建立健全湿地生态补偿机制存在的问题及建议

孟泰舟

摘要    本文介绍了盘锦湿地及生态补偿机制现状，分析了生态补偿存在的问题，并对盘锦湿地补偿机制提出了几点建议，以促进生态可持续发展。

关键词    湿地;生态补偿机制;问题;建议;辽宁盘锦

湿地是一种自然资源，也是一种生产成本。盘锦作为湿地资源大市，应该率先倡导并建立健全规范的湿地生态补偿机制。

2015年9月，习近平总书记主持审定的、中共中央和国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确指出，“到2020年，构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题”。盘锦市湿地资源利用就存在上述问题。30多年来，为保护辽河口这块世界最大的芦苇沼泽、国际重要湿地，盘锦市投入了大量的人力、物力和财力，做了大量工作，牺牲了自身的产业发展和群众的部分收益，为省、国家乃至世界的生态环境保护作出了巨大贡献。但巨大的付出却没有得到合理的回报，湿地内及周边区域的产业发展和部分群众的生活，仍处于困顿之中。因此，建立规范的湿地生态补偿机制，已是顺应时代大势、上下共识的必然，且已迫在眉睫。

1    盘锦湿地及生态补偿基本情况

盘锦是湿地资源大市，生物多样性十分丰富，生态地位十分重要。据调查统计，盘锦有自然湿地21.65萬hm2，占盘锦市国土面积的53.18%;湿地是候鸟迁徙的重要停歇地和繁殖地，是丹顶鹤繁殖分布的最南限、越冬分布的最北限，是“中国黑嘴鸥之乡”，是斑海豹的重要产仔地，是海蜇、中华绒螯蟹种源保护地，是全国“十大魅力湿地”之一。盘锦有国家级湿地保护区1处、省级湿地保护区1处、国际重要湿地1处、省级重要湿地1处、国家湿地公园试点1处、省级湿地公园试点4处、斑海豹保护地1处，以及海蜇、中华绒螯蟹国家级水产种质资源保护区1处。

党的十八大以来，随着习近平总书记和党中央、国务院对生态环境保护的重视，在全市各相关部门的努力下，盘锦市相继出台了一些生态补偿政策，并争取到国家和省相关部门的一些生态补偿资金。

1.1    补偿政策基本情况

盘锦市发展和改革委员会代盘锦市委起草《盘锦市湿地保护专项行动方案》，并以盘委办发〔2018〕20号文件印发;盘锦市生态环境局代盘锦市政府起草《盘锦市关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，并以盘政办发〔2017〕95号文件印发;盘锦市辽河保护区管理局、凌河保护区管理局按辽宁省、盘锦市政府部署，出台《盘锦市“退耕还河”实施方案》;盘锦市海洋与渔业局编制的《盘锦市海洋功能区划（2013—2020）》。

1.2    补偿资金基本情况

1.2.1    辽凌河“退耕还河”补偿。自2011年起，盘锦市按照辽宁省政府的部署，开展辽河凌河“退耕还河”工作，恢复河流湿地面积3 667 hm2。辽宁省政府每年补偿资金3 300万元，共得到补偿资金3.15亿元。

1.2.2    矿山修复治理项目。自2011年以来，盘锦市国土部门共争取到3个矿山地质环境保护和修复治理项目，治理面积448.6 hm2，投入资金2.6亿元。

1.2.3    财政转移支付。自2013年起，盘锦市财政部门争取国家重点生态功能区转移支付资金11 441万元。

1.2.4    国家湿地生态补偿。自2014年起，国家林业局和财政部启动湿地生态补偿试点工作。盘锦作为首批试点单位，已连续5年共得到湿地生态补偿资金1.55亿元。

1.2.5    “退养还滩”项目。自2015年开始，盘锦启动“退养还滩”专项整治行动。其中，国家林业局和财政部的湿地生态补偿，辽宁省水利部门的“退耕还河”补偿，财政部门的国家重点生态功能区转移支付，已成为盘锦市湿地生态补偿资金固定来源。

此外，自20世纪90年代起，盘锦市自然保护区管理部门开始对辽河油田在自然保护区内的生产设施，收取资源补偿费。自2011年以来，每年资源补偿费收取的额度均在300万元左右。

2    湿地生态补偿存在的问题

生态补偿机制在我国尚属尝试阶段，目前存在很多问题。补偿政出多门、各行其是，补偿范围偏小、标准偏低，以项目代补偿、没有长效机制，受益企业缺乏生态成本概念，社会基金参与较少，补偿主方向缺失等问题在一定程度上影响了补偿的成效[1]。

2.1    政出多门

目前，涉及生态补偿的部门有自然资源、环保、财政、林湿、海洋、水利、农业等，这些部门争取到的资金、项目没有相互整合、协同联动，而是各行其是，也就未能形成规模效应，也就未能取得“1+1>2”的效果。

2.2    范围偏小

国家林草局和财政部仅把国家级湿地自然保护区和国际重要湿地列入了国家补偿范围，盘锦还有13.65万 hm2的湿地未纳入补偿范围;辽宁省政府的“退耕还河”也仅把辽河凌河有堤段的河滩地纳入了退耕补偿范围，盘锦曙光大桥以下河滩耕地未纳入补偿范围。

2.3    标准偏低

根据国家林草局和财政部的湿地补偿标准规定，每个国家级湿地自然保护区或每块国际重要湿地，每年补偿约为2 000万元，没有考虑各个国家级湿地自然保护区或国际重要湿地的面积、地位、受影响的民众数量和受影响的产业产值之间的不同，给予区别对待。

2.4    以项目代补偿

原国土部门的矿山地质环境保护和修复治理项目、海洋部门的“退养还滩”项目，均属以项目代补偿，未能形成长效机制。

2.5    受益企业缺乏生态成本概念

目前，国内企业几乎没有生态成本概念。盘锦亦是如此，湿地内及周边企业均没有认识到，其产品成本包含着生态成本。

2.6    社会基金参与较少

自然保护区建立之初，曾接受少许国际环保组织赞助，但近几年已处于失联状态;国内较大的环保组织对盘锦的关注度一直不够[2]。

2.7    补偿主方向缺失

目前，补偿资金使用方向涵盖湿地修复、生态补水、耕地补偿、保护设施建设等诸多方面，以均衡为原则，缺少主方向，弱化了补偿的作用与意义。

3    发展建议

生态补偿机制，是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和经济建设之间利益的公共制度。它包括对自然保护的投入，对自然保护获得生态效益的奖励，对个人或团体放弃发展机会的经济补偿，对因生态系统、自然资源得以保护而受益者的收费，也包括个人或团体破坏生态系统、自然资源所造成损失的赔偿。

3.1    建立部门协同联动机制

成立湿地保护委员会，协调各相关部门，统筹湿地保护工作，并运行湿地生态补偿机制[3]。

3.2    评估盘锦湿地全位价值

积极聘请国内知名专家学者组成专业团队，基于盘锦市湿地生态保护成本、发展机会成本、湿地生态产品的产值，以及因保护而受影响的人群和产业的损失，研究建立盘锦市湿地资源资产核算评价体系，开展实物量统计、价值量核算，为以后的补偿、赔偿、收费、碳汇交易等行为提供技术支撑。

3.3    拓展补偿渠道

3.3.1    扩大补偿范围。积极争取将非重点保护湿地，纳入国家、省补偿序列。

3.3.2    提高补偿标准。依據专业团队评估的盘锦湿地全位价值，争取国家或收取受益企业合理的湿地生态补偿。

3.3.3    收取生态成本补偿费。本着“谁受益、谁补偿”的原则，以产量定补偿，向中石油辽河油田分公司、辽宁振兴生态造纸有限公司等受益企业，收取生态成本补偿费。

3.3.4    化项目为常态化投入。矿山治理、退养还滩，在盘锦均属长期项目，应积极争取将个案项目转化为固定化、常态化的投入。

3.3.5    争取社会赞助。近年来，国内民间环保组织蓬勃发展，国际环保基金对我国的环境保护也十分关注，争取他们的赞助，不仅有利于环境保护工作的开展，也有助于扩大影响。

3.3.6    增扩转移支付。积极争取国家和省级财政转移支付政策向盘锦倾斜，增加转移支付额度、扩大转移支付范围。

3.3.7    主动进入碳汇交易市场。目前，全国已有上海、北京、广东、深圳、天津、湖北、重庆等7个省市开展碳汇交易试点工作。盘锦市8.09万hm2芦苇沼泽，年可固碳200万t，年可产碳汇1.4亿元。因此，全市应积极主动进入碳汇交易市场。

3.4    确定补偿主方向

补偿使用方向，应本着“以人为本”的原则，重点面向受影响的民众和产业，扶持湿地内及周边依赖渔业、种植业、养殖业等人群转产和小型产业转型，同时推进精准脱贫。

3.5    纳入法制轨道

为规范各利益相关方的行为，应将湿地生态补偿机制增补进《盘锦市湿地保护条例》和《辽宁双台河口国家级自然保护区管理办法》。同时开展宣传教育，提高各利益相关方的思想认识，使其主动、自愿、积极履责[4]。

4    结语

建立健全湿地生态补偿机制，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的切实举措，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会的建设，实现不同区域、不同利益群体的和谐发展;有利于推动盘锦市湿地保护工作实现从以行政手段为主，向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变;有利于盘锦市从发展保护向保护发展转变，助推盘锦市以绿色发展为导向的、高质量的飞速发展。

5    参考文献

[1] 马涛，蒋雨悦.对建立和完善我国湿地生态补偿制度的思考[J].生态经济，2017（9）：184-187.

[2] 戴广翠，王福田，夏郁芳，等.关于建立我国湿地生态补偿制度的思考[J].林业经济，2012（5）：70-74.

[3] 杨柳薏，罗锋懋.完善我国西部湿地开发中生态补偿机制的对策思考[J].理论导刊，2016（5）：72-74.

[4] 韩德梁，刘荣霞，周海林，等.建立我国生态补偿制度的思考[J].生态环境学报，2009，18（2）：799-804.