快递垃圾污染治理的政府责任分析

莫小娇

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁530006）

一、前言

快递垃圾污染问题成为2018年全国两会的焦点。“污染防治是十九大确定的三大攻坚战之一，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。目前，快速发展的电子商务及快递物流带来了生活便利、业态创新和经济发展，但同时也带来了日益严重的环境污染问题。”随着互联网的迅猛发展，电商平台不断增多，网购成为人们新型、便捷的生活方式，在人们生活中的地位越来越突出，但是，随着快递业务量的增加，快递包装物大量产生，不仅造成了能源、物资的消耗，而且造成了严重的环境污染。因此，对快递垃圾污染进行治理具有重要的现实意义。

政府在生态环境保护中一直扮演着重要的角色。环境污染的不断加剧影响着人们的生活和生产水平。政府作为社会治理的重要主体，因其具有权威性而在快递垃圾污染治理方面具有不可替代的作用。而今，政府责任已经成为现代社会治理的价值追求，快递垃圾污染治理能否取得成效，很大程度上与政府责任的落实程度有关。对政府在快递垃圾污染治理中的责任分析不仅是进行生态文明建设的现实要求，也是国家治理能力和治理体系现代化的必然要求。

二、快递垃圾污染治理中政府责任的理论依据

（一）责任政府理论

责任政府的概念起源于19世纪的英国，它主要是指政府在进行管理社会的过程中，要把国家和人民的利益放在第一位，其行为必须对人民负责，若有违法行为，政府应依法承担相应的法律责任，做到政府的权力与责任相统一。责任政府不仅仅简单地被认为是“问责制”，而更重要的是政府要建立和完善利国利民的制度体系。特里L 库珀认为，政府人员的职责应该分为客观的和主观的责任，客观责任是一种外在责任，主要具体表现在对上级负责，对民选官员负责，对公民负责，而主观责任是一种基于自身的忠诚和信仰的不受强制性的内在责任。张成福教授也在他的研究中提出了责任政府既代表了现代民主政治，也是一种对政府行使权力进行民主控制的制度安排的政府理念，政府应该将道德伦理作为自身的内部责任，并建立监督和控制等外部责任。基于现代国家治理的环境，环境污染问题影响了人们的生活和生产水平，并且成为了社会发展的掣肘，是当今社会的焦点问题。政府作为社会治理的主体、人民权力的执行者，对建立和完善社会治理的制度和规范负有不可推卸的责任，无疑应该在快递垃圾污染治理的问题中发挥政府的主导性作用。

（二）环境善治理论

善治就是公共利益最大化的社会管理过程。环境善治是一种多中心化的社会管理过程，主要是指在环境保护中发挥多方的作用，充分利用法律、行政和社会等手段来改变政府依赖行政手段的单一局面。即国家、法人和人民等环境的利益主体根据一定的治理原则和治理机制进行环境决策，公平和持续地满足生态系统和人类目标要求的过程。在环境善治中要求治理的不仅仅是环境，还有人与人以及人与组织之间的社会关系，人的主观意识，环境保护的制度等，它打破了政府单一治理环境的传统局面。如今，政府、市场和公众构成了现代环境善治的利益集合体，我国环境保护正处于政府调控、市场引导和公众参与的发展阶段，环境善治要求政府在生态环境保护的过程中进行透明治理，公众能够知道政府为什么做，什么时候做，怎么做，公众成为政府行为监督的重要主体。在快递垃圾污染问题中，政府是权力的行使者，在环境治理工作方面责无旁贷，政府明确自身的角色，发挥其作用并引导市场和公众的积极参与，这是我国环境治理的关键。

三、我国快递包装物的概况

（一）2014年我国人均快递量赶超美国

随着网购逐渐成为人们的日常生活方式，快递业得到快速地发展，我国五年前人均快递量已经超过美国。据统计，美国2014年人均快递量达27件，而我国2014年的人均快递量达到29 件，已经高于美国。如图1 所示，2014年，我国东部和沿海地区人均快递量较多，中西部地区人均快递量还处于低水平，但是随着互联网和物流的发展，中国的快递市场仍在不断扩大和发展。

（二）2014年—2018年中国快递量

据统计，近五年来，我国快递业务量呈不断上升趋势，从2014年的140 亿件增长到2018年的500亿件，涨幅高达257.1%，快递量年均增长率持续多年超过50%，快递量居全球第一。我国2018年快递量已经高达500 亿件，年人均快递量38 件，日均处理快递量达1.4亿件。

图2 2014年—2018年中国快递量

（三）2019年—2022年中国快递市场预测

按照我国快递业务逐渐增长的趋势，预计2019年至2022年我国快递业务量仍旧呈现不断增长的态势，到2022年我国快递业务量将高达784 亿件。这意味着在不防治快递垃圾的情况下，将会有大量的快递垃圾产生，居民生活环境将受到威胁。

图3 2019年—2022年中国快递市场预测

（四）快递垃圾处理方式及造成的污染

电商为了降低商品在运输过程中的损坏率，并减少快递的投入成本，通常使用大量的一次性快递包装耗材，如塑料快递袋、气柱袋、气泡膜、纸箱、胶带等对环境不利的纸制品和塑料品。目前，我国处理垃圾的方法主要有焚烧和填埋两种方式。据调查统计，80%的消费者选择直接扔掉快递垃圾，在我国一些大城市中，快递包装垃圾增量在生活垃圾增量中占比高达93%，部分城市占比达到85%至90%。无论是进行焚烧或者填埋快递包装物中的纸制品和塑料品都会对水源、土壤和空气造成严重的环境污染。尽管各相关电商已经有所行动，开始采取回收循环利用措施，但由于采用“绿色包装”的行动会影响商品的配送效率、导致成本上升，使多方合力存在难度，造成快递包装物回收利用的困境，据统计，目前我国快递包装的回收率低于20%。

四、快递垃圾污染治理中政府行为缺失的表现

从2014年开始，“快递”关键词连续6年出现在政府的工作报告中，十九大报告更是提出了“推广绿色快递包装”的理念。尽管我国的城市化水平在不断提高，基础设施不断优化，并且随着上海在2019年发布了《上海生活垃圾管理条例》，垃圾分类进入了强制时代，但由于各地区情况不尽相同，在重视程度上有所差异，部分城市快递垃圾处理还处于较低的水平，基础设施建设与快递垃圾清运和处理量不相适应。就现状来看，政府在垃圾污染治理中存在以下几个方面的缺失：

（一）缺乏有力的行为引导

1.宣传环保意识的力度不够

回收快递包装物加以利用是目前解决快递垃圾污染的途径之一，但是其带来的效果甚微。快递包装物回收效果不明显与人们的环保意识低下有很大的关系。市场和消费者为了提高效率和减少成本常常忽视快递垃圾带来的污染问题。近年来，我国通过报纸、电视和网络等媒体方式大力推行绿色快递理念，倡导垃圾分类，提倡将快递包装物回收利用。但是，绿色快递理念和快递包装回收利用方式仍旧不能深入人心，人们对绿色快递的环保意识依然淡薄。例如，过度的快递包装，不分类的快递包装等现象随处可见。而大多数人对垃圾分类的认识普遍存在浅显的阶段，仅仅了解纸质包装可以回收、电池单独回收等基础知识。人们对垃圾分类知识匮乏，限制了人们将快递垃圾回收循环利用行动的开展。要解决快递垃圾污染问题势必要从提高人们的环境保护意识这个源头采取措施，通过提高人们的环保意识，进而加强人们对垃圾分类的认知来引导减少快递垃圾污染。

2.缺乏多方合作引导

环境善治强调国家、市场和公众三个主体共同谋求环境治理之道。责任政府的价值追求要求政府在快递污染治理中发挥其引导作用。然而，政府主要倾向依赖自身的行政手段对快递包装物进行管理，企图通过制定政策对快递行业进行有效限制，而忽视了公众和企业在快递垃圾治理中的关键作用。例如，国家在推行的《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法（修订草案）》中对工业固体废弃物，生活垃圾等作出相关原则上的规定，但实际效果甚微。快递包装物混杂在生活垃圾之中以及快递垃圾污染治理责任相互推诿等现象存在，部分企业和公众抱着事不关己的态度，认为政府作为人民的公仆、权力的执行者，环境的保护是政府理所应当要承担的责任，更是政府自己要考虑的事情，不愿意参与其中。快递垃圾治理是一个多方主体配合的过程，对公众和企业积极参与快递垃圾污染治理的引导不足，会导致公众和企业等相关方责任意识淡薄，因而难以形成合力。

（二）缺乏健全的法律机制

1.立法不全面

我国在快递废弃物处理制度建设方面仍然单薄。为了促进经济的循环发展，提高资源的利用率，我国自2009年1月1日起实施《中华人民共和国循环经济促进法》，明确消费者和生产者在包装物回收过程中的责任。国家自2016年出台了《推进快递业绿色包装工作实施方案》，方案中提出快递包装要绿色化、减量化、可循环的要求。 除此之外，为了人身、生态安全和经济的可持续发展，我国在2019年6月5日通过了《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法（修订草案）》，法律规定确立责任制，污染者承担污染防治的责任，防止过度包装造成的环境污染。《邮政法》直接对正常的快递业务进行了规定，但没有对具体行业标准的内容。《包装废弃物处理和利用通则》以及《包装资源回收利用暂行管理办法》对包装废弃物的基本方法和评价准则做了基本的规定。尽管我国已经出台了相关的法律，但是，规定的内容较为笼统，缺乏针对性，实施效果不明显，不仅缺少快递包装物的统一标准以及回收标准，还缺乏详细的配套管理规章制度，因此，在快递垃圾污染治理中容易出现企业之间、企业与政府之间相互推诿的现象，责任的不明确导致回收快递包装物存在难度，法律法规的可操作性低。

2.执法水平低

这里的执法是指政府根据相关快递管理的法律对快递业务的相关者作出的具体的行政行为。政府执法水平的高低对于我国快递垃圾污染治理有着重要的意义。快递包装物相关立法的不完善，使得执法部门操作起来难度加大。首先，执法部门缺少强有力的执法依据。目前，我国相关法律机制不完善，各地区的标准不一，所谓“巧妇难为无米之炊”，没有健全的法律法规作为支撑，相关执法部门不明确该如何正确执法，对相关主体监管不到位，执法的效率必然会受到影响。其次，执法人员的主观臆断影响执法水平。政府作为执法的主体，有着较大的自由裁量权，没有明确的法律法规对快递业务进行规制，相关执法人员容易根据自身的主观判断进行执法，甚至当出现问题时会发生推卸责任的现象。实际上，执法水平低下也严重影响了社会对快递垃圾治理的关注度。

（三）缺乏配套的政策和设施

1.企业回收工作的补贴政策

政府在对回收快递包装物补贴政策的建立方面有很大的欠缺，没有具有针对性的优惠政策，例如减税降费的政策。随着快递量的快速增长，快递包装物的“产量”也随之增加，回收快递包装物需要花费人工、设施、运费等成本，加之快递包装物回收率低，利润率低，在没有政府补贴的情况下，相关的快递业务人员对回收快递包装物没有积极的工作态度，大多数的快递企业不愿意自己掏钱去承担回收快递包装物的成本，因此，快递包装物的回收主体一直不明确，回收工作不具有操作性和持续性，普通的快递包装物收纳盒摆放之后便无人问津，成了“面子工程”。

2.基础建设不完善

近年来，垃圾分类成为新时尚，地方政府也开始打破了对快递垃圾设施“零投入”的状况。例如，在快递站设立几个快递回收箱，而箱子仅仅分为“可回收”和“不可回收”两类，回收率低。可见，我国在快递垃圾回收基础建设方面需要政府给予更高的重视。在日本和美国，建立了大量的回收站，通过消费者在丢弃时进行分类，收运系统定时回收快递垃圾并运输到处理站进行循环制造。相对来看，我国在快递垃圾治理的基础建设方面还要下功夫。

五、在快递垃圾污染治理中发挥政府责任的构想

（一）发挥政府的引导作用

1.加强思想宣传

宣传途径多样化。由于企业和大众接受水平存在差异，单一的宣传途径会使企业和群众接收有效信息存在一定的局限性。首先，政府可以进行线上宣传。据统计，2018年全球互联网电视设备使用量突破了十亿台，我国手机用户数量达15.7 亿。政府应该利用电视、手机和互联网等多种先进的媒体进行环保意识的宣传，着重运用微博、微信等用户多、传播速度快的方式，努力创新设计快递垃圾常识APP。其次，政府可以进行线下宣传。线下宣传侧重于传统的推广模式。政府可以通过报纸、展板宣传、快闪活动、公交广告等方式，让潜在的浏览者能够注意到环保信息，从而形成一种思想引导，让快递垃圾治理理念逐渐成为新时尚。

宣传内容的多样化。在宣传的内容上不能企图仅仅用口号的方式来提高群众的环保意识。在宣传内容方面，政府应该保证具有以下几点：第一，对快递垃圾污染治理的必要性。政府因其特有的职能而拥有着权威和详实的数据，政府应该从目前快递包装物的总量，污染领域及严重程度等方面向社会说明进行快递垃圾治理的必要性，让企业和群众认识到快递垃圾治理已经成为当务之急。第二，对相关政策的解读。主要是关于对快递垃圾治理的主体责任、快递包装物的标准以及相关优惠政策的解读，从而提高企业和群众的政策意识，使得相关主体采取行动有明确的依据。第三，对快递垃圾常识的灌输。包括快递垃圾的分类和快递垃圾的潜在危害性。快递物料主要包括运单、封套、纸箱、塑料袋、编织袋、缓冲物和胶带等，如何对快递物料进行分类回收以及普及分类常识是治理快递垃圾的重要一环。

2.引导多方合力

环境善治理论要求政府组织与公共部门、私人部门之间在管理上存在伙伴的关系，以实现公共利益的最大化。就地方政府而言，作为行政主导或地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色和定位，要与新的社会现状相适应。政府在实现快递垃圾污染治理中需要引导社区、学校和快递企业等多方合力，以实现有效治理。

发挥社区的治理作用。社区治理主体具有多元化的特点。尽管政府在社区治理的过程中仍然发挥着重大的作用，但是政府不是社区治理唯一的主体。在社区治理中，企业、非政府组织和居民通过政府机构建立起关系，更多的是通过认同感来采取共同行动，因此，政府应当正确引导社区治理的方向，发挥社区的作用，调动社区居民参与快递垃圾治理过程，那么，治理目标在长期的过程中就能逐渐被培育起来。

发挥学校的教育作用。治理是一个管理过程，政府应当从扶智到扶志，通过教育手段让学生群体的治理理念根深蒂固。学校教育因其专门性、严密性、全面性、系统性、有效性和稳定性等特点可以成为快递垃圾治理理念的“孵化基地”。学生在学校里接受教育不断形成规则意识、法治观念、行为习惯和个人的价值观念，学校教育在快递垃圾治理中起到举足轻重的意识教化作用。加之，学校与家庭联系密切，一定程度上可以将快递垃圾治理的环保意识带进学生的家庭生活中。

发挥企业的纽带作用。快递业随着电商行业的快速发展而不断发展，目前我国的主要快递公司包括顺丰、百世、中通、申通、圆通和韵达等。快递从电商发出，经快递公司揽件，最后由快递员配送至消费者手上。在快递垃圾治理的过程中，让各电商进行快递包装物回收工作显然很不现实，快递企业是电商和消费者之间的纽带，与电商和消费者关系密切，具有专业性和稳定性，政府应该根据快递企业在电商中的地位和作用明确其回收快递包装物的主体地位。

（二）发挥政府的规范作用

1.统一快递包装标准

统一的快递包装物的标准是快递垃圾治理行动一致性的前提，没有统一的标准各地区难以形成治理合力。因此，在整个快递服务的过程中，政府应当制定统一的快递包装物标准。首先，制定快递包装物料的制造标准。规定快递使用什么材料包装，规制包装用量，从物料制造环节着手以达到快递合理包装和减少包装物数量的目的。其次，制定运输配送标准。以规章制度的形式将配送员的行为规范起来，让快递员明确知道如何正确进行揽件和配送，从配送环节中减少暴力分拣的现象。再次，制定快递垃圾分类标准。对快递垃圾进行统一分类，群众才有采取具体行动的重要依据，循环利用快递包装物，避免资源浪费。最后，制定具体的快递包装物回收制度。包括谁是责任主体，回收设备的建设和资金投入，运用信息技术对回收工作进行跟踪等。如图4 所示，在快递包装物上印上二维码以便对快递包装物进行跟踪。卖家将商品交给快递公司，快递公司将商品配送给买家，一定时限内买家未将快递包装物投放至收纳点，将会被扣除信用积分，投放成功后会获得信用积分以兑换折扣和商品优惠。快递收纳点将回收信息反馈给快递公司，由快递公司进行回收处理。

图4 快递包装物跟踪流程图

2.建立监督考核体系

第一，对快递企业的监督考核。监督考核是以快递运输配送标准、快递包装物回收制度为依据对快递企业进行定期或者不定期的监督考核。从政府评价、企业自评、电商评价、买家评价等方面对快递企业在运输配送以及快递包装物回收工作中进行综合评估，给出不合格、合格、优秀的评价结果，根据评价结果对快递企业采取进一步具体措施，达到快递企业重视快递垃圾问题并积极参与其中的目的。

第二，对电商平台的监督考核。首先，以快递包装物料的制造标准，要对电商使用的快递物料进行监督，严禁过量包装和采用不合格的材料包装。其次，对电商平台信息反馈功能进行监督，防止电商平台为了获得好评在消费者没有进行投放快递包装物的情况下提供额外优惠措施。

（三）发挥政府的激励作用

1.给予快递企业一定的补贴

企业虽然是作为快递垃圾回收工作的合适主体，但是在责任政府价值追求下，政府有义务和责任去推动这些经济主体的回收工作。快递包装物的回收需要花费一定的成本，让企业自身去承担所有的回收成本显然是不切实际的，这也一定程度上影响了企业的积极性。为了鼓励企业进行回收包装物的工作，调动快递行业经济主体的积极性，政应当根据快递企业的实际情况给予一定的回收补贴，尤其是在设备、物流等方面的补贴。

2.制定相关的税收政策

美国政府为了提高快递企业回收工作的积极性，对快递包装物回收率达标的企业实行减税政策。相关税收政策的实施取得了明显的效果，目前美国快递包装物的回收工作已经产业化，快递包装物的回收利用率大大提高。我国政府可以借鉴国外经验，通过制定“生态税”来调动企业的积极性，根据企业快递包装物回收率制定免税、减税的政策。除此之外，对不采用绿色包装的电商和企业实行增税政策，通过增负让电商平台和企业规范快递包装物。

六、结束语

在互联网和物流行业的推动下，电商行业得到迅猛的发展，然而，随之带来的快递垃圾的“产量”惊人，造成了城市“围城”和严重的环境污染。快递垃圾治理问题已经迫在眉睫。纵观我国在这方面的现状，对快递垃圾治理的重视程度明显不够，加上企业自律和市场机制都具有一定的局限性，快递垃圾污染治理是否取得成效，在很大程度上取决于政府责任落实的情况，因此，快递垃圾的治理需要政府发挥其引导、规范和激励的重要作用，从各个环节上践行快递垃圾污染治理的绿色环保理念，才能达到治理快递垃圾污染的目的。