新常态下我国城镇化发展的路径研究

程旭 吴雪

摘 要：在经济新常态下，我国城镇化不断发展，已经成为经济增长的重要引擎。目前，我国城镇化在发展进程中仍存在总体发展水平不高、农民切身利益和基本权益得不到有效保障、体制机制制约、资源要素制约等问题。但在新常态下，我国城镇化发展呈现出以人为本、中高速发展、高效集约等新特点。因此，我国城镇化的发展路径应着眼于新发展理念、制度改革、基础设施建设、产业结构升级、生态环境保护等方面，适应新常态，培育新的经济增长点。

关键词：经济新常态;城镇化;发展路径

中图分类号：F299.21        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）13-0004-03

2014年5月，习近平总书记在河南考察时强调：“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”在当前国内经济下行压力逐渐加大的背景下，运用“新常态”来定义我国经济发展的阶段性特征是符合经济发展大势的。进入新常态说明我国的经济已经与改革开放40年的10%左右的经济高速增长模式基本告别，经济逐渐进入中高速发展阶段，传统的不平衡、不协调、不可持续的粗放增长模式已经不再适应经济增长的需要。党的十八大提出，我国要不断加快城镇化建设，并且将城镇化发展作为我国未来经济社会发展的重要战略。国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中强调，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。可见，在经济新常态下，只有清醒认识和深刻剖析制约我国城镇化建设的主要因素，才能做到在经济新常态下，尊重客观规律，以我国的实际国情为依据，选择适宜的发展路径，从而推进我国新型城镇化的发展，促进国民经济健康稳步发展。

一、我国城镇化发展过程中的约束

1.城镇化发展速度较快，但总体发展水平不高。目前，中国的经济在全国人民共同努力下，已经实现了平稳增长，且经济总量已经达到了全世界第二位。21世纪，我国城镇化发展迅速得益于中国经济的快速发展，实现了短期高速城镇化。国家统计局数据显示，至2018年末，我国城镇化率为59.6%，这一比率依然低于人均收入与我国相近国家61%的城镇化水平，更低于发达国家的81%的水平，且我国户籍人口城镇化率只有43.4%左右。以上分析可以明确看出，我国城镇化发展速度快，但总体发展水平依然不高。相关研究得出，若城镇化率每增加1%，将有约1 000万人从农村转移到城市。由此看来，在未来相当长的一段时间内，从土地城镇化转向人口城镇化的转变问题是新常态下我国城镇化发展面临的重要问题。

2.城镇化发展过程中农民的切身利益和基本权益得不到有效保障。城镇化的根本是农业人口转化为非农业人口，并逐渐向城镇地区生活聚集，最终目标是要实现城乡一体化和共同富裕。但是，在这一过程中存在的主要问题有：一是在城镇化的过程中存在着农民非意愿内强制拆迁，不尊重农民的情况，使他们的切身利益和意愿得不到有效保障;二是失地农民的福利、再教育权利等得不到有效保障;三是现有的土地产权制度和土地补偿制度还不够完善。基于以上分析，在今后一个时期内，要使农民的意愿、福利和再教育等权利得到充分保障，政府必须完善相应的规章制度。

3.体制机制不完善、不健全影响城镇化发展的进程。城镇化发展进程面临的体制机制问题。主要表现为以下几个方面：一是行政等级化的管理体制制约城镇化发展。按行政级别划分出的等级较高的城镇可以利用自身的优势去吸引更好的资源，获得更多的生产要素（如土地、资本、人才等要素），从而导致区域城镇化水平失衡问题、城镇体系发展失衡等问题不断凸显。即小城市的城镇化发展进程缓慢，水平偏低，而行政级别较高的大城市，尤其是特大城市城镇化进程较快，甚至出现畸形扩张。同时，城镇化这种行政分割现象加剧了城市政府区域合作之间的限制。二是户籍制度滞碍城镇化的进程。户籍制度附带着与居民生活相关的利益，教育、医疗、就业等均受到户籍制度的限制，这成为实现城乡一体化中难以逾越的鸿沟。

4.资源要素短缺制约城镇发展的速度及规模。城镇发展的规模及速度要受到各种资源环境要素的制约。与传统的粗放型城镇化发展模式相比，新型城镇化发展更强调资源有效利用。目前，资源受限和要素短缺仍然是我国资源要素面临的主要问题，具体体现为：一是资源受限愈演愈烈。尽管我国一直强调要建设资源节约型和环境友好型社会，但由于历史遗留堆积的这方面问题较多。再加上中国人口基数大等国情，使得资源环境的约束仍在强化。我国人均资源占有量远低于世界平均水平相比，并且还面临着资源运用量大、高效利用率低的问题。国家统计局相关数据显示，2017年我国水资源总量为28 761亿立方米，人均水資源占有量仅2 075立方米，仅为世界人均水资源总量的1/4左右，而且水资源供需量严重不平衡;城市快速发展占用大量耕地，使得近年来我国进口粮食的需求量增加。二是资金、技术、人才等要素缺口不断加大。资金短缺、技术水平程度较低、人才数量不足等制约着城市化进程，会导致城市化进程步伐放慢。

二、新常态下我国城镇化的新特征

经济发展新常态下，我国城镇化也要表现出新特点，主要体现在以下几个方面。

1.城镇化首要目标的转变——“以城为本”转变为“以人为本”。随着城镇化建设的速度逐渐加快，一些地区将“造城”建设作为城镇化建设的首要目标，这不仅导致城镇化建设的成本提高，同时加剧了房地产泡沫的出现。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中明确强调，要“坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化”。2015—2018年间，我国常住人口城镇化率由53.6%上升至59.6%，提高了6.3百分点，年均提高1.6个百分点。2015年我国户籍人口城镇化率为39.9%，到2018年提高至43.4%，提高了3.5个百分点。城镇化的进程逐渐加快的过程中，半城镇化状态问题日益凸显，严重影响广大农民入城的梦想。为此，中央顺应城镇化发展的要求，提出“在经济发展新常态下要更加注重满足人民群众的需要，更加注重引导社会预期，这就要改变以城市建设为要务的传统城镇化推进路径，不做表面文章，更加突出以人为本的理念”。2015年、2019年《政府工作报告》中分别提出，坚持以人为核心、发挥好城镇化对现代化的支撑作用和进区域协调发展、提高新型城镇化质量，这些内容都进一步明确了我国城镇化发展的方向。