关于“十四五”长江流域水生态环境保护的思考

王金南, 孙宏亮, 续衍雪， 王 东, 赵 越, 魏明海

生态环境部环境规划院, 长江经济带生态环境联合研究中心， 北京 100012

推动长江经济带发展是中共中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略[1]. 长江流域生态系统类型多样，是我国重要的生态宝库，是中华民族战略水源地，具有重要的水土保持、洪水调蓄和航运等功能[2]. 改革开放以来，长江流域承担起带动中国经济增长的历史重任，尤其是长江下游地区，成为全国经济发展的领头羊[3]，长江经济带的人口和生产总值均超过全国的40%(见表1). 2018年4月26日，习近平总书记在湖北省武汉市召开的深入推动长江经济带发展座谈会上再次强调，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发[1]. 目前，国家重点流域水生态环境保护“十四五”规划编制工作已经开始启动，在总结已有经验的同时，还应清醒地看到长江流域水生态环境面临的突出问题和挑战，在系统谋划长江经济带中长期保护战略的基础上，切实做好长江流域“十四五”顶层设计.

表1 2018年长江经济带各省市相关情况统计

注： 1) 来源于国家统计局《中国统计年鉴2019》； 2) 来源于各省市第一次水利普查公报； 3) 来源于水利部2017年度实行最严格水资源管理制度的考核结果； 4) 来源于中国环境监测总站2018年监测数据；5) 参照GB 3838—2002《地表水环境质量标准》; 6) 来源于生态环境部网站信息公开内容.

1 水生态环境保护修复工作取得积极成效

在中共中央、国务院的高位推动下，《重点流域水污染防治规划(2016—2020年)》《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》《长江保护修复攻坚战行动计划》等文件相继印发实施，为长江大保护提供了总体方向与思路. 各部门组织开展了一系列专项行动，解决了一大批历史遗留问题，沿江城镇污水垃圾处理、化工污染治理、农业面源污染治理、船舶污染治理以及尾矿库污染治理“4+1”工程进展良好[4]，进一步强化了沿江各级人民政府对长江大保护的共担意识. 长江流域地方各级党委、政府把全面推行河长制作为“一把手”工程，设立党委和政府的双总河长，党政协同、协调部署、督促落实河长制工作. 各地细化完善了水环境领域相关法规，出台条例保护重点流域. 2018年2月，《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》的印发，为长江经济带生态文明建设和区域协调发展提供了重要的财力支撑和制度保障. 2019年，自然资源部在长江经济带8省市18个地区开展了国土空间用途管制和纠错机制试点；工业和信息化部会同有关部门严格控制高耗水、高排放等行业新增产能；水利部在岷江、沱江等5条开发利用中等强度的重点河流组织编制了生态流量保障实施方案，不断探索解决能源用水和生态用水之间的矛盾；中央农村工作领导小组办公室、农业农村部等部门在长江经济带52个县域推进农村生活污水治理示范；交通运输部在长江干线24个地级市实施了船舶污染物接收转运处置联单；推动长江经济带发展领导小组办公室联合水利部印发了《长江干流岸线利用项目清理整治工作方案》，2019年6月底前基本完成了第一批违法违规岸线利用项目清理整治[5]；生态环境部通过开展劣Ⅴ类国控断面整治、入河排污口排查整治、“三磷”排查整治、“绿盾”专项行动、“清废”专项行动、饮用水水源地保护、城市黑臭水体整治、工业园区污水处理设施整治等8个专项行动，积极推进长江生态环境保护修复. 在各地各部门的共同努力下，长江生态环境明显改善，截至2019年上半年，长江经济带Ⅰ～Ⅲ类断面比例为81.0%，同比增加6.9百分点；劣Ⅴ类断面比例为1.3%，同比减少1.1百分点[6].

2 水生态环境保护形势依然严峻

2.1 局部水环境形势不容乐观

截至2019年上半年，太湖、巢湖、滇池等湖泊水体富营养化问题依然突出，长江口及其邻近海域赤潮频繁发生[7]，长江保护修复攻坚战中还有拖市(荆门市)、马良龚家湾(荆门市)、神定河口(十堰市)、泗河口(十堰市)、运粮湖同心队(荆州市)、铁路大桥(宜昌市)等6个国控断面没有消除劣Ⅴ类[6].

2.2 开发势头与生态安全格局冲突仍然存在

近几年，长江经济带获批的国家级新区主要位于中上游地区，规划发展目标高，大部分新区均提出人口规模增长50%以上，上游地区以煤炭、石油、水电为主，中下游地区以化工、有色金属为主导的产业发展结构仍在延续. 江北、滇中等部分新区仍以石油化工行业为主导，石油化工等产业向中上游地区转移趋势依然明显，污染形势依然严峻.

2.3 流域生态系统保护整体性仍有不足

近年来，长江经济带生态系统格局变化剧烈，城镇面积增幅达84.1%，长江自然岸线保有率仅为44.0%，自然滩地长度保有率仅为19.4%，长江岸线利用率为26.1%[8]. 农田面积减少8.7%，野生动植物自然栖息地面积减少3.2%，天然林、灌丛、草地和沼泽等自然生态系统的面积均有所减少[9]. 下游地区干流岸线开发利用比例高达40%左右. 江苏沿江岸线不到1 km就有一个码头[10]. 建设特大城市、城市群仍是长江经济带城镇化的主要方向，除上海市、江苏省提出城镇建设用地减量化外，其余省市均提出城镇人口、城镇化水平和建设用地增长的规划目标. 随着人口密度、开发强度进一步加大，未来的人、地、资源、生态系统等之间的矛盾将会更加突出，生态系统破碎化程度加剧形势不容乐观.

2.4 水资源开发和保护矛盾仍未得到有效化解

长江流域水资源利用效率较低，在全国仅居于中等偏下水平，2018年万元工业增加值用水量67 m3，低于全国平均值(41.3 m3)，人均、亩均用水量也高于全国平均水平. 全流域水库大坝超过5×104座，其中各种类型水电站约2×104座，河流连续性受到严重破坏，显著改变了天然径流的分布，导致长江中下游水文情势发生变化. 与20世纪50年代相比，长江流域湿地面积大幅萎缩，鄱阳湖湖泊面积减少了43.6%，洞庭湖湖面缩小38%，蓄洪量减少80×108m3，湖泊调蓄能力降低，江湖关系紧张态势依旧明显.

2.5 沿线环境风险防控压力依然较大

石化、化工、医药、纺织印染等高风险、重污染企业沿江密布，结构性、布局性风险突出. 长江经济带内30%的环境风险企业位于饮用水源地周边5 km范围内，取水口和排污口交错分布[11]，水运交通航道穿越水源保护区现象较多，饮用水安全保障形势严峻. 干线港口危险化学品年吞吐量达1.7×108t、超过250种，运输量仍以年均近10%的速度增长. 此外，固体危废品跨区域违法倾倒呈多发态势，污染产业向中上游转移风险隐患加剧[1].

3 树立长江中长期生态环境保护思路

习近平总书记强调“推动长江经济带发展，既是一场攻坚战，更是一场持久战”. 当前长江生态环境保护工作正处于关键阶段，既要确保打赢污染防治攻坚战，也要做好长江中长期保护战略的系统谋划工作(见图1)：①坚持生态优先，把修复长江生态环境摆在压倒性位置；②坚持问题导向，系统分析面临的突出生态环境问题及其成因；③坚持目标导向，不断深化和谐长江、健康长江、清洁长江、安全长江建设；④坚持结果导向，应确保生态环境保护修复任务对近远期目标指标的全面支撑.

3.1 构建以生态环境质量为核心的综合目标管控体系

要着重考虑十九大报告中提出的“第二个一百年”的战略愿景如何转化为符合长江生态环境特征的目标指标体系，即进一步突出江湖关系和谐、水体水质清洁、生态系统健康、城乡环境优美和环境风险可控的目标导向，系统研究环境基准、质量标准、使用功能、资源禀赋、承载能力、排放标准等关键问题，构建以生态环境质量改善为核心的管控体系.

3.2 立足当前突出问题兼顾长远潜在风险

通过《长江保护修复攻坚战行动计划》等文件要求的实施，长江面临的主要生态环境问题将由短期性、紧迫性逐步向长期性、潜在性过渡，需要统筹考虑，体现“绵绵用力、久久为功”，即重构和谐的江湖关系，逐步实现由工程水利向生态水利的转变；实施退化萎缩湿地的修复恢复；控制氮磷等营养物质排放，进一步谋划对环境激素和持久性有机污染物的控制；完善河湖、河海水环境质量标准和健康影响评价技术规范；深化污染源治理，逐步减少种植业氮磷流失、提高城镇生活污水收集率、降低重点湖泊富营养化发生.

3.3 对生态环境保护机制进行深化

完成“党政同责”“一岗双责”的实现路径设计，识别和纠正某些以生态环境保护之名行不合理开发利用之实的行为；全面落实“生态优先、绿色发展”，完善排污许可等政策制度，推进空间管控约束、产业转型升级等重点难点任务的深入开展；深入完善河湖长制，进一步打破“九龙治水”的藩篱及不同区域各自为政的现象，为实现“三水共治”提供制度保障.

4 切实做好“十四五”长江流域水生态环境保护顶层设计

4.1 深入贯彻习近平生态文明思想

“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”. 在推进长江经济带发展的进程中，要坚持底线思维，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，为做到生态功能不退化、水土资源不超载、排放总量不突破、准入门槛不降低、环境安全不失控，优先立下生态规矩. 要深入践行“绿水青山就是金山银山”的理念，在已有“两山”理论生动实践案例的基础上，以规划为引领，坚持流域统筹、区域落实的原则，努力使绿水青山产生出巨大的生态效益、经济效益和社会效益，推进传统文化与“两山”文化相互融合. 坚持“三水共治”，扎实推进水污染治理、水生态修复和水资源保护，重点实施一批重大的生态修复工程，通过系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，增强生态保护与经济发展的协调性. 要加快转方式、调结构，充分发挥生态文明建设先行示范带的引领作用，以“生态+”的理念引领绿色产业发展. 要健全法律硬约束机制，完善流域上下游生态补偿与长效保护机制，营造全社会共同参与环保的良好氛围.

4.2 认真把握好不同区域之间的差异

长江上游是“中华水塔”，是珍稀濒危动植物的家园和生物多样性的宝库，“十四五”期间，需重点加强上游地区生态屏障区的作用，强化水源涵养、水土保持、生物多样性维护和高原湖泊湿地保护，合理开发利用水资源，加强云贵川喀斯特地区、金沙江中下游、嘉陵江流域等区域水土流失治理与生态恢复，同步推进岷沱江、乌江等流域总磷污染控制. 长江中游湖泊湿地众多，还肩负着重要的调水功能，应加强协调江湖关系，保障生态流量和生态水位，保护水生生态系统，加强丹江口库区及上游地区、湘资沅中游、赣江中上游等区域的水土流失治理与生态修复，恢复沿江沿岸湿地； 此外，还需进一步优化和规范沿江产业发展，严格管控环境风险，引导湖北磷矿、湖南有色金属、江西稀土等资源合理开发，确保长江中游水生态环境安全. 长江下游沿江重化工企业密布，产业同构化问题突出，部分城镇污水处理能力不足，污水收集系统不完善，生活污水溢流或直排现象时有发生；由于技术手段和经济成本等因素限制，农业农村的面源污染尚未得到有效控制; 需重点防范下游化工企业的污染风险，加强饮用水水源地环境监管，推进长三角城市群河网水系连通、城镇污水处理基础设施建设和农业面源污染治理，强化长江口及其邻近海域赤潮综合整治，加强陆海统筹.

4.3 用改革创新的办法抓长江大保护制度建设

在国务院机构改革之后，原隶属于水利部的水功能区划监管职责划转至生态环境部，“十四五”期间，应在原有空间管控基础上，有机地融合水功能区划，建立一套以重要水体生态环境功能保护为目的、更加精细化的流域空间管控体系. 流域层级主要协调流域内上下游、左右岸水生态环境保护工作. 水功能区层级是具有重要生态环境功能的水体及其按流域形成的空间保护范围，主要是从中观尺度上建立落实水功能区保护要求、打通岸上和水里的空间载体. 控制单元层级是在水功能区层级下，统筹乡镇行政边界，以断面为节点确定的河流(河段)及其汇水区域范围，重点湖库水面单独划定控制单元，主要是在可操作、责任落实、空间落地层面，为建立“一点两线”(“一点”是指水生态环境质量状况，“两线”是指污染减排和生态扩容)分析框架，因地制宜地实施精细化、差别化管理，落实总量控制、环评审批、排污许可等环境管理措施提供空间载体.

4.4 优先解决人民群众身边的突出水生态环境问题

4.4.1严格保护水源地

“十四五”期间，应在巩固城市饮用水水源保护与治理成果的基础上，着力解决县级及以上水源地不达标问题以及农村水源地保护薄弱的问题，推进县级以上水源地规范化建设，继续以“千吨万人”水源地为重点，大力推进“划、立、治”整改工作和农村饮水安全工程巩固提升工作，确保广大人民群众喝上放心水.

4.4.2强化治理水污染

系统推进工业、生活、农业、航运“四源”齐控，工业污染防治方面应全面实现工业废水达标排放，妥善解决“三磷”企业存在的生态环境问题，做到分类施策、科学整治；城镇污染治理方面应完善污水收集管网，提升处理能力，下大力气消除城市和县城建城区的黑臭水体；农业农村污染治理方面应以丹江口库区，南水北调中线、东线，鄱阳湖、洞庭湖、巢湖、太湖等区域为重点开展农村环境集中连片整治，持续开展农村人居环境整治行动，减少化肥农药使用量，加强养殖污染防治，提升农村生活污染治理水平；移动源污染治理方面应按照标准限期淘汰老旧船舶，实施船舶污染整治，提高港口码头污水收集转运处理能力.

4.4.3合理利用水资源

进一步完善区域再生水循环利用体系，促进解决长江口、平原河网等局部地区缺水问题，坚持节水优先，强化农业节水、工业节水、城市节水措施落地，加大非常规水源利用，建设海绵城市，将再生水、雨水和微咸水纳入水资源统一配置；加强生态流量保障，协调好上下游、干支流关系，深化河湖水系连通运行管理和优化调度，增加枯水期下泄流量，有效促进长江干流、鄱阳湖及洞庭湖生态系统平稳恢复.

4.4.4保护修复水生态

按照自然恢复为主的原则，采取差异化的保护修复措施，对于长江干流、重要支流和重要湖泊，要明确水源涵养区修复面积、水域维护面积及河湖生态缓冲带修复长度；加强珍稀濒危及特有鱼类资源产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要生境的保护，实施中华鲟和江豚抢救保护行动，全面实施更严格的禁渔制度，让长江休养生息.

4.4.5从严防范水风险

开展干流、主要支流及湖库等累积性环境风险评估，识别重点风险源，划定高风险区域，从严实施环境风险防控措施；加强日常监管，严格禁止污染型产业、企业向中上游地区转移，禁止在长江干流自然保护区、风景名胜区、水源保护区、四大家鱼产卵场修建排放污染物的建设项目，现有高风险企业实施限期治理，加强危险化学品和危险废物运输管理；以四川-重庆-湖北、南京-苏锡常、芜湖-安庆为重点加强跨部门、跨区域、跨流域监管与应急协调联动机制建设，提高应急响应能力.

4.5 统筹推进生态环境治理能力和治理体系现代化

党的十九届四中全会对全国生态文明建设和生态环境保护提出了更高要求，长江流域作为生态文明建设的先行示范区，在“十四五”期间应作为排头兵，加快推进生态环境治理能力和治理体系现代化. 在目标制定方面，应客观分析生态环境现状与人民群众需求之间的差距，注重目标的合理性和可达性，始终坚持以生态环境质量改善为核心，建立具有长江特色的水环境、水生态、水资源目标指标体系，在“有河有水、有鱼有草、人水和谐”等方面有所突破. 在制度建设方面，推动《中华人民共和国长江法》实施，通过立法重新界定利益边界，打破现行多头管理格局，建立协调各种利益关系的规则，以法治加强上游和下游、水里和岸上的综合协调管理，提升生态文明建设水平；进一步加大财政资金支持力度，继续巩固长江经济带跨省流域生态补偿实践，推动上下游协调发展、互相合作，共同实现长江流域高质量发展. 在能力建设方面，推进环境监测能力现代化建设，完善长江流域监测点空间布局，推进自动监测站建设，丰富监测点信息采集数据种类和数量，实现长江流域水环境精细化管理；加强大数据、人工智能、卫星遥感、无人机、无人船等高新技术在水源地专项行动、排污口排查、重点生态功能区生态环境监管等方面的应用；强化区域生态环境状况定期监测，提升水生生物保护和监管能力，优先在长江干流及主要支流开展水生生物完整性评估.

5 结论

a) 长江是中华民族的母亲河,也是中华民族发展的重要支撑. “十三五”以来，在中共中央、国务院的高位推动和各地各部门的共同努力下，长江水生态环境保护修复工作取得积极成效，但由于开发势头与生态安全格局冲突仍然存在，流域生态系统保护整体性仍有不足，环境风险和局部水环境问题仍比较严重，长江水生态环境形势依然严峻.

b) “十四五”是在2020年全面建成小康社会、打好打胜污染防治攻坚战的基础上，向“美丽中国”目标迈进的第一个五年，具有不同以往的使命和特点. 长江流域“十四五”水生态环境保护工作不仅是推进长江经济带高质量发展的重要组成部分，更关系到国家发展的战略全局，要树立长江中长期的生态环境保护思路，既要立足当前，又要兼顾长远.

c) “十四五”时期，应深入贯彻习近平生态文明思想，坚持改革创新，以生态环境质量改善为核心，建立具有长江特色的水环境、水生态、水资源目标指标体系，把握好长江上、中、下游之间的差异，坚持“三水共治”，系统推进水污染治理、水生态修复和水资源保护，从严防范水环境风险，加快推进生态环境治理能力和治理体系现代化，为实施好长江经济带发展战略打下坚实基础.