PPP模式下水利项目风险分担及应对研究

张 慧 武心嘉 盛 蒂 马天儒

一、PPP 模式概念与内涵

PPP（Public-Private-Partnerships）模式在全球发展得如火如荼，水利工程中运用的也越来越多。本文将PPP 模式理解为基于优势互补、利益共享和风险共担规定，公共部门和私营部门为提供公共产品及服务而建立长期合作关系机制。

PPP 模式本质上是公共资源与私人资源在数量、质量上的优势互补，达到合作共赢。其目的是实现为公众的公共产品和服务，完成公共部门职能的同时也为私营部门带来利益；在利益共享、风险共担的约束条件下，实现公共服务水平提升。

PPP 模式虽有其独特的优势，但由于PPP 模式的采购过程更加复杂，因此PPP 模式相比传统采购模式有着更大的风险。在水利项目实施的全过程均面临着各种风险。风险控制目的在于降低或避免项目风险可能带来的损失，在已知PPP 模式下水利项目投资方常见风险的基础上，需要对风险进行合理分担与应对。

二、PPP 模式下水利项目的风险分担

1.风险分担的主体

（1）政府部门

在PPP 模式水利项目的各参与方中，政府部门（即各级水行政主管部门）一般是公共部门的代表，在整个项目的运作过程中发挥着多重作用。政府部门作为项目的发起人和最终拥有者，要提供一定的项目开发资金并对项目融资进行担保，授予私营部门合法的特许经营权，签订项目产品（服务）的购买协议，修订适合PPP 水利项目的法律和政策，创建良好且稳定的政治环境并监督项目的实施。

（2）私营部门

私营部门（投资方）主要是以项目公司（SPC：Special Purpose Company)）形式来承担风险的，其中项目公司由私营部门与政府协商后组建，政府部门可以参股但主要由私营部门负责公司的日常运作。项目公司主要任务是：参加项目的投标，负责项目的设计、建设、运营和移交等工作，签订特许经营协议后，项目公司选择设计施工单位进行项目建设并对整个工程实施监督。项目竣工后，通过项目运营产生的收益获取利润并偿还贷款。特许运营期结束后，将项目整体移交给政府。项目公司参与项目全寿命周期内的所有工作，所以项目公司同政府部门一样承担着整个过程的风险。

（3）金融机构

PPP 项目往往投资金额巨大，一般均需要向金融机构进行贷款，且贷款期限较长。PPP 水利工程是属于准公共物品领域，社会效益占有很大比例，所以此类工程项目贷款的金融机构主要包含银行和开发性金融机构（国家所有、资金由政府提供，但自主经营、自负盈亏）。

由于国内业界对PPP 模式理解还不够深刻，企业的信用体系和法律体系不够完善，银行往往要求项目股东直接担保来减小风险。因此金融机构不作为风险分担的主体。由于保险协议的存在，保险公司虽然不直接参与项目但也是风险承担方的重要组成部分。

此外，设计方、施工方、供应方以及用户方等参与方由于不主要负责项目风险管理工作，如设计方、施工方、供应方等三方的风险可以看为私营机构将自身的风险向其转移，因此不单独将这几方当作风险分担的主体，将公共部门、私营部门为核心来分析PPP 模式下水利项目风险的分担问题。

2.风险分担的流程与结果

（1）风险分担的流程

风险分担的流程见图1。

（2）风险分担的结果

依据对风险主体、流程等的分析，风险分担的结果如表1 所示。

三、PPP 模式下水利项目的风险应对措施

1.政治风险

政治风险是PPP 水利项目中难以回避的风险，投资者对政治风险较大的项目一般都会选择放弃。其他情况下，需要采取一定的措施进行政治风险管理。

首先，可通过购买政治保险来应对风险，私营部门可以向保险公司或保险机构购买保险；其次，可通过与政府部门签订协议，选择国有企业建立风险联盟，要求政府提供担保，当政治风险事件带来不利影响时，政府予以经济补偿；再有，可通过特许权协议清晰界定政府的权力和义务，明确政府监管的行政范围；最后，可与国际货币机构（如世界银行、亚洲投资发展银行）建立合作关系，一定程度上也能应对政治风险。

2.经济风险

外汇风险一般是有外国资金参与的项目容易发生的各国对于货币兑换都有着法律的规定，如果所用货币是国际通用的，可以通过金融衍生工具来对冲风险，但若像我国货币不是国际硬通币就只能采用经营管理等方法来减小风险。

利率风险同外汇风险的管理模式相近，可以利用金融衍生工具来减小风险，或与政府签订协议约定利率，当利率增长率超过规定时，政府予以补偿。

通货膨胀风险在各国经济中是普遍存在的，是一种无法避免的风险，可以选用的措施主要有公私方法签订条款，约定价格，按通货膨胀率进行价格变更。

3.法律及合同风险

法律及合同风险中，法律风险一般是由国家控制的，但目前许多发展中国家的法律体系不是很完善。一般PPP 水利项目中的法律风险主要由国家承担。合同风险作为工程项目中普遍存在的风险，主要是由公私双方共同承担。

对于法律风险，私营部门可以通过与政府签订特许权协议和担保协议来控制风险，同时也可以选择适当的国际法在合同中进行补充。对于合同风险，双方可以在拟定合同时全面考虑，力求合同内容无漏洞，履行合同时监管是否有违约行为存在，违背合同后选择法律手段来维护权益来应对此类风险。

4.建设风险

PPP 水利项目在建设风险中主要存在成本费用、工期延误、质量不合格、设计不合理等风险，必须采用措施予以控制。

（1）工程成本风险

成本风险是水利项目建成过程中最重要也是最容易发生的风险，若成本管理不当，引起资金缺口，项目可能延误甚至中断。主要采用措施有：在工程预算中准备一定数量的备用现金；制定准确、正确的计划来控制成本；与材料供应商、施工承包商签订固定价格合同等。

（2）工程延误风险

在PPP 水利项目中，能否按期完工关系到项目能否如期盈利，更是关系到项目的财务风险。首先，加强对承包商的施工进度管理，对进度情况进行监督，及时提醒调整计划；其次，对工程环境变化引起设计的变更和调整从而影响工期的，须向责任方追责以减小风险。

（3）工程质量风险

主要措施有：采取正确的质量控制程序和监督、激励等措施；完善质量管理体系；严格质量控制过程；提升施工队伍的技术水平、责任意识等。

（4）设计不合理风险

图1 PPP 模式水利项目风险分担流程图

主要措施有：采取预先设计计划，如对BIM 技术等优秀的设计工具进行提前设计；选取设计施工总承包（EPC）方式进行项目建设，向设计方转移风险等。

表1 PPP 模式水利项目风险分担的一般结果表

5.运营风险

运行风险主要应对措施有：采取适合的运营管理模式，选择经验丰富的运营管理机构进行运营维护，签订运营维护合同；明确奖惩机制，为控制运营维护成本，在合同中可以制定奖惩的成本底线；提升运营管理人员的水平。

6.市场和收益风险

市场和收益风险管理的关键在于预防。主要应对措施有：在项目前期决策阶段，对市场进行可靠分析并需求预测；在项目运营阶段，与政府部门签订长期的产品销售协议来减小风险；对产品价格采取浮动定价或固定定价，根据国家经济环境和市场变化来调整，从而降低市场风险。

7.自然风险

自然风险主要包括环境风险和不可抗力风险，可以通过风险转移和风险缓解来控制风险。

（1）环境风险

通过详细研究环境保护相关的法律、标准和规定，采用严格的环境保护措施；聘请环境保护专家来制定科学可行的环保方案；将环境保护纳入长久监控范围内，对可能引起的污染加强管制。

（2）不可抗力风险

不可抗力风险有不可预测性等特点，主要是指地震、洪水等自然灾害事故，主要应对措施有：购买保险，对可以保险的不可抗力风险进行投保，将风险转移给保险公司；寻求政府资助，在遇到风险事故时可以获得政府对关税的调整、延长PPP 水利项目的工期或一定经济补偿。

四、小结

本文主要研究了PPP 模式下水利项目的概念、内涵和风险性，在已知常见风险的基础上分析了PPP 模式下水利项目风险分担及风险应对措施。风险分担是通过对PPP 模式下水利项目风险分担的主体以及流程，得到了PPP 模式水利项目风险分担的结果；针对投资方的各类风险运用基本措施提出了具体的应对措施。本文的研究成果可为PPP模式下水利项目的风险应对提供参考，具有一定的借鉴意义■