农村公共安全防治中府际协作的困境与破解路径

郭帅帅　郑庭义

摘要：通过对府际协作理论和公共安全研究的综述，发现农村公共安全府际协作治理中存在风险源复杂、资源调配难、协作动力弱、效果不突出等问题，对此提出了基层政府在农村公共安全治理中府际协作的优化路径，应在确定基本原则的同时，设定协作治理目标，通过创建跨域治理协作机制，开创农村公共安全治理新局面。

关键词：公共安全;府际协作;农村;路径

中图分类号：C912.82         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）04-0196-05

Abstract： Through a review of inter-governmental collaboration theory and public safety research， it is found that there are problems such as complex risk sources， difficult resource allocation， weak collaboration motivation， and not outstanding effects in the governance of inter-governmental collaboration in rural public safety. The optimization path of inter-government collaboration in security governance should set the principles of collaborative governance while establishing the basic principles， and create a new situation in rural public security governance by creating a cross-domain governance cooperation mechanism.

Key words： public security; collaborative governance; rural; route

伴随着中国农村社会发展，区域一体化程度逐渐加强，相邻地区联系日益紧密。在气候变暖、农村产业转型、新型工业化、信息化、农业现代化快速发展的背景下，农村地区自然和人为引发的公共安全事件频发。河北蔚县矿难、北京房山“8·11”滑坡事件、广东陆丰博社村事件、江苏响水化工厂爆炸、内蒙古持续性干旱、凉山州木里县雅砻江镇立尔村森林火灾等一系列的重大公共安全事件的发生，对中国农村地区社会稳定和经济发展造成了严重影响。据《中国统计年鉴（2018）》数据显示，2017年全国自然灾害共造成979人死亡（含失踪），1.44亿人次受灾，作物受灾面积18 478 100 hm2，其中绝收1 826 700 hm2，直接经济损失3 018.7亿元。公共安全作为国家发展的基石，历来受到国家的重视[1]。2015年5月29日习近平总书记在中共中央政治局就健全公共安全体系第二十三次集体学习时强调，公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。十九大报告也对农村地区的发展提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，其中治理有效是实现乡村振兴额基础，同时指出“公共安全是每个公民最关心、最直接的利益所在，需要建立健全乡村公共安全协同治理机制”。

近年来农村地区重大公共安全事件频发，对农村居民的生产生活乃至农村社会的稳定造成较大影响。按照行政属地划分治理边界的农村公共安全防治模式，在当前农村复杂的公共安全形势面前表现出明显的局限性，地方政府間跨域治理将成为应对农村公共安全问题的重要途径。当前，在中国农村社会发育尚不成熟的情况下，农村公共安全的协同防治主体将主要由政府承担，府际协作治理将成为未来一段时期内应对农村公共安全复杂形势的重要举措。

1  府际协作理论综述

协作是一种用来解决问题的有目的的关系，它在既定的条件下创造或发现一个解决办法[2]。协作治理理念当前已被应用于政治学、社会学和公共管理等学科和领域，但学界对于协作治理的概念界定尚未达成共识。当前学界对于协作治理的概念界定主要分为狭义和广义两个方面，从狭义的角度看，协作治理主要指“一个或更多的公共机构与非政府部门利益相关者共同参与的、正式的、以共识为导向的协商性的决策过程，其目标是制定或实施公共政策或管理公共项目或资产”[3];而广义的协作治理主要指“不同主体跨越公共机构、各级政府和（或）公共、私人和公民等领域的界限，建设性参与公共政策决策和管理，以实现公共目标的过程和结构”[4]。不论从狭义还是广义来看，协作的目的主要是为了追求资源交换和参与决策，以解决单一部门无法实现的治理目标[5]。

在中国社会体制由一元格局向多元格局转变的历史情况下，协作治理正好契合了治理方式转变的现实需要[6]。协作治理的主体不仅有政府，也包括非正式机构与非政府组织，各类人群和各类组织将在治理范围扩大之后从中满足各自需要[7]。但是由于中国与西方国家在国家—社会关系和社会发育程度的差异，在中国政治环境下协作治理在当前阶段将更多集中在政府领域，即由政府作为府际协作的主体，府际协作将成为政府解决当前跨域治理难题的重要手段[8]。

当前，国内针对府际协作理念应用的研究主要集中于公共危机管理、城市群跨域治理和环境污染的跨域防治等领域。在公共危机管理方面，叶托等[9]通过SARS事件、松花江水污染事件和汶川大地震等3个典型案例来考察中国公共危机管理中的府际协作。在城市群跨域治理方面，锁利铭[10]在借鉴美国辛辛那提市邻近地区行动战略和波洛伊特市地方发展公司的基础上提出建设城市联席会，以应对城市群内部之间的沟通协作，在粤港澳大湾区建设的背景下，城市联席会的提出丰富了中国城市群建设相关理论。廖卫东等[11]则将府际协作理念引入河流治理、雾霾治理等领域，从府际协作角度来应对生态污染治理问题。

2  公共安全研究综述

当前学界关于公共安全的研究主要集中在城市公共安全管理、社会公共安全风险管控、公共安全体系建设等领域。城市公共安全管理方面，张宇栋等[12]认为当前中国城市公共安全管理方面存在层级式结构管理效能衰减与损耗、末端层级弱化、分布式结构管理职能离散及公共安全服务结构性供给不足等问题。社会公共安全风险管控方面，唐钧[13]认为当前社会公共安全面临新生风险和交叉风险并存的局面;而新兴风险的已知性与未知性交织、陌生性与不确定性共存、关联性与耦合性并联、发展演变转化模糊等特点[13]，又给公共安全带来了新的挑战[14]。公共安全体系建设方面，黄杨森等[15]认为面对当前公共安全情况，网络化、智能化、数字化是推动公共安全治理能力现代化的重要举措;而单勇[16]则认为虽然现代化科技提升了公共安全的治理技术水平，但同时影响了公众参与公共安全治理、公共安全治理研究陷入技术决定论等弊端。

从研究空间来看，当前关于公共安全领域的研究主要集中在城市地区，较少关注农村地区公共安全问题。而从研究主题来看，在公共安全的防治方面，学者主要关注公共安全风险管控和现代信息技术在公共安全防治领域的应用，尚无从府际协作的角度进行考量。在农村公共安全事件频发的背景下，将府际协作理念引入农村公共安全防治领域，对农村社会安全健康发展具有重要意义。

3  农村公共安全治理中府际协作面临的困境

当前，面对农村地区日益多发的公共安全事件，基层政府也逐渐认识到农村公共安全防治中跨域治理的重要性与紧迫性，并采取了相应的规划与行动方案。然而，在农村公共安全府际协作防治中仍存在风险来源复杂、跨区域资源调配难、协作治理制约因素多、协作治理效率低等问题。

3.1  农村公共安全风险的复杂性增加府际协作的难度

风险是人类追求财富现代化进程中的“副产品”，并伴随着迅速增长的生产力和快速发展的科技急剧膨胀[17]。从当前农村社会发展背景来看，农村地区公共安全风险表现出风险来源的复杂性。农村不仅要承受传统的自然灾害风险，还要承受工业发展、科技发展所带来的非传统风险和城市的转嫁风险[18]。在全球变暖的背景下，全国范围内极端气象灾害频发，其中尤以旱灾最易发生。民政部国家减灾中心数据显示，1996—2015年全国各区因灾农作物经济损失均值约为10 748.79亿元，其中旱灾损失占总损失的51.02%，其次为水灾，占总量的28.00%，风雹灾和水灾各占总量的10.43%和10.55%[19]。而农村非传统公共安全风险来源更为复杂，主要分为3类：一是农业生产技术转变带来的风险。农药、化肥的无节制使用对作物和水源造成了潜在的威脅，而转基因技术的应用使得水稻、大豆等食品的安全性被质疑，与传统风险相比，这些人为制造的风险具有更高的隐蔽性和传播广泛性。二是城市转嫁的风险。在农村社会产业转型的背景下，农村开始承接工业部门的转移，通过政府的招商引资，大量污染较大、危害性较高的工业企业落户农村，对农村公共安全造成巨大风险。三是社会转型下的观念冲突、利益冲突、文化冲突带来的风险。根据中国社会科学院研究显示，当前中国农村传统农业社会、工业社会、知识社会三元并存，由于观念、利益、文化的差异而产生的冲突则更加复杂。农村公共安全风险来源的复杂性大大增加了府际协作治理的难度。

3.2  属地管理模式下农村公共安全防治资源府际调配难度大

属地即工作管辖范围，属地具有明确的范围界限，有具体的管理对象（人、事、物等），有清晰的标准和要求。农村地区公共安全治理一贯坚持以行政区划为管理范围的属地管理原则，通过“命令+控制”的方式进行工作推进。但以行政区划为管理界限的属地管理一定程度上放大了边界效应，增加了不同地区间交流、沟通、物资运输的成本，过于细化的行政边界导致同一区域内治理体系呈现碎片化和分割化。行政管理的碎片化和分割化也阻碍了社会资本的形成，从社会资本理论的角度看，社会化网络、行为规范和信任能够减弱资源配置中的不确定性，降低交易成本，提高资源配置效率。而行政边界则阻碍了社会资本的形成，由于行政边界的存在，不同地区间的资源流动网络建设受限，不同区域间公共安全考核体系差异性也导致了农村公共安全治理行为规范的差异性，同时受自利性和官僚主义影响，不同区域政府间存在横向竞争关系，导致缺乏互相信任。因此，由于属地管理而造成的农村公共安全防治的碎片化和分割化阻碍了社会资本的形成，继而增大了府际间资源调配的难度。

3.3  地方政府自利性制约了农村公共安全府际协作的实现

政府作为公共利益的代表者、维护者和实现者，内在地具有公共性的基本属性，而政府受到自身利益的驱使，也具有自利性的典型特征，政府的自利性在某种程度上削弱了政府的公共性[20]。当以公共利益为导向的农村公共安全防治与政府的自利性产生冲突时，追求自身利益最大化将成为政府的必然选择。政府的自利性对农村公共安全府际协作防治的制约主要体现在以下两个方面。

一是政府组织中个人的自利性削弱了公共安全防治的动力。物质自利强烈而广泛地存在人们的公共行为动机中[21]，作为“经济人”的政府公务人员，必然将自己掌握的农村公共安全防治资源引导至资源占有最大化的轨道上发展，正如斯蒂格勒所说的：“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制支配”[22]。农村公共安全防治投入的长期性和公共安全事件发生的不可预测性造成农村公共安全投入在短期内无法获得可观的收益（主要指政绩），而招商引资所取得的收益则更易量化，在“经济人”模型假定下，政府中的个人将更倾向于将资源投入到经济建设中去，从而取得更易量化的政绩。因此政府组织中个人的自利性在一定程度上削弱了农村公共安全防治动力。

二是资源竞争所产生的政府自利性制约了府际协作的开展。地方政府是地方利益的积极追求者[23]，地方政府为追求政绩而引发政府间的横向竞争。改革开放以来的放权让利改革赋予了地方政府更多的自主权，唤醒了地方政府的自主意识和利益意识。地方政府作为地区经济活动的主体，担负着发展本地区经济的责任，同时又是局部利益的支配者，有着本区域所要追求的利益目标以及本地区发展的价值取向[24]。资源的稀缺性导致地方政府在农村公共安全的府际协作中“各打各的算盘”，在没有规范化制度约束的情况下，无法形成跨区域管辖权，从而阻碍了农村公共安全府际协作防治的决策、执行和监督。

3）技术优化，提高效能。通过技术优化提升农村公共安全府际协作治理能力，提高治理效能。以技术优化推动农村公共安全防治府际协作能力的提升，首先要建立技术治理体系，通过技术解决怎么做的问题[16]。在防治技术提升上，以大数据、AI技术作为底层支撑，通过代码、算法、架构、网络、数据等现代化技术搭建现代化跨区域农村公共安全监测预警体系。在生产环节上，加强新技术在生产环节的应用，农民通过技术优化提升农业生产中的抗灾害能力，而对于高危害、高风险企业来说，可以通过技术提升降低生产环节生产风险。

4.3  优化农村公共安全府际协作机制

为了确保农村公共安全治理的高效、有序推进，毗邻区域各基层政府应加强战略部署科学化、政策执行常态化、立法保障制度化和长效监督有效化，以建立高效的府际协作实现机制。

1）增强战略衔接，部署安排科学化。战略是一种从全局考虑谋划实现全局目标的规划，当战略目标、利益与手段具有相似性的时候，战略衔接便有了基础[27]。当前农村地区公共安全防治受属地管理的影响，基层政府间缺乏战略衔接，各自为政。在农村公共安全防治投入方面也呈现一定过渡性和重复性，这些都给农村公共安全的防治带来了新的挑战。同级政府间是合作、支援、互通有无、互惠互利的关系[28]，要实现基层政府间在农村公共安全领域的战略衔接，必须要消解同级政府部门间的横向竞争，建立跨区域弹性调节机制。通过跨区域战略协调机制，消解区域间农村公共安全防治目标、防治手段可能存在的冲突和矛盾，强化合作收益，推进农村公共安全战略衔接。同时要通过战略衔接，消除不同区域政府在农村安全防治领域的重复投资、重复建设，以实现资源配置的最优化。

2）建立政策衔接，跨域治理常态化。当前，在农村公共安全防治领域虽然进行了一定程度的府际协作防治，但更多地体现在突发性应急事件的应对上，具有一定的应景性和临时性。从管理学上来看，突发性应急事件的处理更多是一种被动的补救措施[29]。危机管理研究的最大挑战是如何将危机管理融入日常政治和实践，形成危机管理常态化。因此，建立政策衔接机制，最为重要的是从政策上保证农村公共安全府际协作防治的常态化。为实现农村公共安全府际协作防治的常态化，首先要重视区域内经济政策和公共安全防治政策的协调。在当前农村产业结构转型的背景下，为推动当地经济的发展，地方政府竞相接收城市的产业转移，且尤以产值突出的重工业为主，重工业的转入大大增加了农村地区公共安全风险。因此地方政府不得不面对经济增长和公共安全防治的两难选择，这就需要基层政府要做好经济发展和公共安全防治政策的协调。其次要协调好区域间农村公共安全政策的衔接，属地管理模式下农村公共安全防治的碎片化必须解决。基层政府间通过政策共享以实现政策互补，通过政策平台的建设实现跨域治理的常态化。

3）加强立法衔接，府际协作制度化。美国未来学家阿尔文·托夫勒曾经说过：“由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机”[30]。转型中的农村社会正处在公共安全事件的频发期，要建立农村公共安全府际协作制度，首先要通过立法确定公共安全府际协作防治的合法性和协作边界。在中国现有的属地管理模式下，地方政府公共安全防治资源的调配和使用范围受限，跨区域调配程序繁琐，同时在政府命令—控制式行政体制下，基层擅自跨区域调动资源合法性必然受到质疑。因此，应通过立法将农村公共安全府际协作制度化，以保证公共安全防治工作的合法性、及时性和有效性。其次，要通过立法明晰公共安全府际协作权责。明晰的责任和惩处机制是农村公共安全府际协作治理得以实现的重要保障。府际协作必然涉及利益和成本问题，作为部分经济人的政府必然考虑协作成本和收益问题，在收益不确定的情况下，政府主动参与的积极性必然受损。因此，要通过法律及相关政策明晰府际协作治理权责与惩处机制，为政府权力和义务的行使划清边界。

4）做好监管衔接，府际协作有效化。当前中国农村公共安全治理工作主要由政府主导，在效果监管方面缺乏有效监督，为提高农村公共安全治理效果，进一步减少各基层政府行政边界内的属地保护主义行为，在府际协作的监督、管理方面就需要有所创新，建立自我监督、法律监督和体制监督体系。建立监督机制应主要从4个方面入手，一是建立農村公共安全防治监督机构，首先要防止基层政府部门在农村公共安全府际协作防治中不作为和乱作为;二是要明晰监督内容，避免出现监督盲区，通过量化考核指标，为农村公共安全府际协作防治的监督和问责提供依据;三是改变监督习惯，避免监督重结果而轻过程，重事后而轻事前和事中，对于基层政府部门在农村公共安全协作治理要实行监督常态化、过程化，不能仅事后问责，提高其责任意识;四是整合监督机构，形成监督合力，引入第三方专业监督机构，对政府在农村公共安全府际协作防治过程中的政策、机制、效率、能力进行评估，为基层政府部门提供技术支持。

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