新时期产城融合发展规划对策研究——以重庆市经开区为例

魏 宁

(中国城市规划设计研究院西部分院，重庆 401147)

0 前 言

当前重庆市正处于“一统三化两转变”的关键时期，在新型城镇化、工业化的背景下，市委市政府提出在城镇化中要坚持产城融合，把产业发展与城镇建设并重并举，实现以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展。城市没有产业支撑，即便再漂亮，也就是“空城”；产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”。城市化与产业化要有对应的匹配度。因此，全面理解产城融合，从人本导向、功能融合和结构匹配三方面审视其核心内涵，有利于提出更为合理的规划建议。

1 重庆市经开区产城发展解读

1.1 用地布局特征

通过对区内进行分类功能区块划分(见图1)，可以看出，不同功能用地“碎片化”，居住服务组团与产业组团分区过甚，绿地系统仅仅发挥分区隔离作用，造成功能分离割裂现象严重。

图1 重庆市经开区规划功能分区

1.2 用地规模特征

截至2010年底，重庆市经开区内居住用地面积为278.25 ha，主要分布于长生桥镇、迎龙镇及广阳镇集镇所在地。工业用地面积为454.88 ha，集中分布于茶园工业园区和长江工业园区。公共设施用地面积为28.35 ha，主要分布于长生桥镇镇区所在地(见图2)。

(a)现状城市建设用地(2010年)

(b)规划城市建设用地汇总(总规)

职住用地比是反映产城用地是否均衡的重要指标之一，本次调研所指职住比即为M+W/R，并通过各片区横向对比，量化反映一定产城关系。

现状职住比为1.63,规划职住比为1.95，工业仓储用地比重上升，反映出总规中确定工业规划仓储用地指标过高，而配套的居住功能用地不能满足对产业的服务，用地格局失衡。

1.3 经开区产城发展存在的问题

2)发展模式桎梏：“以园带城”模式致使茶园、长江等工业园区各自为政，建设上以园区自我为中心，配套缺失致使就业人群难以转化为居住人群，反蚀“园区先行”模式的快速推进优势。

3)交通出行不便：现有企业多以单位通勤车接送职工上下班往返主城与经开区，加剧高峰期拥堵，潮汐现象非常严重。

4)生态环境污染：现状工业企业规模小、分布散，且多以高耗能、高污染、低产出为特点，区内生态环境亟待治理恢复。

5)“工业地产”战略模糊：决策者对工业地产发展战略不明确，对工业地产发展规模总量存疑，已报批工业地产在布局上分布离散，规模不均，缺乏集聚度，在功能定位上过分同质。

2 产城融合发展的经验借鉴

通过筑波科学城、成都天府新区、苏州工业园区和上海浦东新区的发展历程回顾可知，从产业区转变为产城融合的城市新区具有一定规律性。

首先，产业先行，通过产业发展集聚原始人气；其次，当产业区发展到一定阶段，为产业人员配套居住、社区级公共服务设施，注重居住与公共服务设施配套的多样性，如发展商品住宅、人才公寓、职工宿舍等多种住宅类型，完善日常公共服务设施配套。

产业区实力继续提升，人气持续集聚，根据持续增长的发展需求，通常在城市滨水地段、轨道交通站点、风景区等地区打造新区生活服务与生产服务中心，布置大型商场、商务写字楼、文化中心等公共服务建筑。通过分步骤、有秩序地推进，逐渐在城市新区实现产城融合。

不吃就别给孩子吃，吃是人的本能，饿了自然会吃。小宝宝不爱吃米饭也没关系，面条、馒头、面包都可以，只要吃就行。不吃主食光吃菜问题也不大，吃完再来点小饼干即可。

总体而言，开发区的产城发展从成型、成长到成熟，在功能上必然经历从单纯工业，到工业和配套功能，再到综合新城，在空间上必然从生产空间主导，到生产空间和配套服务空间，再到消费空间主导。重庆市经开区正处于区域成型阶段走向成长阶段的过渡时期，产城融合发展诉求日益强烈,产业面临升级，配套亟待完善，必须采取一定规划措施应对发展趋势。

3 “产城共构”发展模式的提出及其规划对策

3.1 经开区产城融合发展规划建设思路

1)从“以园带城”到“园城共进”。所谓“以园带城”模式在具体实施上即是先园后城，园区工业壮大驱动城市发展。初期的园区带动模式具有快速推进的体制优势，但发展到一定阶段，易于形成园区独大，城市功能配套缺失的局面，因此，应转变经开区现行模式，以“园城共进”的统筹思路促进总体发展。

2)从“功能分区”到“功能混合”。传统的严格功能分区的规划手法力图促成各种功能活动的井然有序开展，空间层次架构明确，便于管理控制，却导致各种功能空间的脱离割裂，缺乏人性关怀。基于经开区产业体系的高端化和低污染优势，职住功能混合成为必然选择。

3.2 “产城共构”发展模式内涵

经开区作为重庆市产业转型升级发展的先行区，应针对经开区现状在城市功能和产业结构上一系列涣散、割裂的症结，探索一种促进产业生产空间与城市发展共荣，推动城市、产业园及自然空间和谐发展的产城融合发展模式，以“统筹”的思路来促进产城共赢的发展格局。

“产城共构”发展模式以TOD交通导向开发作为理论源泉，狭义上是围绕轨道交通站点合理布局组织城市生活功能与产业功能，广义上是通过产业结构、就业结构、消费结构相互匹配，实现产城互促，融合发展，以避免人与生产、生活环境的脱离。产业结构、就业结构、消费结构是否相互匹配，考量的是居住、生态供给状况与就业结构是否相对吻合，落实在空间上即通过交通组织、生态优化、功能增值、布局融合、配套政策跟进等五大目标特征的构建，实现“产与城”的人地关系共构，其中公共交通组织、生态环境治理作为模式建构的基础条件，功能增值、布局融合、配套政策三者为该模式的核心内涵。

3.3 基于“产城共构”模式的规划对策建构

基于上述对模式内涵要素的建构，结合经开区产城发展现状，提出五大规划对策。

3.3.1 激活公交动线

打通轨交主脉：借助轨道6号线和8号线以及重庆东客站规划项目建设，拉近经开区与主城的时间与心理距离，弱化初期的飞地劣势，通过交通、环境及价格的溢价优势提升主城人群本地购房需求，吸引内部就业人群和外部迁居人群居住。

构建邻里单元：结合规划产业和居住空间分布，先行论证轨道站点选址，按照步行15 min生活圈的理念，构建以轨交站点为核心的产城邻里单元，邻里单元的最佳服务范围为2～3 km2，服务就业与居住人口在3～5万人。单元内布置居住、商业、办公及其他生活服务功能，限制和避免发展低产出的工业用地，促进轨交站点和各级服务中心的耦合。适当提高邻里单元开发容积率。

3.3.2 优化生态环境

恢复：首先需迁出高耗、高污、低产出的工业企业，实现生态环境低冲击开发。结合产业用地布局，梳理完善排污及治污设施体系，禁止未经处理的“三废”直接排放。转变思路，将区内水系从排污渠、分区边界隔离带转化为生态休闲带，景观共享功能带。

维育：以迎龙山郊野公园为生态绿心，苦溪河-鱼溪河为生态廊道，构建完整的生态网络。在生态网络中，局部保留自然地形，保护湿地，着力于水系统优化设计，打造以水为脉的休闲慢行体系。结合道路绿化和绿地系统规划，设计绿色空间作为城市雨洪蓄留和水土涵养空间，打造生态优美、具有生机的整体环境。

3.3.3 增值功能链条

培育两级服务功能中心：向茶园中心区和邻里单元注入居住、商业、商务、娱乐、游憩等多种城市功能，促进茶园中心区生活服务功能空间极化以及邻里单元作为片区中心的服务辐射能级扩大，由此推动开发区整体“由生转熟”的城市化进程。

拓展三产产业链：基于长江产业研发孵化基地及茶园物联网产业基地的产业环境，努力向软件外包、电子信息服务咨询、艺术创意、旅游地产等高端信息和服务业方向发展，吸引高知人群就业居住。总体通过传统城市功能与高端服务功能彼此协作产生相互放大的溢出效价值，带动区域整体溢价，进一步催熟经开区开发。

3.3.4 整合用地布局

在轨交站点为核心的产城邻里单元(见图3)范围内，进行居住、服务、产业、绿地等功能空间的局部存量适度置换，促进相互有机融合，形成包容复合的布局形式，改变原有严格功能分区，空间相互隔离的布局形态，提升功能混合效用，促进功能空间溢价，推动产城融合发展。针对不同片区产业类型所决定的用地布局、就业结构特点，邻里单元布局形式略有不同。

图3 重庆市经开区轨交邻里单元示意

东港片区规划以机械装备制造业为支柱产业，用地空间需求较大，而且要求用地较为完整；迎龙片区以创新研发及流通产业为支柱产业，产业用地空间较为灵活。长生片区以物联网、电子信息、通讯产业等支柱产业，单个产业项目相对用地较小，用地最为灵活。

4 政策机制引导

制定智慧城市相关政策：借势经开区内的“国家物联网产业示范基地”，应依照《国家智慧城市(区、镇)试点指标体系》，制定支撑政策法规，保障运营、监管、资金流通顺畅，基础设施网络、公共数据平台建设逐渐完善和城市建设管理应用落地。总体建设集体验、展示、研发、旅游等于一体的物联网产业主题公园，推广物联网技术，提升城市吸引力。

制定容积率奖励政策：为形成完善的公建配套体系，实现以轨交站点为核心的产城邻里单元构建，在现有政策基础上，再制定容积率奖励政策，鼓励开发主体开放配套设施，实现设施共享，补足邻里单元内部公共服务设施。

完善开发管理机制：合并现状分散、事权交叉的各个工业区管理委员会，依托经开区管委会，负责整个经开区的行政管理和协调服务工作。在此之前，经开区茶园工业园、长江工业园、东港工业园都成立了管委会，这样的“分布”机制有利于迅速启动，但产业融合、职住平衡、交通一体这样一些问题还需在新城整体层面统筹协调。

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