新形势下县级环境监测站建设与管理对策

王顺宝

（淮安市淮安区环境监测站，江苏淮安 223200）

1 引言

环境监测是生态环境保护的重要技术支撑和基础。自20 世纪70 年代以来，中国逐步建立了以中国环境监测总站为统领的，省级、地市级、区县级（以下简称县级站）环境监测站相互补充的四级环境监测网络，40 多年来，中国的环境监测事业得到了长足的发展，为环境保护事业做出了重大贡献。进入新世纪，原国家环保总局于2007 年4 月发布了《全国环境监测站建设标准》（以下简称建设标准），开启了新的一轮环境监测站的标准化建设进程，经过10 多年的努力，全国环境监测站的整体能力得到很大提升，但是由于多方面的原因，县级站的能力建设未能得到根本改善。当前，生态环境保护和环境监测面临新形势，特别是中央关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施以来（以下简称垂管改革），县级站的管理体制和职能发生变化，而监测能力和管理制度已经不能适应新形势、新任务的要求。本文从县级站的视角，审视县级站的现状及存在的问题，提出今后一段时期县级站建设和管理对策，为执法监测能力建设提供参考。

2 面临的新形势

党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，将生态文明理念提升到国家战略层面，生态环境保护受到前所未有的重视。进入新时代，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾对生态环境保护提出许多新要求［1］。总体上看，当前中国生态环境保护仍滞后于经济社会发展，仍是“五位一体”总体布局中的短板，仍是广大人民群众关注的焦点问题，环境污染依然严重，环境压力居高不下，环境治理体系基础仍很薄弱［2］。环境监测是保护环境的基础工作，是推进生态文明建设的重要支撑，环境监测数据是客观评价环境质量状况、反映污染治理成效、实施环境管理与决策的基本依据［3］。当前，生态环境保护和环境监测面临的形势依然十分严峻。

垂管改革实施以来，县级站主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费，具体工作接受当地县级环保分局领导，支持配合属地环境执法，形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应，同时按要求做好生态环境质量监测相关工作［4］。县级站是全国环境监测体系的基础，处在环境监测工作的最前沿，与改善人们生产生活环境密切相关，生态文明建设、垂直管理和执法监测对县级站提出了新的更高的要求。

3 现状及存在的问题

3.1 现状及建设标准要求

县级站作为中国环境监测体系最基层的监测机构，数量多、分布广。40 多年来，全国县级站已经达到2 300 多个、环境监测人员达到3 万余人，覆盖了大部分县级行政区。目前，全国县级站机构属性基本为事业单位，但具体定位定性有所差异，部分地方监测站已经参公，山东、江苏等部分地方定为公益一类，重庆等部分地方定为公益二类［5］。由于受多方面因素的制约，县级站的发展极不均衡，除少数沿海发达地区外，大部分县级站达不到建设标准的要求，监测能力普遍不能满足环境监测工作的需要，但东部地区要好于中、西部地区。

东部地区县级站建设走在全国前列，但大部分县级站达不到建设标准的要求。例如，位于东部地区的某县级站，所在地人口100 多万人、GDP 达490 多亿元、国土面积近1 500 km2，辖区内有1 500 多家各类污染源，监测任务十分繁重，该站的情况十分典型。该站人员结构情况见表1。

表1 东部地区某县级站人员结构情况

监测经费及硬件条件情况见表2。

表2 东部地区某县级站监测经费及硬件条件情况

从表1 和表2 可以看出，除人员编制外，该站在人员结构、监测经费、监测用房、监测仪器配置等方面，都不满足建设标准的要求。基本仪器配置中，有气相色谱等6 台仪器长期闲置，未配备监测数据处理平台、有机污染物的前处理和综合分析仪器等；应急监测仪器不足，没有执法装备。具备监测能力的项目都属于常规项目，基本不具备有机污染因子、生物因子等特征因子的监测能力和应急监测、生态监测、辐射监测的能力。

东部地区县级站尚且如此，中、西部地区的总体实力则更为薄弱。譬如西部某省，有机构并通过计量认证的县、有机构但没有通过计量认证的县、没有机构的县各占三分之一。据调查，即使通过计量认证的监测机构，开展环境监测类别主要为水、气、声三大类，具备20～50 个项目监测能力，远远不能满足环境保护工作对监测要求的新形势［6］。

3.2 存在的问题

（1）法律法规缺失，管理制度和建设标准滞后。

一是法律法规缺失。环境监测作为环境保护工作的重要组成部分，在法制化建设进程中明显滞后，目前尚未出台统一的、专门的环境监测法律、法规。现行法律对环境监测的规定比较分散，一些法律法规中环境监测工作界定出现交叉。法律、法规的缺失严重影响了环境监测管理的权威性和规范性，成为环境监测工作发展的主要障碍之一［7］。同时，执法监测尚未纳入法律范畴。

二是管理制度和建设标准滞后。垂管改革实施后，县级站的管理体制发生了较大变化，但是，与之配套的各项管理制度建设滞后，当前的环境监测管理制度已经不适应新的管理体制和执法监测的要求，而且县级站建制级别低，既没有人事权和财权，也没有话语权，缺少管理手段，处境尴尬，既不利于与其他部门协调工作，也不利于新体制下环境监测工作的开展，这些都需要用制度来解决。同时，随着科技进步和经济社会的快速发展，新的污染源和污染因子不断出现，环境监测技术、规范和标准发生了较大变化，建设标准已经10 多年未修订，严重滞后于形势的发展，不能满足执法监测的需要。

（2）投入不足，技术力量薄弱，内部管理有待加强。一是投入不足，硬件条件差。县级站是公益性事业单位，需要公共财政支持。长期以来，大部分县区生态环保观念淡薄，对县级站的性质、地位和作用认识不到位，重视不够，投入不足，造成绝大部分县级站监测经费紧张、监测用房和监测仪器等硬件设施落后，标准化建设不能落到实处，难以满足所在地环境监测和执法监测的需要。

二是人员不足，结构不合理，技术力量薄弱。从编制情况来看，县级站的编制少且缺编严重，编制总量滞后于社会经济的发展，亟须扩充编制；从在岗人数来看，环保系统内部混岗严重，接近半数的人员被其他部门长期借用，在岗人数远远低于建设标准的要求，且多为非专业人员；上述两种因素的叠加影响，造成人员严重不足，与繁重的监测任务形成巨大反差。从职工全日制学历结构和职称结构来看，具有大专以上学历和中高级职称的专业人才只占不到30%，上级部门缺乏对县级站的培训和指导，一线员工基本没有外出培训或进修的机会，县级站内部也不组织技术培训和研讨，大部分员工由于能力所限无法通过继续教育来提升专业技能，造成县级站人员素质差、结构不合理、业务水平低。从职工年龄结构来看，40 岁以上员工超过九成（其中50 岁以上员工超过30%），40 岁以下的员工人数只有不到10%，员工年龄老化、断档严重，不符合以操作为主的环境监测一线工作的要求，老同志的接连退休，县级站还将面临“青黄不接”的状况。

三是内部管理存在问题，工作绩效较低。县级站作为公益性的事业单位，由于缺乏财权、人事权等管理手段，选人用人机制不规范，职工晋升渠道不畅，内部考评考绩流于形式，缺乏激励和晋升机制，“铁饭碗”和“大锅饭”思想严重，员工工作积极性和主动性差，形成了“干与不干一个样、干好干坏一个样”“大错不犯、小错不断”的现象，工作绩效较低。

4 建设和管理对策

4.1 制定法律法规和配套制度，修订建设标准

法治建设是生态环境保护和环境监测的重要保障，建设法治中国，首先必须有法可依。为推进环境监测事业健康发展，解决制约县级站建设和发展的体制机制问题，保障、规范、约束环境监测和执法监测行为，一要尽早制定专门的环境监测法律法规和配套制度，规定执法监测的地位、性质、程序和规范，明确县级站执法监测的主体地位，把执法监测纳入生态环境保护综合行政执法体系；提高人员待遇，提升县级站的建制级别；严厉惩处环境监测数据弄虚作假行为。二要修订现行的建设标准，提高县级站人员编制及人员结构、监测经费、监测用房、仪器配置的标准，增加执法能力建设标准，为新时期县级站的标准化、规范化建设提供指南。

4.2 健全投入和审计机制，强化责任，提升执法能力

应建立健全政府公共财政投入和审计机制，强化地方党委政府及环保部门的责任，确保县级站基础建设和运行保障资金来源，着力提升执法监测能力。东部地区以实施现有县级站执法监测标准化建设为主，建设跨区域执法监测机构为辅；中西部地区以建设跨区域执法监测机构为主，实施现有县级站执法监测标准化建设为辅；各地根据实际情况选择执法能力建设方式，两种方式并重，分类实施能力建设，解决执法监测能力不足的问题。

4.3 建设全国执法监测管理信息平台， 加强监管，提高执法水平

执法监测是县级站的主要职能，为加强对执法监测的监督管理，应整合环境监测质量控制和执法监测要求，结合移动执法系统，建设全国执法监测管理信息平台，把县级站的监测活动纳入网上信息平台进行管理，覆盖任务接受、任务下达、监测方案编制、样品采集、保存运输、样品交接、样品前处理及分析测试、数据处理及填报汇总、监测报告编制及签发、信息传输，以及药品试剂管理、仪器设备管理、档案管理、质量控制等监测活动全过程，实行监测数据统一监管，规范执法行为，杜绝监测数据造假。

4.4 加强队伍建设，创新内部管理，提升工作绩效

人才队伍建设是事业发展的保障，内部管理是提升工作绩效的重要途径，县级站只有通过强化人才和内部管理，建设一支高素质、专业化的环境监测队伍，才能搞好执法监测工作。一要增加人员编制，加大人才引进力度，严格专业资格审查等招录行为，短期内可通过编制外聘用专业技术人员，解决人员不足和结构不合理的问题。二要完善人才培养和晋升机制，省、市要加大对县级站的培训力度，确保每人每年至少有一次轮训的机会；开展生态环保课题研究，鼓励参加各类与环境监测专业技术相关的继续教育和国家环境影响评价工程师、注册环保工程师考试；定期在国家、省、市和站内组织环境监测专业技术人员大比武或业务理论和操作考核，开展多种形式的内部培训和业务研讨，激发学习专业理论、钻研业务技术的热情，不断提高理论和操作水平；完善选人用人机制，将能力和业绩作为选人用人的依据，拓宽人才晋升渠道，调动员工创先争优的积极性。三要强化工作考绩管理，结合国家事业单位改革，改革县级站的收入和分配机制，制定并实施全员量化考核制度，完善工作考级管理，严格实行按劳分配，改善员工待遇。四要建立员工退出机制，打破“铁饭碗”，通过制度引导不具备专业技能、工作不积极不主动的员工有序退出。

5 结语

环境监测管理体制改革和执法监测，要求县级站必须解决能力不足的问题。由于全国各地的情况差异较大，所以县级站的能力建设，在国家完善法律法规和制度保障体系建设的同时，应立足本地，本着满足辖区内生态环境管理和执法需要为原则，统筹资源，因地制宜，做好综合监测和执法能力建设工作，解决执法监测能力不足的问题。