中国人口老龄化背景下的养老保险制度研究

陈珵

人口老齡化已成为我国非常严峻的一个社会问题。1999年，中国60周岁以上老年人口占总人口的10%，这就意味着中国老龄化趋势凸显。根据国家统计局统计数据，2018年全年，国内新增人口1523万人，即出生人口，同比2017年减少200万人，但是，据统计，60岁以上人口增长迅速，达到了24949万人，这直接带来占总人口比重的提升，达到了17.9%，在这当中，65周岁及以上人口增长迅速，达到了16658万人，它所占总人口比重为11.9%。现在，出生率的下降，老龄化的问题将不断严重，导致劳动力年龄人口逐渐退出劳动力要素供给市场的同时，没有得到足够的新鲜劳动力的补充，对我国经济及社会发展带来了诸多不利的影响。实现有保障的老龄化是积极解决中国人口老龄化问题的方法之一。中国的养老保险制度本身就是为老龄人口提供的一种服务型的公共经济政策。完善中国的养老保险制度，推行政府、企业和个人相结合的养老保险制度，是在老龄化背景下中国所亟需推进的政策之一。

一、中国养老保险制度的改革和探索

我国的养老保险制度最早起源于20世纪中期，国家出台《劳动保障机制和条例》和《国家工作人员退休扶持政策》等政策条例，所保障的人群主要是机关企业单位和企业人员。直到20世纪80年代，改革开放使国企进行转型，从过去的国家公有变为自负盈亏，无法独立承担退休职工高额的补贴，养老保险制度也从过去的企业统筹逐渐转变为社会统筹。1990年，我国出台《中共中央关于企业员工养老保险制度若干意见》文件，标志着我国养老保险制度朝着社会统筹方向发展。1993年，党召开了十四届三中全会，经决议，全会通过重要文件即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，紧随其后的是1995年的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》及1996年的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，这一系列文件形成了一项新的制度，即注重社会统筹与个人账户相结合。

1998年8月， 国务院经过统筹规划，发布了重要文件《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，该通知旨在追求养老保险的全年并轨，过去是养老金由市级统筹且配合差额拨付制度，现在是省级统筹且配合全额拨付，创新了养老金发放模式，解决了旧有疑难问题。2000年，国务院发布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，随着这个方案的出台，包括辽宁省在内的部分省市展开了试点工作，并于2004年和2005年将改革试点分别拓展到吉林省和黑龙江省。该方案侧重实施过程中的养老保险的转轨成本问题，它另外的一个创新点还在于能同时解决新人、中年人和老年人在养老等方面的一系列的相关问题，从而形成多维度、多层次、多支柱的社会养老保险体系。该方案的基础条件是注重社会统筹和个人账户，实现社会统筹基金和个人账户基金的分离，形成两种投资管理模式。重点是调整个人账户，强调个人账户基金多样化管理，建立明确的资金使用渠道，在此基础上，原有养老筹资也会进行模式的更新，原来是“部分积累”创新后变为“现收现付”加“完全积累”。在新方案中，基本养老金创新了计发方式，新方案施行后，进一步规范了养老保险的规范化发展，使养老金统筹层次更加多样化和信息化建设方面都取得了明显的成效。

2015年年底，《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台，国务院旨在要求全国启动做实养老保险做实个人账户。该决定肯定了辽宁、吉林和黑龙江三省的社保改革试点经验，也决定这种形式可以向全国推广，重点有三个：1.个人账户的逐渐累积与推广;2.增强政策的有效性，让城镇个体劳动者与灵活就业人员有统一的参保缴费政策;3.创新计发方法。

2006年1月19日，新养老保险模式的试点省、市、直辖市已经确定下来，劳动和社会保障局已公布，包括天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南、新疆，在新方案实施过程中，中央财政将会对相关方面进行财政补贴。若当期的养老金产生缺口，中央财政与地方财政会分别承担75%和25%。改革初期成效显著， 自此奠定了中国企业职工基本养老保险制度基础，形成了基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险为主的养老保险体系。

二、老龄化对中国养老保险制度的挑战

一是人口老龄化导致养老负担加重。人口老龄化导致养老金支付缺口增大。老年人口的存量和增量形成养老保障体系高昂的支付负担 ，老年人的高患病率增加了公共卫生和医疗保障的支出压力。由于我国具有低出生率和高死亡率的特点，老龄化进程日益加快，导致养老金领取者与缴纳养老保险费的在职职工比例的一个脱节，比例过高，不利于养老保险基金的持续稳定健康发展。在人口老龄化趋势下，基本养老保险体系的负担呈现逐年上升趋势。数据显示，2017年企业职工养老保险的在职参保人数为2.59亿人，领取待遇的退休人员为9460万人，领取养老金的退休人员数与在职职工数量从1990年的18.6%到2017年的36.5%，相当于从每5.4 个职工养一位退休人员变为每2.7个职工养一位退休人员。从长远看，养老保险体系负担将越来越重是大势所趋。

二是人口老龄化导致离退休费用不断攀升。由于人口老龄化的影响，一方面，离退休人员对应的在职职工人数呈逐年下降趋势;另一方面，关于离职退休的总费用2019年来增长迅速：在1978年，总费用达到了17.3亿元，在1984 年，更是一路飙升突破了100亿元， 2018年，数字更为惊人，达到了80多万亿元。在与GDP相关方面，全国离退休退职总费用与GDP 之比不断增大，在1978 年，这一比例只有0.48%， 但到1980年，突破了1%，且到2016年占GDP7%左右，增幅已逐渐较大。这一费用总额逐年增长是有原因的：1.人数激增，在1978 年，这一数字是314万人，1982年，这一数字超过了1000万人，2001年突破4000万人，大约每5～6年时间会增加1000万人;2.人均费用的逐年增长，在1978年，只有551元，1986年，达到了1001元，再到2002年的8881元。2002年年人均离退休退职费用是1978年的16.12倍。

三是人口老龄化导致养老金缺口不断加大。养老金每年的收入主要包括三块，一块是来自当年征缴所得的征缴收入，还有一块来自财政补贴，第三块是历史累计结余投资所得的投资收入和利息收入。养老保险基金对政府补贴的依赖日益增强。据人社部统计，2016年年底，通过各个渠道的补贴，金额达到了6511亿元，是2013年的两倍。《中国养老金精算报告2018～2022》依然预测全国企业职工养老金当期结余的“收不抵支”现象将会越来越严重。虽然2018～2022年的当期结余总额和累计结余从总体上呈增长状态，但扣除基金中来自财政补贴的收入，那么5年中当期结余每年都是负数，属于“收不抵支”的状态。

三、中国养老保险制度的对策选择

一是继续推行养老保险全国统筹。由于中国劳动力从中西部地区向东部地区的流入，导致中国的养老金收支情况呈现巨大的区域差异，中央财政向中西部地区进行补贴，进一步加重中央财政的负担。2018年6月13日，国务院正式发布《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，标志着迈出养老金全国统筹的第一步。从实际效果来看，2018年养老金结余数据和区域间的养老基金配置效率的增加，中央调剂制度都发挥了一定的作用。当然，《通知》还拥有需要改进的地方，例如，还未明确领取养老待遇的年龄、养老保险缴费费率、养老待遇计发和调整办法， 还未对第二支柱的强化采取举措等。但是，《通知》对养老保险制度而言，无疑是一次全国统筹的“破冰之旅”，具有跨时代的意义。

二是大力发展企业年金制度。如何发挥企业补充养老保险的作用，是一大难点。就目前来看，我国的企业补充养老保险制度亟待完善。对于既有能力也有意愿为职工建立补充养老保险的高效益国有大中型企业，年金发展受到企业效率的影响，缺乏科学稳定的运行机制;对于绝大多数中小型国有企业和民营企业，则既没有能力也有没有意愿为职工建立补充养老保险。因此，对企业年金的改革也是当务之急。政府可以采取的政策包括：完善企业年金市场化运行机制，实现监管部门、运行机构、保险客户三大主体的统筹协调发展;做实养老基本保险个人账户;加大对职工缴纳年金的税收优惠政策，降低企业用人成本;降低职工个人所得税税率，减轻职工缴费负担等。建立和发展企业年金制度，有利于稳定职工退休后的生活质量，可以稳定企业人才队伍、推动经济发展和完善社会保障具有重要作用。

三是致力于探索商业养老保险在养老保险体系中的效应。当前，据人社部消息，当前有关部门正拟定养老保险第三支柱政策文件，暂决定采取账户制，并形成网络化的信息管理服务平台，在此平台上会有多种产品，比如符合规定的银行理财、商业养老保险、基金等金融产品，这都是第三支柱产品中的优品。作为个人养老金制度的重要形式，个人税延型养老保险于2018年已在我国展开操作，鼓励个人向专门的账户进行缴费，选择投资符合条件的金融产品，并在2019年有望正式落地。从制度形成到具体落地还需要一段过程，顶层设计上，需要得到国家立法和财税政策的支持;产品设计上，采用个性化的设计思路，针对不同群体的投资偏好和各年龄账户持有人需求而定制个性化产品;参保对象上，增强公众的金融投资素养，让商业养老保险真正发挥作用。在原有养老保险体系中引入更多的市场主体，包括企业年金计划，调整原有制度中存在的比例失衡现象，这才是未来中国养老保险制度的重中之重。

四、结语

不公平的现实矛盾，不可持续的风险预期，以及政府实际承担无限责任的制度性缺陷，中国养老保险制度还有许多问题有待解决。伴随着中国人口老龄化现象的不断加剧，国家必须尽快制定一个符合当下老龄化背景的多层次养老保险制度，以实现老有所养、老有所依，让老人能在社会的改革发展过程中增强幸福感。上述保险制度的改革，与基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险形成对应，目的是加强第二支柱和第三支柱的建设，弥补养老保险体系的短板，使各大支柱都能发挥所长，减轻国家面对人口老龄化的财政负担，做到收支平衡。中国养老保险制度建设的总目标，是最终建立起基础养老金全国统筹的统一的国民养老保险制度，而一个覆盖全民的养老保障体系，应该是提供主体多元化与制度多层化的混合型保障体系，以适应老龄化，并满足不同层次老年人的需求。当然，中央调剂制度的建立，稅延养老保险的推行，我们应该看到中国在养老保险制度上的改革成果，并相信中国的养老保险制度将会在未来的某一天能够充分应对老龄化的挑战。

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（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院）