的警务执法工作，紧急状态之下的警察更加地处于一个公众和社会聚焦的焦点位置，警察的行为体现了政府的指令方向，而且警察也是最直接接触公众的一线力量，警察权是警察执法所依靠的重要权利。所以，警察权是均衡权力与权利的节点，是保障公民自由和社会秩序平衡的重要连接桥梁。

首先，人民警察执法所依靠的警察权是一项重要的国家权力，“其权力来源的合法性在于通过对安全与秩序的维护实现公民权利的保障……而此种保障的实现主要是通过对公民的正面福利，尤其是物质福利的关注以及对负面福利即安全的关注而实现的。”[4]因而警察的警察权，实际上的本质目的是为了保护公民安全并实现公民福利而设立的，其相当于一种特殊的社会福利，是国家为公民提供的基本服务，同时也是维护国家统治的暴力专政工具。

其次，公安工作的特质本身带有权利克减的色彩。军队与警察相比，前者的职能是对外战争，后者则是对内保卫和平；前者的敌人在可见的地方，后者的敌人则借用狡猾的手段隐藏在人民群众之中。这就决定了公安工作本质上就带有一定的对公民权利的克减特征，尤其体现在其日常的技术侦查工作等。因而在国家进入紧急状态下，就更必要扩张这种警察权，以达到尽快恢复社会秩序的目的。

最后，警察部门的权力扩张也不能是无止境、无限制的。以美国为例，“9·11”事件之后美国警察的权力空前扩张，过度侵犯公民权利，甚至非法侵犯公民隐私，造成了“棱镜门”事件。所以，以公安机关为代表的我国警察部门在紧急状态下对警察执法权的扩张与适用是普遍的难点问题。

三、紧急状态下警察执法权适用的难点分析

（一）外国紧急状态的执法经验

紧急状态下，警察执法面临的问题是普遍存在的、多样化存在的最直接、最典型的问题就是警察在执法过程中如何获得公民的配合。公民权利克减导致的公民与警察在执行任务中产生的矛盾和冲突是非常普遍且多样化的。相对于此问题，各个国家普遍上都有关于紧急状态的立法，也都有过处理紧急状态下相关执法问题和化解警民矛盾的经验。我国的公安工作和紧急状态下政府的戒严工作可以对外借鉴有效经验，从而结合我国特殊的国情和社会状况，总结出自己处理矛盾的教训和做法。美国是历史上进入的紧急状态最多的现代化国家，以下表格统计了美国历史上经历的较为重大的紧急状态。

纵观美国历史上的紧急状态，警察扮演的社会角色多为平衡者：协调多方利益矛盾的交织点的冲突，同时又不免武力手段对内镇压。警察作为一种实际意义上的政治参与者，既需要与公众打交道，又需要站在政府的角度思考问题。在一次又一次的历史事件中，美国民众对警察形成了一种“强硬、无情、孔武有力”[5]的印象。警察作为一种国家暴力机器、国家的专政机关，其职业性质决定了其必须站在公民和国家矛盾冲突点的最前沿，代表国家强制力执行国家命令。利益法学创始人耶林（R.V.Jhering）曾说过，“国家的强制执行力是确定法的绝对标准，没有强制力的法律规范是一种自我矛盾，好比不燃烧的火，不发光的灯”。但这种强制力克减了公民的部分权利，尤其在紧急状态之下，侵犯了更多的公民权利，就会导致大部分公民的不理解甚至招致暴力反抗。在这种关键节点上，警察的调和作用就格外凸出。但这也直接造成了警察在实际执法过程中面临的诸多难点。

（二）新冠疫情背景下我国紧急状态的执法现状

2019年12月，我国暴发了新型冠状病毒肺炎疫情，该疫情具有传播途径多、传播速度快、传播范围广的特点。新冠肺炎疫情一经出现，党和国家高度重视，第一时间成立了疫情防控工作小组，各省也及时开启了突发重大公共卫生事件一级响应。至此，我国已进入实际意义上的紧急状态，政府危机应急管理体制开始介入。公安机关作为在紧急状态下公民权利遭到克减从而产生对执法者不满情绪而导致敌对行为的链条中的第一环节，首当其冲地遭到了部分民众不满情绪的冲击，这在初期执法工作中给公安机关带来了众多难点。

新冠肺炎疫情暴发后，根据我国中央政府和各地方政府发布的行政命令，我们基本上可以判断这次疫情实际上已经构成了进入紧急状态的标准。我国政府的应急管理模式在这次面对新冠疫情的大考中可谓经受住了检验，各级政府反映迅速，应对措施周密可靠，防控部署科学合理，及时有效地控制住了疫情的大范围传播和扩散。但在一些具体的细节中，此次新冠疫情还是暴露出了一些以人民警察执法权扩张为代表矛盾的难点和问题。在以公安机关人民警察为主体的一线防控单位在执法过程中主要凸显了以下五个问题和难点。

一是由公民权利克减直接导致的公民与执行任务的警察产生的矛盾和冲突。这次疫情暴发后，强行冲闯人民警察设置的警戒线卡点的事件在全国各地频频发生，加之疫情集中暴发在中国传统节日农历新年期间，走动亲友的群众增多，疫情暴发前期未能引起人民群众的广泛注意，而导致强闯卡点甚至已形成常态化趋势。通常，一般地区冲闯卡点的违法嫌疑人均已按妨碍（妨害）人民警察执行公务行为（罪）处理，相较平时已加强了处罚力度，但由于没有全国统一的针对此类行为的专门应对措施，而导致事件发生率居高不下，最终酿成“云南一男子持刀捅刺卡点工作人员致两名工作人员牺牲”的恶性案件。由公民权利克减直接导致的公民与执行任务的警察产生的矛盾和冲突已成为这次疫情中最重大的难点问题。

二是执法尤其是当场执法一般从速从简，导致程序混乱，从而产生合法性问题。由上述问题引发的连锁问题是：在处理以强行闯卡为主的疫情期间案件时，执勤、办案民警多遵循《人民警察法》和《治安管理处罚法》中规定的当场处罚的程序予以处罚。但随着违法行为的增多，能否有效界定当事人行为是否构成处罚标准的问题愈发突出。尤其是部分地区对警力严重不足、民警工作压力巨大的问题，能否遵循客观程序标准办理性质较为模糊的当场处理类案件就因不同民警的执法素质而导致执法水平参差不齐、执法程序混乱不堪、处罚结果标准不一。这大大降低了人民警察的公信力，同时严重损害了人民警察在群众中的形象和特殊时期的警民关系。

美国历史上较为重大的紧急状态

三是基层警力匮乏，一线工作压力大。随着疫情的扩散，防控工作呈现出了常态化、持久化、艰苦化的态势，一些公安民警、社区与街道防疫工作者由于一线人力紧缺且工作强度高，被迫连续加班加点完成工作。尤其是公安部门的基层民警，在平时工作压力就较大的情况下又遇此变故，公安队伍中常年积累的弊病就愈加显露出来——工作压力大导致的民警身体健康素质下降。截至2020年3月4日，根据人民警察网给出的信息，全国因疫情而牺牲的公安民警、辅警已达49人：徐州沛县26岁辅警章良志因工作量过大牺牲，湖北民警饶云星牺牲在“抗疫”一线，安徽合肥看守所民警段玉华在连续工作十余日后牺牲……短短两个多月时间，牺牲人数已占往常时期平均每年牺牲的民警人数的十分之一。紧急状态下警察权扩大意味着执行任务的民警压力增大、工作翻倍——这是一个直接与警察因公牺牲比例成正相关的因素。基层警力不足、一线工作压力过大一直是在公安队伍中积累多年难以得到彻底解决的问题，此次疫情暴发，导致这个问题更加积重难返。

四是临时执法资格主体权力滥用。由于人民警察警力不足，一线工作压力过大，疫情伊始，随着人民警察一起投入防疫战斗工作的就包括了许多社区、村委会、街道办事处的工作人员。在特殊时期，这些人员一定程度上被赋予了临时性的实质性执法权。但实际上，这种权力是警察权扩张的另一种表现形式，如果公安机关作为主体部门不对这些临时性执法人员加以规制和约束，就会引发路西法效应，导致临时性执法人员做出过激行为，侵害公民的合法权利。这种过激行为最大的特征就是其在执行排查和设卡工作时自认为被赋予了合法使用暴力的权力。比如某地社区工作人员在进行逐户排查的工作中，发现一家三口关起门来在自己家打牌，社区工作人员不由分说对其进行行为管制，将其自己家里的麻将机拖出大门砸烂，更有的工作人员甚至对合理合法在自己家中进行娱乐活动的公民进行掌掴。事件一经传出，影响极其恶劣，这实际上反映了部分具有临时性执法资格的主体不具备基本的执法素质，缺乏执法经验，短时间内被赋予了权力导致其心态发生改变，做出了完全属于违法性质的行为。实际上，我国相关法律规定，可以合法使用暴力、具有暴力性质的国家机器只有军队、法庭、警察和监狱，其他执法部门严禁私自对公民采取暴力手段。

五是非执法资格主体非法侵犯公民权利。这次疫情暴发的速度快、传播途径广，导致了疫情呈现突如其来的态势，尤其是因为赶在了中国传统节日农历春节期间，更提升了控制其蔓延的难度。在各个地方政府下达正式指令进入一级重大响应之前，有部分乡村村委、城镇社区等地方已经先行一步，构建起了保护本区域的临时性防疫组织。但实际上，在农村多由村民组成的、在城市多由小区物业保安组成的群体是不具备正式的执法资格的，虽然他们封路设卡的行为确实对阻碍疫情的传播起到了一定积极意义上的作用，但其不具备执法资格，缺乏基本的执法素质，实际上破坏了紧急状态下克减公民权利的比例平衡原则。诸如有的地方小区物业保安，明知业主是出门取外卖，但待其归来时在业主体温检测正常的情况下仍以其未携带身份证为由不予放行。部分农村地区为了更加高效地完成设卡任务，竟无视国家法律，擅自掘断国家公路，致使国家运输系统遭到破坏，直接导致支援疫区的物资运输车被迫滞留。

但部分地区民警在进行此类案件出警时，因民间自发形成的防疫组织实际上对防疫工作起到不可或缺的作用，而对其一味偏袒，忽视了当事人的合理诉求和合法利益。这固然利于当下的疫情防控工作有效开展，但忽视执法主体的资格问题和公民的合法利益，从长远看，不利于构建社会主义法治社会。

四、紧急状态下警察执法权的适用与控制

（一）完善法律法规，保障程序合法严谨

1.扎实推进立法工作，着力解决重点矛盾。中华民族的历史有上下五千年，长期以来，我们经历过许多大大小小的灾难。多难兴邦，中华民族虽是一个多灾多难的民族，但我们在传统文化中留存下了“未雨绸缪”的基因，我国针对灾害的危机管理机制和相关方面立法一直是比较全面的。这也正是每当我们面临大灾大难都能化险为夷、平安度过的原因，这是我们党和国家治理能力的客观体现，也是我们社会主义制度的优势所在。但每每在具体执行和操作的细则上，由于灾难的突发性而导致相关部门行动有所迟滞，都会产生一些问题，如程序混乱。实际上，程序混乱的问题在根本层次上是因为法律条例不清、法律法规较为分散。受部门主义行政管理模式的影响，我国目前法律上所确立的危机管理机制比较分散，存在着各自为政的弊端[6]。所以，必须明晰立法工作的重点矛盾不在于推出更多的实体法，而在于对目前现有法律的执行程序进行有效整合。这种整合工作不仅仅需要立法部门的推进，更需要政府部门根据已有的经验和行政管理模式进行程序上的创新和应用，通过新冠疫情这次检验发掘更符合中国具体实际国情和法治基础的应急管理执法程序。从根本意义上来说，也就是必须解决好“立法不够完善、配套法规不健全”和“已有立法不知运用、不敢运用、不善运用”的问题，才能“增强政府依法行政的合法性和规范性，明确对各类违法乱纪行为进行有效打击与控制的法律依据”[7]。

2.结合基层实践经验，辩证制定合理政策。为切实推进疫情防控工作的扎实开展，推进政府危机管理体制的效率提升，在紧急状态下，公安机关执法部门应当是冲在一线维持社会秩序的最主要力量。由此，我国应着重提出建立一种新型的、在紧急状态条件下适用的、由公安机关主导的管理模式。也就是类似于特殊时期军管体制的警察管理体制。在紧急状态危害程度还没有上升到足够严重程度的情况下，以警察管理体制为核心：将各执法部门划归公安机关统一指导和调配；将有限的具备充分执法经验的民警分散开来，派往各个执法和行政机关中去起指导作用；同时公安机关保留一批整建制的具有充分实战经验和战斗能力的特殊警种作为机动力量。点线合一、上下联动、跨部门合作、跨领域配合，构建一种以公安机关为核心的、政府其它行政执法部门为主要力量的、公检法司协同参与的、高度依靠群众自治组织的紧急状态警察管理体制。在党组织和地方政府的坚强领导下，充分发挥紧急状态警察管理体制的作用，发扬公安民警奋勇争先、锐意进取、吃苦耐劳、攻坚克难的果敢作风，弘扬人民政府依靠人民群众、从群众中来，到群众中去的群众精神，高效发挥社会主义制度集中力量办大事的制度优势，凭借坚决、高效、果断的行政指令，第一时间解决威胁国家安危和人民生命财产安全的隐患。

3.执法资格制度管理，保障执法程序合法。长期以来，我国公安民警艰苦奋斗在一线岗位，吃苦耐劳、恪尽职守，为维护国家安全和保障人民民主专政发挥了不可或缺的重要作用。现在全国有两百万公安民警，除此之外公安队伍还包括事业编制人民警察和不具有编制的警务辅助人员。严格规范和落实执法资格制度化管理，不仅有助于推进整个公安队伍执法水平的提高，更能在关键时刻真正做到保障公民的合法权利。尤其是针对此次新冠疫情暴露出的工作问题——如何落实紧急状态下按程序执行紧急失权制度，既是对公共利益的保护，更是对公安民警执法资格和执法水平的重大考验。推进执法程序公开化、严谨化、合法化不仅仅是扎实推进立法工作、着力解决重点矛盾的目标所在，更是保障法律法规执行程序合法严谨的外化表现。

4.落实配套后勤保障，开展法制宣传教育。在着力解决主要矛盾的同时，要统筹兼顾解决次要矛盾，善用两点论和重点论思想思考问题。在完善我国紧急状态和相关政府危机管理制度的法律法规的同时，我们必须分清主次地协同推进配套制度和后勤支持的相关建设。只有在平时把后勤保障工作做到位，战时才能不必担忧后方；只有平时把宣传教育和防控工作做到位，战时才能最大程度地避免不应出现的损失。明确贯彻落实相关配套后勤保障、宣传教育等法律法规的重要性，才能促使公安工作更加没有后顾之忧地发挥最大效能。

（二）科学提升公安队伍战斗力

1.公安机关一体化管理，明细部门管辖权责。只有更好地整合公安资源才能更加有力地领导公安队伍，保证公安队伍拉得出来、打得赢仗，才能保证公安队伍在党和人民需要的时候冲在一线，才能保证公安队伍生生不息地保持强大战斗力。公安机关的改革一直从未止步，公安队伍坚信没有一劳永逸的改革。我国公安机关在新时代中国特色社会主义思想的领导下，积极适应新环境，积极解决新问题。

近年来，公安部门一体化改革正在逐步推行，以森林公安系统划归至各地方公安厅直接领导为代表的改革正在有序进行。公安机关的一体化管理，不仅有助于增强党和政府对公安队伍的领导力，更有利于增强基层公安民警的职业认同感和使命荣誉感，有助于激发公安队伍的战斗意志和战斗热情。我国应在目前改革的基础上，循序渐进，有序合理尝试推进森（森林公安）、铁（铁路公安）、航（空警）、水（水警）等公安部门一体化管理，使之在接受各业务部门的合理指导下，同时保证各省公安厅对省内公安民警的绝对领导权。

只有落实公安机关一体化管理，才能明晰各部门管辖的职权范围，才能落实责任划分制度，不至于在紧急关头相互推诿、各自为战、搞部门主义。协同指挥、有力配合，构建公安部门一体化执法队伍，是适应新时代、新形势下对公安工作的需求，尤其是目前所见的紧急状态下对公安机关战斗力的需求。

2.切实落实从优待警，督促相关政策落地。所谓“从优待警一句话，从严治警一本书”，从优待警的话题一直未被时代落下，我们不断在提、不断在改、不断在探索、不断在适应。真正保障公安民警尤其是工作压力最大的一线基层民警的福利待遇，真正保障这些公安民警的福利待遇能够在地方财政的支持下和相关单位的监督下得到落实，是提升公安队伍战斗力的最重要、最有力、最关键手段。

切实贯彻落实从优待警政策，要分别从“物质待遇上落实”、从“政治待遇上落实”、从“身心健康上落实”[8]，把切实的物质补贴、福利待遇、基础设施、硬件工具努力发放到公安队伍的一线，尤其是公安机关的基层要落实休息休假轮班制度，及时保障警械的配发和管理维护；善待公安队伍中的各类人才，建立人才保护制度；重视人民警察的民主权利和基本利益，维护公安民警应得的政治待遇，保障时刻面对违法犯罪嫌疑人的公安民警能够得到应得的支持；建立完善的警察体检福利制度，针对公安民警更要加大身体健康的监控力度，建立人民警察心理咨询和治疗制度，及时疏导民警内心障碍、缓解民警心理压力。

3.结合实际警务现状，合理扩大队伍编制。公安队伍的警力不足，是多年来未得到根本解决的问题。要精准客观衡量公安队伍的实际编制和现实需要之间的差距，合理扩大现有基础上的人民警察队伍编制。一个队伍的规模决定了队伍的基本战斗力水平，在合理领导和充分调度的基础上，就能够发挥一个队伍的最大效用。

我国现有二百余万公安民警，按比例对应，1名公安民警要负责65名人民群众的安全，也就是民与警比例是65∶1，如果再将公安机关不同种类人民警察的不同职能划分为刑事、治安、交通、经侦、反恐、禁毒等等，那么每名公安民警需要负责对应的人民群众就会更多。公安队伍人数不足已成为现实问题，这就是各地都在扩招警务辅助人员的原因。面对此问题，我们一方面需要着手解决公安机关队伍编制不足的问题，一边要想办法制度化、编制化管理警务辅助人员，只有这样，才能双管齐下地充分发挥公安队伍的战斗力。

4.推进警务辅助人员制度化、编制化管理。辅警改革是公安改革的重要组成部分，是提升公安队伍战斗力的重要手段。制度化管理警务辅助人员，不仅可以落实公安机关的执法责任，也可以更有效地利用社会监督倒逼公安机关执法水平的提升。辅警改革，应在积极总结各地辅警管理工作的实践经验的基础上，从完善辅警管理的法律法规、落实相关政策等方面加强辅警的管理改革，进一步促进辅警的正规化发展[9]。编制化管理警务辅助人员，可以凝聚公安队伍的向心力，增强党和政府的领导力，同时还可以对辅警本身起到增强职业认同感和使命荣誉感的作用。在合理衡量并增加警务辅助人员的福利待遇的基础上，制度化、编制化管理警务辅助人员，能够切实增强公安队伍的战斗力。

5.提升队伍执法素质，加强知识修养教育。在扩大人民警察编制和制度化管理警务辅助人员的基础上，除了合理科学部署和调配警力，还必须加强人民警察的法治教育培养。公安工作的性质决定了重视法学教育的重要性，公安工作的现实困境表明了强化法学教育的重要性[10]。只有公安队伍具备一流的执法素质与知识修养，才能科学有效地提升公安队伍的战斗力。

（三）增强警民共建，构建新时代和谐警民关系

1.坚持新时代群众路线，深入开展群众工作。发扬公安机关群众路线精神，要坚持从群众中来，到群众中去。一是想问题、办事情要站在最广大人民群众的立场上进行思考；二是鼓励一线基层民警深入社区和群众组织，宣传教育普及法治社会精神；三是鼓动人民群众参与到警民建设中来，从根本上改变现状，建立新时代的和谐警民关系。

2.加强队伍管理，深入开展自查、自检、自省工作。加强公安队伍建设，一是要切实贯彻落实习近平总书记系列讲话精神，根据党中央和国务院的指示，把公安力量投入到最需要的地方去，解决人民群众面对的最实际问题；二是作为个体的公安民警，要深入开展批评和自我批评，以人民为中心，为人民服务，站在人民群众的角度思考自身工作的不足，时刻铭记克己奉公、廉洁执法；三是公安机关要在新时代条件下，真正打造出一支对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的队伍。

3.继续深化公安改革，统筹发展，稳中求进。面对公安工作中出现的问题尤其是特殊时期出现的特殊问题，要用发展和运动的眼光看问题。一是当下优先解决实际面临的最主要问题，在第一时间化解矛盾；二是辩证地统筹兼顾解决其他问题，站在长远角度，在不断改革中求发展，在不断发展中求进步。

五、结语

在紧急状态下我国公安民警执法权的控制和适用应严格规定在严谨、合法的程序下进行，同时，对于紧急状态下警察权扩张引起的公民权利克减问题，我们应当严格遵循合法程序并予以立法方面的完善。结合国内外相关经验，本文认为在法理视域下紧急状态的制度符合中国历史特有的嬗变和演进，符合国内当前社会形势。针对此次疫情暴发而凸显的问题，我们必须通过完善立法、增强公安队伍战斗力、构建警民和谐关系予以解决。