我国审计问责制度的设计及其实现途径

【摘要】   政府审计作为国家经济发展的“卫士”，从国家公共资源角度出发，对政府机关行为进行责任类型确定、责任认定、责任追究。政府审计的目标不在于发现问题，而在于纠正、解决问题。审计问责不仅是我国当前审计的重点，更是各个国家不可或缺的审计环节。审计问责制度的完善可以最大程度地发挥免疫功能，大力打击排查腐败犯罪，对于国家治理有着十分重要的意义。文章通过对当前我国审计环境的分析，具体规范由谁问责、向谁问责、用何准则问责、问责后的处理等程序，并对现行制度下存在的审计问责弊端提出建议，从而剖析审计问责制度的实现途径。

【关键词】   国家审计;审计问责;审计问责制实现机制

【中图分类号】   F239   【文獻标识码】   A   【文章编号】   1002-5812（2020）09-0031-03

一、引言

当前我国的审计体系是政府审计、内部审计、民间审计三维一体，全方位的监督体系，力求覆盖所有监督对象。受托责任是指根据委托人的要求或社会原则对于受托的经济资源进行管理并向委托人尽职报告资源的经营状况的一种责任形式。政府审计是由审计机关代表民众行使权力，对民众负责;民众就是政府的委托人，民众有权对于自己委托的资源进行监督和询问，即问责的权力。审计监督是问责方式的一种，政府审计是对政府行为进行监督和评价，在法律许可范围内行使一定的问责权，对于超出权责范围的问责可以移交或提交有权限的机关处理。审计问责是审计工作必不可少的一项内容。党的十九大报告重点强调了应该加强对于公共资源、领导干部的监督，逐渐健全全民问责体制、领导干部责任追究制度、绩效审计和财政财务收支审计等制度。

二、审计问责制的内涵

（一）审计问责制的现实环境

从经济层面讲，我国已经基本促成了市场主导经济的体制，经济体制的改变使相应的政府职责和功能发生转变。市场经济越成熟，政府审计问责的重要程度越不容忽略，所以审计问责也需要随之变动，对于每一笔政府资金的运用都需要严格的审批，后续要做到审计跟踪，确保每一笔资金按照审批计划执行，资金用于原计划项目。而且还要监督资金的使用达到预期的目标，确保资金用到刀刃上，收到该有的成效，力求以最低的成本获得最大的回报。

从科技层面讲，互联网信息时代的到来，对于信息技术和电子产品的投入不断增加，导致需要审计的无形资产越来越多，但是无形资产的审计没有具体的指导规则，其各种成本、价值很难估计，为审计带来了高风险和新难题。审计人员的技术水平直接影响着最后问责的结果，为此，审计人员要与时俱进，不断提高自身的职业素养和执业能力。审计组织不仅要招收审计、管理相关方面的人才，还需要补充计算机专家、证券专家、心理专家和工程专家等各个领域的能手。

综上可以看出，审计问责的目的不是追究责任，而是对于制度以及政府不合规行为进行监督和修正;是政府人员应该持有为人民服务的态度，积极和认真地工作，对于不作为、乱作为等行为定义为政府失责;是积极地获取与审计问责有关的行为和做法，对于不符合规定的做法和不合时宜的规定要敢于舍弃。杜绝政府违法违规的行为，需要构建一个完善的外部环境来保证审计问责制度的高效实施。

（二）审计问责制的具体内容

所谓的审计问责就是从事审计工作的人员和机构，针对代理国家资源的部门和机关单位对于资源的使用情况是否符合委托人的意愿，资源使用是否达到预期的目标进行的评论和督查，并且还需要提交相关的报告。这说明审计问责是基于现实环境存在的，是社会发展给予的问责职能。同时，审计问责对于国家制度的构建也有着不容替代的作用，审计问责的实施有利于制度的健全，针对问题提出改进措施和意见，具有提前预防的作用。具体应考虑影响审计问责机制的各个因素，并针对这些因素进行详细的确认，例如对问责的主体、客体、内容、流程等方面进行完善。审计问责机制需要建立一种全新的理念，打破传统对于一般性违法的审核、督查，应该考虑违背社会道德层面的行为和思想如何进行问责。除显性层面呈现的贪污受贿、违背法律条文的行为，最应该关注的是隐性层面的懒惰、不进取等情形。这也是当前审计问责机制转变的方向，是从执行任务环节到思想、决策环节的转变。

三、我国审计问责制度框架的现状分析

（一）政府审计问责制度的框架

1.“问”的内容。

问责主体。主体，即解决的是由谁问责的问题。在审计问责的整个过程中，立法机关、司法机关、行政机关以及社会舆论等都会参与问责。审计问责制度是一个多层级参与的问责机制，它是把审计机关作为问责核心，行政机关、立法机关、司法机关是行使审计权利的辅助机关，舆论问责是形成全民参与、全面问责的有机制度的关键。

问责客体。客体，即解决的是向什么机构问责，谁是问题的负责人。我国审计机关需要对各个使用公共资源的机构是否符合“3E”目标进行问责审计。确定审计问责客体的依据：一是国家审计法律对于其适用范围做出的明确规定;二是在审计检查以后是否需要进一步问责，需要取得相关法律对于审计机关的授权;三是需要关注受托责任观下审计的目标和执行效果之间的差距，关键是当前审计的类型。

2.“责”的内容。问责程序，即审计问责的流程。不同阶段的审计问责内容是不同的，第一阶段是确认责任，需要对责任的深度、程度、归属类别进行确认。第二阶段是启动问责，需确认问责的主体单位，并且在执行审计问责的过程中严格按照现有的法律条文和审计执行程序的要求进行。第三阶段是责后的救济工作，对于已经进行责任认定的责任人或单位，仍然有为自己进行辩护并获得重新被任用的权利，这些权利是不能够被问责而一概抹杀的。

3.“制”的内容。问责的目标是纠正和整改问题，最重要的是把问责的结果及时通知给问责客体，使其明确自己的责任和错误，及时整改。对于被审计单位在审计中被发现和被查处的问题进行公告，严格制定整顿方案，落实整改责任，公布整改情况;对推诿责任、屡审屡犯、不报送整顿报告的情况，给予相关的处理处罚。

（二）审计问责制度框架的缺陷

1.“问”的缺陷。

问责主体不当。从理论上来说，审计问责的主体应该是多元化的，但是从目前审计真正实施参与的角度来看，审计问责的主体包含被审计单位、审计机关、立法机关、政府部门等，且审计参与机构主要以行政体系内部人员的参与为主，而更有效果的异体问责如：社会问责、舆论问责、地方人大的问责等方式较微弱。虽然同体问责较异体问责更加直接，但是比异体问责的信赖度低，极易出现上级推卸责任给下级的现象，在审计过程中很难做到公平公正的处理，难以确保审计的独立性和权威性。

问责对象狭窄。当前的审计问责大多关注显性层面的贪污、腐败、侵占国家资产或资源等现象，很少关注失职、渎职、办事效率低、监督不力、不作为的行为。受托责任的履行效果达不到预期要求，部分公职人员抱有闲散的态度。对于公共资本的使用和管理的合法性、效益性、经济性的审查力度不够，尤其是效益性审计不到位，导致很多公用资源流失难究其责的问题。

2.“责”的缺陷。审计问责制度达不到预期的效果，大部分是由于問责的后续配套机制不完善，程序的建立不到位。一是缺少稳定的审计问责部门，目前审计问责部门是由纪检、监察和审计机关联合完成的，导致多元主体（群众）没有参与问责的渠道。二是责任人在责任的确认上没有清晰的规范要求，在什么情形下应受到何种追究没有确切的界定。三是审计问责结果报告对象不明确，是向责任人的领导汇报还是向上级领导汇报。四是审计问责程序的流程不明确，对于问责的审查、备案、申辩、申述、复议等没有明确的界定。

3.“制”的缺陷。问责信息的公开乏力，导致有关审计实施过程的移送、取证等方面未能对外公告。当前，我国省级审计机关很少对审计报告进行比较全面的公开，社会公众无法利用全面的信息参与国家的治理。问责信息对外公布存在很多被动因素。一方面，审计公告制度不够完善，没有完整统一的法律法规格式来规范何种审计事项需要公告;另一方面，对于审计公告的格式和方式没有明确的规定。没有法律法规及其配套措施的保障，很难及时准确地实行审计公告制度，同时对于没有相关规定支撑的制度，很难让公众去信服，这就让审计的权威性和真实性大打折扣，削弱了审计公告的效果。

四、我国审计问责制的实现途径

（一）“问”的实现途径

1.审计问责主体的规范。第一，构建多元审计问责主体。构建一个以审计机关为主，司法、行政机关为辅，并协调公共舆论参与监督的多元化的审计问责主体，加大对问责客体的监督，促进问题及时、有效地解决。第二，扩大审计问责的主体。把审计同体问责和异体问责联系起来，达到1+1大于2的效果，推动审计问责制度规范、文明、高效率的运作。不仅要有审计机关的监督，更要有行政的督查、司法的督查、社会舆论的督查。此外，不仅要公布审计的结果，还要对政府采取的整改措施进行公告，让公众进行监督。第三，引入第三方审计监督。第三方拥有审计机关所没有的独立性，他们对财政资金进行审计，能更好地发挥审计的监督职能，能够对政府工作起到很大的促进作用，能够让监督者时刻保持清醒与谨慎。

2.详细划分问责客体，落实全面问责。在追究审计责任时应强调个人行为带来的责任，从个体责任的确认达到对群体责任的确认，当个人责任意识上升到一定程度时，那么受托责任的完成效果将远远大于预期。随着审计问责制度的完善，审计问责只追查下级不追查上级的现象会逐步改善，在确认相关责任人时，需要解决好以下问题：一是明确岗位责任制;二是正副职官员应该问谁的责;三是上下层级的官员应该问谁的责;四是被问责的官员应该追究什么责任。对于审计问责一定是彻底且具体的，不让任何关联人员逃避问责，也不让无辜人员“背黑锅”。

（二）“责”的实现途径

加强社会公众对于政府的监督，让政府部门人员在获取不正当的利益时得到更加严峻苛责的处罚，对法律有一种来自灵魂深处的敬畏。建立健全后续执行制度，尽快出台相应的实施细则。审计相关法律制定以后，应当考虑其在问责执行过程中的可实践性，对于责任的纠错需要采取哪些原则和措施。首先，考虑权责统一的原则，权力和责任应该对等，对于违纪与违法的责任后果是不一样的，保证其执行与法律条文的规范相一致。其次，对于责任的程度给予准确的确认，可以迅速判断责任的类型及其后续整顿措施。最后，相同行为在不同规定中均有惩戒措施且措施不同，不可以相互代替，需要接受什么处理就进行什么整顿，不可免除。

（三）“制”的实现途径

审计问责的目的是解决存在的矛盾和缺陷，因此要注重后续审计的追踪，发现问题不是目的，真正将解决方案落实到实处才是最终目的。注重回头监督被审计部门是否整顿、流程是否符合要求，对于屡查屡犯的重复率高的错误、问题，应该考虑是否存在制度上的错误，促进问责体制的完善以及内部的高效运转。公开透明的信息公布平台，可以督促政府部门整顿的效率，起到监督促进的作用，使审计效果得到落实。

要继续加强对“三重一大”的监督，推进民主决策和科学决策，实施规范和效率，使程序透明化。组织应向公众公开审计结果，积极建立阳光政府热线，促进权力的公开透明运作。通过加强审计监督，促进公职人员使用法律的权利，实现审计的理想信念，使违法行为无处可逃。坚持规范化监管，继续推进重点审计项目的诚信检查，加强外部监管，坚持和完善特别审计制度，充分发挥专门审计人员的监督作用。坚持运用监督、金融、特种审计等外部监督机构和人员，做好审计问责工作。重视群众提供的各种线索，善于在群众信息中发现敏感事件，作为重要线索之一。

五、结论

审计问责制度的建设是一项庞大而又艰巨的任务，审计问责机制的建立需要结合我国自身的特点不断地摸索和尝试。从审计问责的全过程进行分析，一是科学合理地界定审计问责的主体、客体、内容，二是选择合适的法律法规、规章制度，三是建立健全的审计问责程序、反馈制度。同时，审计问责制度还需要不断地修正。只有从制度和自身原因等方面着手，不断改正自身缺点、改善制度、健全制度，才有可能实现有效的问责体系，才能让公众更好地行使自身的权力，积极地监督政府。

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【作者简介】

洪宇，男，青岛理工大学琴岛学院副教授;主要研究方向：资源环境审计、政府审计。