蓝天保卫战重点区域强化监督的环境与经济绩效评估

王宇,王勇,俞海,赵子君,李海英,张燕

(生态环境部环境与经济政策研究中心,北京 100029)

2017年4月7日,参与第一轮大气污染防治强化督察的28个督察组全部到位,并与被督察城市开展工作对接,正式启动现场督察工作[1]。蓝天保卫战重点区域强化监督工作自2017年4月以来持续开展。本文基于京津冀及周边地区PM2.5、PM10浓度变化和工业企业利润,以断点回归方法定量研究蓝天保卫战重点区域强化监督工作的环境与经济绩效,为更好地推进生态环境保护工作提供政策参考。

1 研究方法与数据来源

在对照试验难以实施的情况下,为定量研究蓝天保卫战重点区域强化监督工作的实施对空气质量和经济活动的影响,研究者大多依赖观察得到的数据进行因果推断。但所选择的变量可能有所遗漏和存在相互影响,使得检验结果出现较大偏差。Lee[2-3]指出断点回归方法可以避免这一问题,可真实反映关键变量之间的因果关系。Hahn[4]对断点回归方法进行了严格的理论证明,这一方法逐渐被广泛应用于政策评估等领域。例如,Chay和Greenstone[5]使用断点回归方法研究了美国政府颁布的《清洁空气法案》对空气质量的影响,指出环境部门严格的监管措施对总悬浮颗粒物的下降有显著治理效果；Neidell[6]以断点回归方法研究指出发布空气质量警告是保护公众免受空气污染的重要政策工具。

国内学者也相继以断点回归方法对生态环境领域政策效果进行了研究。石庆玲[7]以断点回归方法研究发现地方政府会在政治敏感时期加大环保力度,指出环保约谈可以降低相应时期的雾霾水平,但对空气质量的改善只在短期内有效。王惠娜[8]也以断点回归方法研究了环保约谈这一政策制度的治理效果,指出环保约谈无法显著加强环境监管,难以显著改善环境质量。Wu和Hu[9]研究指出中央生态环保督察工作对于空气质量指数(AQI)的改善有积极影响,但这一效果仅在短期内发挥作用并且难以持续。以上研究均表明 “约谈”和“督察”对空气质量改善有积极作用,但 “约谈”和“督察”均有明确的时间节点；如果扩展时间范围,将“约谈”和 “督察”结束后的样本纳入研究范畴,从而得出 “约谈”和 “督察”不具有可持续性的结论则有失偏颇。

为评估强化监督工作对空气质量的影响效果,以日均PM2.5、PM10浓度为基础,研究范围不包含中央生态环保督察与京津冀及周边地区强化监督工作开展过程中有交叉的省(市),即不包括天津市和山西省。鉴于工业企业利润为月度数据,并且经济活动的变化周期较长,为评估政策的实施对企业经济活动的影响,将京津冀及周边地区6个省(市)作为整体进行研究。研究内容与所对应的时间和地区范围如表1所示。

PM2.5、PM10浓度数据来源于中国环境监测总站的全国空气质量实时发布平台并经过整理,历史天气数据来源于国家气象信息中心,规模以上工业企业生产经营数据来源于国家统计局。

2 环境绩效评估——基于PM 2.5和PM 10浓度变化

2.1 断点回归模型设定

分别以PM2.5、PM10浓度为结果变量,同时考虑影响空气质量的历史天气因素和工作日因素,以断点回归(RDD)方法检验2017年4月24日前后30天时间范围,研究京津冀及周边地区强化监督工作对PM2.5和PM10的治理效果。回归方程如下所示：

其中,PM2.5i,t和PM10i,t分别代表i省(市)在第t天的PM2.5和PM10浓度均值；Policyi,t表示政策虚拟变量,i省(市)在政策实施之前为0,政策实施后为1；x表示距离政策实施的时间变量(单位：天),f(x)是以x为自变量的多项式函数,Policyi,t*f(x)是政策变量和多项式的交互项；Xi,t是一组影响空气质量的天气控制变量,主要包括Tem(温度),Hum(湿度),Sun(光照),Rain(降水量),Wind(风速)；ut是工作日固定效应变量,εi,t是随机扰动项。

表1 研究时间范围与地区范围

2.2 回归结果分析

回归结果(见表2)显示,京津冀及周边地区强化监督工作对北京市PM2.5浓度和PM10浓度没有显著治理效果。二次项、三次项、四次项多项式中政策变量对PM2.5的回归系数为负,即京津冀及周边地区强化监督工作对北京市PM2.5浓度有治理效果,但并不显著。虽然三次项多项式中政策变量对PM10浓度的回归系数显著为正,但不同时间范围的回归系数变化较大,也不显著(见表2),即政策变量对PM10浓度的治理效果不稳定。

表2 PM 2.5和PM 10断点回归检验(北京、河北、河南、山东)

表3 北京市PM 10断点回归稳健性检验

京津冀及周边地区强化监督工作对河北、河南两省PM2.5浓度的降低有显著效果,可降低河北省PM2.5浓度14～19μg/m3, 可降低河南省 PM2.5浓度 15～18μg/m3,但对PM10浓度的降低没有显著效果。以断点回归方法检验政策变量对PM2.5浓度变化的回归系数,二次项、三次项、四次项多项式中政策变量对PM2.5的回归系数都显著为负(表2),并且不同时间范围内的回归系数比较接近(见表4),即强化监督对PM2.5浓度的治理效果是稳定的。政策变量对PM10浓度变化的回归系数为负值,即京津冀及周边地区强化监督工作对河北、河南两省PM10浓度有治理效果,但并不显著。

表4 河北省、河南省PM 2.5断点回归稳健性检验

京津冀及周边地区强化监督工作对山东省PM2.5浓度和PM10浓度均有显著治理效果,可降低PM2.5浓度24～30μg/m3, 可降低 PM10浓度 21～25μg/m3。 以断点回归方法检验政策变量对PM2.5和PM10浓度变化的回归系数(见表2),二次项、三次项、四次项多项式中政策变量对PM2.5和PM10的回归系数都显著为负,并且选择政策执行前后10天、20天、29天的时间区间范围进行稳健性检验,回归结果(见表5)显示,政策变量对PM2.5和PM10的降低效果随着时间范围的扩大在波动中趋于稳定。

以上分析表明,强化监督工作深入生产一线,在“督企”过程中发现的问题直接传递至地方政府和企业层面,推动企业主动整改提升,治理环境污染问题效果十分明显。

表5 山东省PM 2.5和PM 10断点回归稳健性检验

3 经济绩效评估——基于工业企业利润

3.1 断点回归模型设定

以工业企业利润为结果变量,京津冀及周边地区强化监督为政策变量,同时考虑影响企业利润的直接经济因素,以断点回归方法检验强化监督工作开展前后20个月时间范围的治理效果,回归方程如下所示。

其中,Ecoi,t代表i省(市)在第t个月的工业企业利润；Policyi,t表示政策虚拟变量,i省(市)在政策开始实施之前为0,政策开始实施后为1；x表示距离政策实施的时间变量(单位：月),f(x)是以x为自变量的多项式函数,Policyi,t*f(x)是政策变量和时间变量的交互项；Xi,t是一组影响工业企业利润总额的关键经济变量,主要包括IN(工业企业主营业务收入,单位：亿元),Cost(工业企业主营业务成本,单位：亿元),Mar(销售费用,单位：亿元),Man(管理费用,单位：亿元),Fan(财务费用,单位：亿元),Inter(利息支出,单位：亿元)；ut是时间固定效应变量,εi,t是随机扰动项。

3.2 回归结果分析

分别对京津冀及周边地区各省(市)以断点回归模型进行检验,回归结果(见表6)显示,一次项、二次项、三次项、四次项多项式方程中政策变量的回归系数差异较大,回归系数最小值约为-56,最大值接近20,而且都不显著,即京津冀及周边地区强化监督工作的开展对北京、天津、河北、河南、山东、山西6个省(市)工业企业利润的影响程度差异大,影响效果不显著。

表6 工业企业利润断点回归

一方面,京津冀及周边地区强化监督工作的开展对北京、河北、河南3省(市)工业企业利润有影响,有利于提高北京市工业企业利润6亿元～18亿元,提高河北省工业企业利润10亿元～20亿元,提高河南省工业企业利润4亿元～12亿元；另一方面,京津冀及周边地区强化监督工作的开展对天津、山东、山西3省(市)工业企业利润也有影响,会降低天津市工业企业利润3亿元～6亿元,降低山东工业企业利润47亿元～56亿元,降低山西工业企业利润4～6亿元。但政策变量的回归系数都不显著,即京津冀及周边地区强化监督工作的开展对京津冀及周边地区6省(市)工业企业利润变化的影响程度差异大,影响效果不显著。

再进一步,以京津冀及周边地区6省(市)整体作为研究对象,考察强化监督工作的开展对该区域工业企业利润的影响效果。一次项、二次项、三次项、四次项多项式方程中政策变量对工业利润的回归系数(见表7)显示,20个月时间范围内强化监督工作的开展可提高工业企业利润1.2亿元～3.3亿元,但不同回归模型中政策变量的回归系数都不显著,即强化监督工作的开展对京津冀及周边地区6省(市)这一区域工业企业利润的影响不显著。

表7 京津冀及周边6省(市)工业企业利润断点回归检验

在一次项、二次项、三次项、四次项多项式断点回归模型中,政策变量回归系数比较接近。为进一步考察强化监督工作的开展对工业企业利润的影响效果是否稳定并表现出一定趋势,分别选择政策执行前后6个月、12个月、18个月的时间区间范围进行稳健性检验。回归结果(见表8)显示,6个月范围内强化监督工作的开展降低了工业企业利润4亿元～10亿元；12个月范围内一次项、三次项、四次项回归方程中政策变量回归系数为负,二次项多项式回归方程中政策变量回归系数为正,即强化监督工作的开展或降低工业企业利润0.35亿元～1.3亿元,或提高工业企业利润0.59亿元；随着强化监督工作的持续开展,18个月范围内强化监督工作的开展已经可以提高工业企业利润0.2亿元～1.1亿元。由此可见,强化监督工作的开展在短期内(12个月)会降低京津冀及周边地区6省(市)这一区域的工业企业利润,但不稳定；在长期(18个月)对工业企业利润的提高有帮助,但都不显著。

表8 京津冀及周边6省(市)工业企业利润断点回归稳健性检验

4 结论及建议

京津冀及周边地区是打好污染防治攻坚战,特别是打赢蓝天保卫战的重点区域,强化监督工作的开展有效改善了该地区环境空气质量。同时,随着时间范围的扩大,环境空气质量的改善难度在加大,虽然政策的执行和工作的开展对环境空气质量的治理效果有所波动,但依然持续发挥作用。强化监督工作的开展也会对经济活动产生影响,实证回归检验结果显示,在12个月时间范围内会降低京津冀及周边地区6省(市)这一区域工业企业利润,但不稳定,长期(18个月)可提高工业企业利润。

2018年,生态环境保护9项约束性指标年度目标全部完成,达到 “十三五”规划序时进度要求,国务院印发实施 《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,重点区域大气污染防治工作持续发挥积极作用。但我国生态环境保护形势依然严峻,打好污染防治攻坚战面临多重挑战,环境治理基础薄弱的现状没有根本改变,生态环境质量持续改善的基础还不稳固,受环境容量变化影响较大,同时环境治理效果无法回避边际效用递减的规律。

基于本文研究结论,为打好打赢污染防治攻坚战,一是必须保持大气污染防治工作的力度,适时调整和完善工作机制,扩大这一政策覆盖的范围,持续发挥改善环境质量的政策效力；二是加快煤炭依赖型省份对高耗能、高污染企业的超低排放改造和深度治理,从源头杜绝散煤售卖,防治 “散乱污”企业死灰复燃,下更大力气推进农村电代煤、气代煤,提高环保、公安、交通、市政、城管联防联控工作绩效；三是从电力、燃气、用水等源头识别企业生产经营状态和强度,建立环保用能平台,远程监管生产设备和治污设备运行状态,配合重污染天气应急预案,根据 “一厂一策”方案确定响应级别,避免 “一刀切”；四是大力发展节能环保产业,以大数据、物联网、人工智能等为代表的新一代信息技术与运营服务类环保企业各领域业务深度融合,探索线上线下融合发展,创新服务和降低成本,实现生态环境高水平保护和经济高质量发展。