太湖流域水流生态补偿机制研究

周 宏 伟，彭 焱 梅

(太湖流域管理局 水利发展研究中心，上海 200434)

太湖流域地处长江三角洲地区腹地，总面积3.69万km2，行政区划分属江苏、浙江、上海和安徽三省一市，区内人口密集，经济发达。20世纪80年代以来，流域内经济社会快速发展，污染物排放量不断增加，造成流域水环境污染，水生态系统退化。由于水环境治理的长期性和艰巨性，经过多年水环境治理，流域水环境状况与治理目标仍有较大差距，水环境污染已成为流域经济社会可持续发展的主要制约因素。

流域内上下游多个行政区间在水资源的开发利用方面容易产生利益冲突，跨界水污染问题不断发生且难以调和[1]。合理构建一个跨界水污染治理机制并充分发挥其作用，对水污染防治工作能否顺利开展极为重要[2]。

流域水流生态补偿是协调流域内区域间损益的有效手段，综合运用财政、税收、市场等手段，对利益相关者进行利益调整。蒋毓琪[1]指出流域内利益相关者的矛盾归根到底是经济发展与环境保护之间的矛盾。姬鹏程[3]认为流域水资源生态补偿需要对相关利益关系进行合理调节，针对流域跨界污染，采用公共政策或市场化手段来调节不具有行政隶属关系而生态关系密切的地区间利益关系。李原园[4]等论述流域生态补偿的概念和机理，提出了总体框架。赵钟楠[5]等探讨了流域尺度水流生态保护补偿的主要方法。董战峰[6]、李建[7]等对长江流域生态补偿机制建设进行了研究。

自推行实施生态补偿制度以来，太湖流域内各省市积极响应，在生态补偿制度实践方面一直走在全国的前列。但是已开展的生态补偿往往在一个省级行政区内进行，流域内省际间、上下游横向生态补偿机制尚未建立。本文以太湖流域为例，研究探索建立浙、苏、沪三方的水流生态补偿机制，为改善太湖流域水环境提供政策和制度上的参考。

1 太湖流域水流生态补偿方案设计

以国内外已开展的流域水流生态补偿理论研究与实践为基础，结合太湖流域特点，围绕补什么、谁补谁、补多少、怎么补以及如何实施等5个方面的问题[4]，提出补偿总体框架。考虑到太湖流域面积中，安徽省占比较少，仅为0.6%，本次水流生态保护补偿只考虑江苏省、浙江省和上海市。

1.1 补偿主客体

补偿主、客体权属关系的界定是流域水流生态补偿各种利益相关者之间合作的前提和基础。补偿主体包括水环境的污染者和环境保护的受益者，其中污染者包括流域范围内排放生产和生活污染物的单位或个人，受益者主要是在进行流域生态保护过程中受益的群体和个人[8]。补偿客体主要为提供生态效益服务，达到水质、水量、水生态保护要求的地方政府，以及因为流域水生态环境保护造成流域发展机会成本损失的地方政府、企业和个人[6]。

补偿主、客体往往采用利益相关者分析方法确定[9]。太湖流域地处平原河网，水流往复不定，很难明确界定补偿主体和受益对象。流域各省市在经济社会活动中排放的污染物是导致流域水环境污染的主要原因，流域水污染治理涉及到流域内各省市的居民、企业、政府以及环保机构等众多利益相关者，各省市均是水污染的利益相关方，因此必须构建包含这些利益相关者在内的有效跨界治理机制。在补偿主客体众多且难以明确的情况下，政府作为人民群众和社会利益的代表有责任对生态补偿提供支持。本研究以省级行政机构作为各利益相关方的代表，将省级行政机构确定为补偿主客体。

1.2 补偿标准

生态补偿标准目前没有形成统一的量化标准，一般参照生态保护者的直接投入和机会成本、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本、生态系统服务价值等方面进行初步核算[9]。

流域水流生态补偿标准测算思路大致可归结为3种：① 投入成本，通过测算生态环境总成本来确定；② 从环境效益，通过核算流域生态系统服务功能价值加以确定；③ 补偿意愿，通过实地调查，询问居民的最大支付意愿金额或最低受偿意愿金额来确定[10-11]。它们分别从自然补偿、经济价值生态补偿和社会生态补偿的角度来核算补偿标准[1]。

推动太湖流域水流生态保护补偿首先要解决流域水环境污染治理问题，开展水环境污染治理是各排污单位应尽之责任。在目前未实施流域上下游生态补偿机制的情况下，各省市人民政府在省域范围内均通过多种途径筹措大量资金开展水环境治理工作，并取得了明显的成效，但省际边界地区水环境治理往往滞后。跨省市水流生态补偿侧重在推动流域重要河湖和省界边际地区水环境治理项目的进展，为此，补偿金额标准主要根据此类项目所需投入资金进行测算。

1.3 资金筹措

根据受益程度、胁迫程度，按一定标准统一量化筹集补偿资金，总出资规模可以结合流域面积、流域内经济规模和地方财政收入水平等综合确定。跨省市的流域可由中央和地方财政共同出资，中央财政出资规模可根据流域经济发展水平和生态补偿机制重要程度确定，各省市出资规模，可根据省市从流域生态安全中的受益程度和对流域生态安全胁迫程度确定。

流域上下游均是水环境改善的受益者，流域各省市承担的资金按照“谁排污量大，谁多出钱；谁用水量大，谁多出钱；谁经济更发达，谁适当增加付出”的原则，结合区域间经济、社会和生态区位条件的差异，合理选取资金分摊测算指标。

太湖流域水流生态保护省市补偿资金筹集根据各地在流域内的废污水排放量、用水量、人均GDP等3项指标进行测算，各占1/3的权重，具体见式(1)。

(1)

式中，Cn为某省出资额度，亿元；Qn为某省(市)排入太湖流域废水量，万t;Qt为流域内各省(市)排入太湖流域废水总量，万t；Wn为某省太湖流域用水量，万t；Wt为流域内各省(市)太湖流域用水量，万t；Gn为某省(市)人均GDP，万元；Gt为流域内各省(市)人均GDP之和，万元；Ct为各省(市)共同出资额，亿元。

1.4 补偿资金分配

补偿资金围绕改善太湖流域水质、促进水资源节约的目标进行安排。生态空间保护任务较重、节水型社会建设成效明显、水生态保护和治理工作突出、水质改善显著的省份多拿补偿资金，工作滞后、水域空间侵占、节水不力、水质改善有限的省份少拿、不拿甚至拿出资金补偿其他省份。分配的补偿资金主要用于全流域污染治理性支出及对在水资源保护和治理中取得成效地区的补偿性支出，为此，分两部分进行测算。

1.4.1治理性支出

治理性支出依据各省份水环境治理任务量进行分配。NH3-N，COD是水功能区水质达标评价的主要指标，也是太湖流域主要水质超标项目，TP是太湖蓝藻控制性指标，因此，选择NH3-N，COD和TP的主要污染物入河削减量表示某省份水环境治理情况，测算治理性支出，各污染物入河削减量权重各占1/3，测算公式为

(2)

式中，CGn为某省(市)治理性支出，亿元；RCn为某省(市)重要水功能区COD入河削减量，万t；RCt为各省(市)重要水功能区COD入河削减量之和，万t；RNn为某省(市)重要水功能区NH3-N入河削减量，万t；RNt为各省(市)重要水功能区NH3-N入河削减量之和，万t；RPn为某省(市)重要水功能区TP入河削减量，万t；RPt为各省(市)重要水功能区TP入河削减量之和，万t；CGt为补偿资金总额，亿元。

其中，重要水功能区COD,NH3-N,TP入河削减量为水功能区现状入河量与2020年限排量的差值。对于跨省界重要水功能区的主要污染物入河削减量，根据该水功能区在不同省份长度占总长度比例分配污染物削减量。

1.4.2补偿性支出

补偿性支出可根据各省市在流域水生态安全的贡献程度确定。贡献程度主要根据太湖流域内本地水资源总量、重要水功能区水质达标情况所占比例测算，太湖流域内本地水资源总量越大、重要水功能区水质达标个数越多，补偿性支出越多。本地水资源总量、重要水功能区水质达标情况权重各占1/2。测算公式为

(3)

式中，CFn为某省(市)补偿性支出，亿元；WRn为某省(市)本地水资源总量，万t;WRt为各省(市)本地水资源总量之和，万t;WZn为某省(市)重要水功能区水质达标个数；WZt为各省(市)重要水功能区水质达标个数之和；CFt为补偿资金总额，亿元。

1.5 补偿实施机制

太湖流域水流生态补偿作为一项公益性强的事业，必须坚持政府主导原则，建立以政府组织为主，其他社会力量为辅的工作机制，确保生态补偿资金的有效持续供给，提高生态补偿机制的运行效率[12]。通过搭建各利益主体协商平台，满足不同利益方的合理要求，开展联合监测、资金监管、实施效果评估、公众参与等方式，保障补偿资金管理安全、分配合理、使用高效。2008年，为推进《太湖流域水环境治理总体方案》的实施，由国务院有关部门和流域省市人民政府共同成立了太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度，在推动部门、地方和社会形成上下联动、合力治污方面发挥了重要作用。可借助这一平台及其常设机构，组织开展流域水流生态补偿机制的监管、考核和实施。

2 太湖流域水流生态补偿资金测算

为验证方案的可行性，以2017年为基准年，进行流域水流生态补偿方案资金筹措和拨付试算。

2.1 补偿标准

国务院批复的《太湖流域水环境综合治理总体方案修编》近期投资中涉及太湖、太浦河、望虞河等流域重要河湖相关治理项目的投资为25.38亿元，跨省界地区中小治理项目投资3.04亿元，合计28.42亿元。本次开展水流生态补偿机制，侧重在推动流域重要河湖和省界边际地区水环境治理项目的进展。为此，近期生态补偿资金总规模拟初步确定为30亿元。

2.2 补偿资金筹措

考虑到跨省市生态补偿实施处于起步阶段，为加强流域各省市生态环境保护与修复的积极性和主动性，初期资金筹措中适当加大中央的引导力度，30亿补偿资金中，中央财政安排15亿元，太湖流域3省(市)共同出资15亿元。根据2017年太湖流域各省(市)废水排放总量和用水总量、人口密度、人均GDP，测算出江苏省、浙江省、上海市出资额度详见表1。

表1 补偿资金筹集的测算

2.3 资金拨付

太湖流域水环境治理任务艰巨，治理性支出按补偿资金总额的70%安排，共计21亿元。初步确定补偿性支出按补偿资金总额的30%安排，共计9亿元。

2.3.1治理性支出

根据各省(市)重要水功能区2020年COD、NH3-N、TP限排量及现状入河量，测算出江苏省、浙江省、上海市主要污染物入河削减量的治理性支出分别为8.51亿、4.57亿、7.92亿元(见表2)。

表2 主要污染物入河削减量的治理性支出测算

2.3.2补偿性支出

根据各省(市)2017年水资源公报、统计年鉴、水资源公报等，统计各省(市)本地水资源总量、重要水功能区水质达标情况，测算出江苏省、浙江省、上海市补偿性支出分别为3.92亿，3.56亿，1.53亿元(见表3)。

表3 补偿性支出测算

2.4 资金拨付总额

江苏省、浙江省、上海市补偿资金预拨总额分别为12.43亿，8.13亿，9.45亿元(见表4)。

表4 补偿资金预拨总额

2.5 合理性分析

按照本次提出的水流生态补偿方案测算，2017年江苏省、浙江省和上海市资金筹措比例分别为47.3%,20.0%,32.7%，3省市在流域内面积占比分别为52.6%,32.8%,14%，GDP占比分别为46.6%,16.5%,36.8%，上海市面积占比最小，但废水排放量、用水量及GDP均高于浙江省，各省市出资比例基本与省市在流域内所占面积和经济发展状况相适应；2017年各省拨付资金比例分别为41.4%,27.1%,31.5%，3省市重要水功能区达标率分别为73.0%,89.7%,59.2%，资金拨付比例与各省市在流域上下游空间布局和水环境治理任务也基本吻合。

2016年，江苏省、浙江省和上海市GDP占比分别为46.0%,16.7%,37.3%，重要水功能区达标率分别为39.8%,55.7%,30.3%；2018年3省GDP占比分别为45.9%,17.2%,36.9%，重要水功能区达标率分别为50.8%,79.4%,60.5%。从近3 a 3省市经济发展情况看，GDP占比基本维持在稳定水平，而重要水功能区达标率有起伏，水环境治理任务艰巨。3省市通过水流生态补偿机制推进水环境治理有现实需要，各省市经济发展状况能为补偿资金的拨付提供保障,流域水流生态补偿方案基本合理。

3 结 语

总体来看，本次确定的补偿模式，反映了不同主体对于流域水生态保护的贡献程度，以及不同主体从流域水生态系统服务功能中的获益程度，选择的指标考虑了水量、水质、经济水平、污染排放等不同要素，并且指标值的可获得性和权威性均较好。用这种方法确定的水流生态保护补偿方案，具有较好的科学性和可操作性。本次方案重点探讨了资金总额确定，资金分配原则还需要在具体实践中进一步完善。