南京市农村时间银行发展的ＳＷＯＴ分析

郭剑平　濮晓

摘要：以南京市六合区竹镇为例，通过SWOT分析法探讨在农村地区发展时间银行政策的优势和劣势及农业现代化和市场化为时间银行带来的机遇和挑战。基于SWOT分析，提出加强政府监管提升公信力、完善社会组织体系设置以及挖掘即做即兑的时间银行本土化运作模式以达到良性开发农村老年人力资源及推动农村地区养老服务事业发展的目的。

关键词：时间银行;农村;SWOT分析

中图分类号：F323.89         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）04-0191-05

Abstract： Based on the actual situation of Zhuzhen in Liuhe district， Nanjing， this paper explored the advantages and limitations of developing time banking policies in rural areas through SWOT analysis， and analyzed the opportunities and challenges brought by agricultural modernization and marketization for time banks. Based on SWOT analysis， it is proposed to strengthen government supervision to improve credibility， improve the establishment of social organization system， and explore the time-localized operation mode of the bank to achieve the purpose of benign development of rural elderly resources and the development of old-age services in rural areas.

Key words： time bank; rural; SWOT analysis

据《2017年南京市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示，截至2017年底，南京市60周岁以上老年人口达到141.89万人，65周岁以上老年人口达到95.75万人，标志着南京市已经进入“深度老龄社会”。深度老龄化下，农村地区的养老服务需求量不断增加，而服务供给不足的现状使得本就缺乏社会支持的农村老年人的生活变得愈加困难。在此基础上，南京市政府提出时间银行政策，所谓的“时间银行”就是志愿者将自己向老人提供服务的时间储存进去，未来需要别人向自己提供服务时，用储存的时间兑换，存“时间”兑“养老钱”。在农村地区发展时间银行政策，是为缓解农村养老服务事业发展中可用人力资源不足的问题，帮助老年人拓展新的社会支持渠道同时实现活力老人新的价值。

1  农村时间银行SWOT分析

SWOT分析法又称态势分析法或优劣势分析法，是对系统内外部环境进行分析从而获得战略决策的方法[1]。本研究运用SWOT分析方法，以南京市六合区竹镇为例，探讨在农村地区发展时间银行这一互助养老新模式的优势与劣势，分析外部环境对农村时间银行发展带来的机遇与挑战，得出时间银行政策适应本土化发展的对策建议。

1.1  优势（Strengths）

1.1.1  农村老年人力资源可开发空间大，为时间银行提供充足的志愿者储备  人口快速老龄化背景下的劳动力规模依然庞大，劳动力资源储备充裕，劳动力数量供给平稳[2]。伴随着医疗技术的不断发展和人民生活水平的提高，中国人口平均出生预期寿命已经增长至76.3岁，农村老年人健康水平的提升为开发农村老年人力资源奠定了坚实基础。南京市六合区竹镇现有老年人口约8 000人，其中活力老人占老年人总数的4/5。60～69周岁的低龄老人由于相对身体素质较好且数量多等优势成为了老年人力资源开发的主要对象。基于低龄且具有劳动能力的活力老人规模庞大，同时老人们普遍身体素质增强、健康生活周期延长，可以认为竹镇老年人力资源可开发空间大，能够通过开發低龄活力老人资源，基于互助的方式，实现时间银行在农村地区的有序运转。

1.1.2  经济因素推动农村老年人参与时间银行  农村老年群体由于历史和教育等因素的影响，没有固定工作，只能靠领取微薄的养老金或田间劳作来获得经济收入。据统计，2000年农村老年人日常生活支出在消费结构中占77.2%，2006年农村老年人日常生活支出在消费结构中占75.5%[3]。调查发现，竹镇有80%的老人每月固定收入来源是仅为410元的养老金，老人的收入大多用在日常生活中，仅够维持基本生活需要。农业现代化的发展使得老人们离开了土地，同时狭窄的收入来源渠道使得活力老人们开始寻求新的收入或减轻生活开支的方式。时间银行正是适应这种需求而得以推广的一种互助养老方式，活力老人们通过向高龄老人提供服务换取自己需要的生活物品或其他服务。

1.1.3  农村淳朴的互助风气鼓励村民参与时间银行  中国农村自古就有互助的传统，这种互助是在小农家庭经济资源有限、风险抵御能力不足的情况下发出的，以血缘、亲缘、地缘形成的私人网络为单位，以人情伦理为规范，包含生活互助、生产互助、金融互助等多种互助形式的民间互助保障体系[4]。在这种传统互助思想的熏陶下，竹镇村民之间保持着良好的联系，村民在人口稀少的环境下始终恪守着“远亲不如近邻”的处事准则，营造了互助友爱的村落风气。这与城市化的发展导致的城市居民间的淡漠情感形成了鲜明对比。只有农村才能为互助风气的延续提供土壤，也正是这种淳朴的互助风气鼓励村民参与到时间银行政策中，为时间银行在农村取得长远发展奠定了坚实的基础。

1.2  劣势（Weaknesses）

1.2.1  时间银行志愿者参与率低，缺乏中坚群体  时间银行就是志愿者向有需要的老人提供服务，记录服务时长用于兑换未来志愿者所需的服务时间。目前，时间银行在推广的过程中，积极参与的志愿者数量不多，大多数有能力、符合条件的志愿者因为自身意愿、家庭原因、对政策的了解程度等原因，选择对时间银行政策持观望态度。经过实地走访发现，竹镇老人们的主要休闲方式是在社区活动中心打牌和聊天，虽然老人们的业余时间很多，但参与时间银行的志愿者依旧很少。志愿者参与率低的主要原因在于低龄老人不懂政策的实施与参与方式，同时缺乏稳定群体的带动，进而导致时间银行的发展受挫。

1.2.2  时间银行缺乏科学的兑换体系  目前时间银行的兑换体系，主要通过社区或者养老服务机构的“储蓄所”记录志愿者的服务时长或者累积积分，用于其本人及家人需要护理服务时的兑换。兑换体系的主要问题有：一是延时兑换导致信任度低。延迟兑换是记录今天的服务时长，用于将来兑换服务，存在很大的变动性和随机性，志愿者们无法预估未来的变动，因此信任感不足。二是兑换缺乏流通性。时间银行的运行范围仅在本区内，志愿者在本区贡献了服务，累积了积分，后由于若干原因不得不去往异区、异地，最终将无法兑换已贡献的同等服务。三是累积困难。志愿者向有需要的老人提供服务后，将记录服务时长累积成积分，对于如何累积的具体规定不同，不同服务时长和服务内容累积的积分数量也不尽相同，难保公平性。兑换体系缺乏科学性、系统性和公平性导致时间银行在累积记录方面出现困难，直接导致了志愿者们对于政策的不满和不信任。

1.2.3  时间银行组织者公信力低  当前时间银行的实际“开办者”往往为养老服务机构，在缺乏全国统一的规范性制度而养老服务机构的权威性不足、专业性程度不一的情况下，由等级不同的养老服务机构进行具体运作的模式并不具备足够的公信力，难以获得广大民众的信任[5]。人与人之间的互帮互助是基于了解与信任的基础上成立的，组织者与参与者之间的合作也是基于充分的沟通和充足的信任基础上搭建的，时间银行组织者与待号召的活力老人志愿者群体间缺乏足够的信任，组织者的能力不足无法形成强大的公信力，为组织的社交行为提供保障和支撑，导致老年志愿者们的信任度与积极性都降低，最终致使老年志愿者的参與率低。

1.3  机遇（Opportunities）

1.3.1  农村快速老龄化导致护理需求攀升  2017年江苏省年鉴显示，截至2016年末，南京市60周岁以上老年人口数达141.89万人，占南京市总人口数21.25%，65周岁以上老年人口数95.75万人，70～79周岁老年人口数39.402 7万人，80周岁以上老年人口数达20.693 9万人[6]。老年人口数量不断增加，深度老龄化快速发展，造成社会养老形势日渐严峻。农村地区由于经济和地域等原因，限制了养老服务业的发展，致使多数农村老人的养老服务需求难以得到满足。因此，推广时间银行政策，将有助于开发农村可用老年人力资源，鼓励以老助老，满足农村老人的多层次护理需求。

1.3.2  农业现代化的快速发展使得活力老人空闲时间增多  习近平总书记在党的十九大会议上提出要大力实施“乡村振兴”战略，加快发展现代农业，鼓励农业规模化、产业化生产，同时《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中指出要进一步深化农村土地改革，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。得益于农业现代化和农村土地入市进程的不断推进，南京市竹镇发展规模化农业生产，由承包商承包土地，集中建设玫瑰谷、葡萄园等项目，将土地集中开发利用，使得农民从土地中解放出来，既增加了闲暇时间又减轻了身体压力。农业现代化和市场化的快速发展，使得活力老人们的空闲时间增多，为他们参与时间银行政策，贡献人力资源提供了时间基础。

1.3.3  农村地区养老护理人员缺口大  养老护理人员是指在接受过专门的培训和学习后，能够向有需要的老人提供专业化和多层次的服务以满足老人生理和心理需求的专业人员。按照《全国民政人才中长期发展规划（2010—2020年）》要求，到2020年中国计划培养养老护理员数量达到600万人。而中国目前现有失能、半失能人口超过3 700万[7]，护理人员数量与具有护理需求的老人数量存在严重的供需差异。竹镇现有失能失智、半失能以及空巢老人1 200余人，而护理人员却不足百人。农村专业护理人员数量远低于城市，地区分布极其不平衡。护理人员的缺失造成农村老人的护理需求无法得到满足，因此必须尽快在农村开发当地的活力老年人力资源，以满足不断扩大的养老服务需求。

1.3.4  农村老年群体的代际支持缺失  随着城镇化的飞速发展，越来越多的农村劳动力走向城市谋求生计，留下了许多空巢老人和独居老人。竹镇青年人外出人数占全村人数的2/3。同时，随着生育二胎思潮逐渐降温，农村人口增长速度日渐缓慢，老龄化深度发展的趋势逐渐难以逆转。老人们随着年龄的增长，所需照料和护理日渐增多。青壮年群体的外出使得老人失去了来自子女的代际支持，导致农村老年群体的社会支持渠道不断萎缩，逐渐到达难以弥补的程度。开发更多新的人力资源形成代际间的相互扶持以弥补子女支持的缺失，不断丰富对这一类群体的支持和照顾力度是时间银行政策在农村地区落地生根的重要机遇。

1.4  挑战（Threats）

1.4.1  缺乏成熟的社会组织领导农村时间银行发展  实现时间银行的有效运转主要依靠领导者对政策不同参与群体的协调和把握，领导要了解不同参与群体的心理、生理等特征，并做好协调对接工作，才能保障老年群体的利益，避免不公现象。养老服务产业的发展需要社会组织以及专业化养老服务机构的推动，政府应积极扶持和鼓励社会组织的发展。农村老年志愿者群体的特殊性决定了他们需要专业化的团队来领导。当前在竹镇发展的社会组织机构设置都较为简陋，缺乏系统和科学化的工作路径，对老年志愿者群体的领导力不足，组织松散难以展开系统的工作，也就无法真正担负起领导时间银行发展的重任。只有鼓励社会组织不断完善自身的体系设置，并实际参与政策的推广与执行中，通过良好的沟通与组织发挥活力老人群体的力量，才能真正助力时间银行在农村地区良性运行。

1.4.2  专业性的需求与供给不对等问题将制约时间银行政策在農村地区的发展  具有护理服务需求的老人一般都已是失能半失能、失智或残疾状态，他们的身体机能退化到难以自我照顾的程度，因此需要专业护理人员向他们提供照料服务。照料服务的内容涉及衣食住行，护理操作的难易程度应根据被护理人员的失能程度而有所不同，但都需要护理人员具备扎实的理论知识，掌握专业的操作技能，拥有互帮互助的奉献精神。时间银行政策鼓励的是活力老人向高龄老人提供服务，活力老人们接受知识的能力较弱，掌握技能的速度较慢，难以达到护理服务需要的层次。高龄老人们需要的专业服务层次与活力老人们能够提供的护理服务不对等，导致高龄老人的服务需求难以得到满足，活力老人的服务积极性受到打击，将导致政策执行陷入困境。专业性的需求与供给不对等问题是制约时间银行政策在农村地区发展的重要瓶颈。

2  促进时间银行政策在农村更好发展的战略措施

农村时间银行政策是为了发展新的人力资源服务有需要的老年群体。本研究从内、外部环境分析时间银行政策在农村发展的可行性之后得出SWOT矩阵分析如图1所示。

时间银行政策在一定程度上可以缓解农村地区养老服务供给缺失的问题，同时又将促进养老服务事业的发展，是一种适应时代发展的新型互助型养老模式。基于SWOT分析法，选择W-T（劣势-挑战）策略，针对参与率低、兑换体系不科学、公信力低等内部劣势（W）以及缺乏领导组织的外部挑战（T）等，有的放矢地提出促进农村时间银行发展的战略措施。

2.1  提升组织者公信力

提高活力老人的参与度，关键在于提升组织者的公信力，使活力老人群体相信组织者的能力，相信政策的惠民性和可持续性，积极主动地参与到政策的发展中。组织者公信力的提升需要两方面的共同努力。一方面，政府需要加大在时间银行政策推广中的资金投入和监督投入力度。政府既要扩大对于养老服务机构参与政策的资金补贴，也要对志愿者的积极参与进行财政补贴，只有政府的资金投入不断增加，才能为政策的顺利入轨提供保障。同时政府应当利用自身的公权力对社会组织提供和协调服务的全过程加大监督，保证社会组织在时间银行政策推广过程中的公平性和合理合法性，保证社会组织发挥其作用，真正为农村地区老年人带来福祉。另一方面，对于不断努力提升自身公信力的社会组织，政府应当给予嘉奖。通过多方面的支持途径鼓励社会组织坚持本心，牢记全心全意为受众服务的目的，保证自身提供服务和从事工作的质量和效率，保持足够的透明度。只有足够坦诚，才能获得活力老人群体的足够信任，进而提升公信力，提高参与率。活力老人群体是农村地区最多且最具有开发潜力和开发价值的群体，政府应当从自身出发加大对于政策的投入力度，不断提升社会组织的公信力，提高活力老人的信任度，使这一群体能够毫无后顾之忧的参与到政策的执行与发展中，为更多需服务老人送去帮助。

2.2  政府帮助社会组织完善体系设置

随着政府简政放权、精简机构改革的不断深入，政府逐渐站到监管的角度，对社会组织的工作进行监督。为帮助社会组织更好地参与时间银行的运转中，政府应当对社会组织的行为进行引导和约束，从而使社会组织不断完善自身体系设置更好适应社会发展。一方面，政府可给予社会组织多重优惠补贴其运行。日本《老年福利法》鼓励企业雇佣老年人，并根据情况给予贷款优惠、税收减免和继续雇佣奖金等财政扶持[8]。英国政府规定时间银行可免除缴税义务[9]。无论是日本还是英国在推行时间银行时，都对社会组织的参与进行不同程度的补贴，从而保障社会组织获得持续运营的动力。另一方面，政府可通过考核评级的方式保证社会组织的工作效率和质量。为避免社会组织在运转时间银行时的懈怠态度，政府应当对社会组织的工作进行不定时的抽查和监督，确保服务质量、规范服务内容，并将实际抽查情况与社会组织每年一度的评级工作相联系，从而保证社会组织工作的积极性。只有不断帮助社会组织完善体系设置，并进入系统、科学和高效率的运转，才能实现对农村老年人力资源的有效领导，保证互助服务的良性运行。

2.3  即做即兑提升老年志愿者满意度

时间银行是源自北欧国家，后传至中国的一种适应性极高的互助化养老新模式，它能够充分利用各种人力资源达到节省护理员，提高服务效率和提升人与人之间关系的目的。时间银行在各国各地有不同的形式和具体举措，在本土化的融入发展过程中，为了使时间银行具有更强大的生命力，应当将政策结合实践，探索出属于农村的一条新路。首先，要做到即做即兑，消除老年志愿者群体的顾虑。即保证志愿者提供完服务后就能在一星期或一个月内获得等额的兑换服务，缩短兑换时间提升老年群体的信任度。其次，兑换物可是实物或服务。应当根据老人的实际需要将仅可兑换服务转变为既可兑换服务也可兑换实物，满足不同老人群体的不同需求。再次，增加经济兑换物。推行政策中应当考虑到农村老年群体的实际需求，将兑换的服务换成他们切实需要的鸡蛋、米和油等家庭生活必需物品，这既是对他们志愿服务的嘉奖，另一方面也是对农村老年人的补贴与支持。最后，建立全国性统一时间银行，经营时间银行的存储和借贷业务[10]。只有在全国范围内流通时间银行货币才能保证志愿者的付出获得回报，保障志愿者的利益，增加其信心。

3  小结

“时间银行”是适应时代发展的新兴互助养老模式，对于弥补农村地区养老护理员不足、缩小缺口具有重大的意义和作用。对于经济落后、地域偏僻和社会组织稀少的农村地区来说，帮扶有需要的失能半失能、失智和高龄老人的有效途径就是开发新的人力资源群体。本研究运用SWOT分析方法分析时间银行政策在农村地区推广的可行性，为在社会现代化蓬勃发展的今天，利用时间银行自身的优势，牢牢把握住时间银行助力农村养老服务事业发展的机遇，通过多种途径化解挑战，帮助时间银行政策取得更好的发展。在中青年群体脱离农村走向城市之际，为了更好地照顾到农村高龄老人，应善于利用有能力有活力有精力的老年人，为时间银行的发展注入新的生机和活力。

参考文献：

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