广州，“老城市新活力”启示

伊默

旧城改造在治理中的重要性

随着中国快速推进城市化进程，许多城市治理层面的问题开始显露，包括增长、分化、民生、移民、反恐、防疫等。要想运行好一座现代城市，需要从国家治理的层面，对城市治理体系和治理能力进行现代化改造。

广东“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”所进行的改造，其直接目的是推进广东作为节约集约用地试点示范省的核心工作。而总结广东“三舊”改造实践经验，就可以发现，广州的“三旧”改造多元模式，不但着眼于城市空间的升级，也为目下中国国家治理现代化摸索出了有益的经验。特别是从国家层面对城镇低效用地再开发进行的顶层设计和总体部署，优化了城市治理体系，提升了城市治理能力。

广东进行“三旧”改造采取了三种模式：一是政府主导模式，包括政府收储、政府统租、综合整治（政府出资）等具体方式;二是政府市场合作模式，包括：以毛地出让方式引入社会力量实施改造，以及土地整理;三是市场主导模式，包括：农村集体自行改造和合作改造、原土地使用权人自改、企业收购改造、连片改造中多个权利主体将房地产权益转移至单一主体改造等多种具体方式。

城市治理体系现代化需要依赖于城市空间的改善，城市治理能力现代化也需要市场和市民的配合。所以，发展中的城市，其治理体系的现代化和治理能力的提升，都需要从基础设施建设开始。可以想见，如果一个城市居民的居住、交通等民生基础设施不改善，居民的生活方式仍停留在乡村或城乡结合部的状况，那么城市治理的现代化就会难度更大。例如，要想实现服务型政府，那么城市政务一站式大厅等便民设施就是基础;而要想实现有效的城市综合治理，那么城中村等复杂破旧环境的改造就是必然选择。

在这个意义上，广州从2015年开始的永庆坊等地的“三旧”改造，就不是简单的城市面貌更新，而是为城市治理体系和治理能力的现代化提供必不可少的治理基础设施。不仅如此，广东“三旧”改造的三种基本模式都着重于对城市土地进行经营化处理，而不是单纯地拆旧建新。这也意味着，“三旧”改造的实质并非建筑物的拆建或维护，而是在每个环节都涉及城市治理体系的更新和城市治理能力的提升。这应该被视为新时期广东“三旧”改造最重要的内涵。

国家治理体系在旧城改造中得以优化

恩宁路设置于1931年，被誉为“广州最美老街”，荟聚西关骑楼建筑的精髓。但随着经济发展和城市化进程加快，恩宁路旧城缺乏健全规划，设施陈旧，建设杂乱，尤其是居住环境等问题逐渐凸显。这些建设时间较早的旧城区功能设施已逐渐不能适应经济发展和人民生活水平改善的要求，并直接影响居民的生活幸福指数，也影响着城市形象。

城市包含了多元化和多层次的组成单位，每个单位都有复杂的运行机理。目下中国经济社会发展进入新时代，城市治理方面呈现出来的新特点、新问题、新诉求，也必须要有新的解决方式。如何提高城市治理的效率和效益，提升城市治理精细化水平的对策和措施，实现城市治理专业性、科学性，是城市治理现代化的题中应有之义。而在恩宁路改造的过程中，广州逐步通过“三旧”改造建立起了精细化的城市治理体系。

首先是城市文化体系。恩宁路在改造过程中，注重整体保留历史建筑与特色景观，修复文保建筑，提升老区文化质素。经过改造后，恩宁路特有的文化肌理和历史建筑得以更新亮相，成为广州市旅游“新地标”，以及创客群体、文艺青年、白领阶层、市民游客汇聚的“打卡地”。

其次是城市经济体系，在文化名片的效应下，街区产业结构迅速转变为现代文旅产业。同时吸引咖啡店、剧场、文创小店等业主，为该片区带来新业态，提高了房屋及商铺租金收入，促使产业多元化发展，拉动了片区及周边消费需求，让城市发展建立在多元经济基础上。

再次是消防卫生体系，在“三旧”改造过程中，许多地方的“微改造”项目都对原有建筑物进行适度抽疏和修缮加固，加装全新消防管网，更新全部老化电线，增设小型消防站和电房，增强了建筑安全性。很多地方还以此为契机全面推进基础设施完善和公共服务设施提升。

最后是生活环境体系，恩宁路采用“抽疏人口、改善环境、保护文化”的思路，对占地面积约7000多平方的危（旧）房进行“微改造”。在整体保留历史文物建筑和街区特色风貌的同时，植入了“创客小镇”的新型创业模式，提升了街区的整体环境。另一方面，还增加了公共休闲空间，改善了旧城区人居环境，让居民和游客都能有更好的生活体验。

在“三旧”改造过程中，这种精细化的城市治理体系逐渐建立起来。对于复杂的现代城市治理来说，只有深入聚焦到具体需求，理清社会结构，才能实施细微和精准的管理。而建立这样一个精细化管理体系，城市治理也就更加容易。恩宁路改造是一个样板，强调的是从实际出发，关注个体和局部的需要，尊重个性和差异。其效果是“环境提升、文脉传承、功能转变、老城新生”，为广东乃至全国历史文化街区的活化利用树立了典范。

“三旧”改造经验助力国家治理能力提升

在基础设施改造完成，精细化的城市治理体系初步搭建后，还需要在此基础上提升城市治理能力，才能达到旧城改造所真正期望的效果。恩宁路和其他广东“三旧”改造在这方面的经验，可以提炼为以下几点：

（一）政府科学规划的制定。在“三旧”改造中，政府的核心工作是解决科学规划和筹集资金两大问题。恩宁路一期的成功，就是科学规划的结果，包括对街区功能区结构的精心设计，对于盘活老街区的产业设计，对于引入资金的规范和引导，都取得了很好的效果。目前恩宁路二期改造已在筹备当中，将以国家历史建筑保护利用示范区的建设标准进行打造，对恩宁路片区已征未拆和拟复建的7万平方米房屋进行招商，拟将其打造成创意办公区、滨水文化餐饮（酒吧）配套、时尚商业（体验式）及综合配套等西关历史文化创意街区，预计总投资达10.7亿。在这些方面，政府的科学规划必须走在前面。

（二）发挥市场主体的作用。广东是社会主义市场经济的发达省份，广东“三旧”改造也充分利用了市场主体、特别是企业的力量。很多项目也采用市场化的运作方式，并将更多的城市人文要素考虑到建设中，形成商业功能强大而人文特色突出的新城区。强大的市场力量也是城市治理能力的重要组成部分。

（三）探索多元化的改造思路。在中国，每个城市、每个地区都有不同的文化特色，因此“三旧”改造和其他城市建设一样，不能强调单一的模仿，而是要发挥城市和地区的自主性，探索多元化的改造思路，避免城市建设千篇一律，缺乏特色。

（四）保护历史文化遗产。就像恩宁路改造完整地保留下来老广州的西关风情一样，城市建设过程中要保护好老祖宗留下的文物。旧城是传统社会的缩影，有很多值得我们保护和利用的东西。如何做到对历史的尊重、让保护优于开发，留住历史和乡愁，是城市治理必须要考虑的问题。

（五）坚持渐进和量力原则。一个城市的建设不是靠土地财政进行无限扩张，而是一个渐进的过程，大挖大建不一定会让城市和城市居民真正受益。特别是在中国目前经济发展从高速变为中速高质量增长的情况下，即使是大城市政府，财政收入也是有限的，需要关注的问题还很多，过度将经济成果投入到旧城改造中来，会影响地方经济发展，得不偿失。一个真正有治理能力的城市，在建设过程中必定要量力而为。而许多地方的“微改造”实际上取得了事半功倍的效果，值得研究和借鉴。

2018年10月24日，习近平总书记在恩宁路永庆坊视察时指出，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用“微改造”这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。很好地指明了旧城改造的方向。

在现实中，现代化的治理体系和治理能力不是孤立实现的。而“三旧”改造的最终目标，不仅仅是物理空间的改善，而是要让人们的城市生活体验有改善，这就必须要将“三旧”改造纳入整个城市治理的现代化来考量。在这个意义上，旧城改造不但是城市治理现代化的目标之一，也在城市治理现代化中发挥着基础性作用。

（作者系政治学者）