以建设社区治理共同体为目标，推动社区全面转型

吴伟强 谢娜娜

社区是城市的细胞，是城市治理的根基。杭州市委、市政府提出提升社会治理水平，“补齐五短”，其中之一就是补齐基层治理之短板，夯实城市治理“底盘”。在城市社区中，聚集了多种主体，利益诉求的非一致性，隐含着矛盾和冲突的根源。协调不同主体的利益是提高社区治理的切入点，引导共同的价值取向并以此为基础构建社区治理共同体，方为根本之策。

以建设“党和政府主导下的社会治理共同体”为目标

治理被定义为“执政过程中的社会参与”，即公众参与制度的实施和运作。治理理论强调治理过程中参与主体的多元性和参与程度，创始人罗西瑙（James N Rosenau）称：他们未得到正式授权却能有效发挥作用。

十九届四中全会明确提出要建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社会治理，应坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。中国社会治理方式的改进和创新离不开中国语境，从社会管理向社会治理转变要坚持党领导一切，建设党和政府主导的社会治理共同体是必然的选择。

促进历史、现实与未来的“视界融合”

杭州在全国较早由城市管理向城市治理转变。按照“民主促民生”的要求，杭州实施“让民意领跑政府”的“开放式决策”，倡导“我们”这一共同价值观，构建“社会复合主体”。尤其是在一些事关民生的重大决策和重大建设工程中，充分发挥了“协商民主”的作用。背街小巷改造中的“四问四权”，城市有机更新进程中的“无界联动”等等，充分体现了“多方参与，共同治理”的开放特性。这种开放性覆盖决策前、决策中、决策后的全过程，包括决策事项酝酿、调研、起草、论证过程，直至政府常务会议决策。开放性体现的是民主性，既向市民开放，又向媒体开放，最终让老百姓得实惠。也正因如此，杭州得以稳居中国城市第一方阵，在“全球化和世界城市”（Globalization and World Cities，GaWC）评价中，排名由2015年的第140名大幅度提升到最近的第75名，居中国内地城市第6名（仅次于北京、上海、广州、深圳、成都）。

任何创新，皆为历史、现实和未来的“视界融合”，让市民、私人机构参与进来，与公共机构共同管理其事务，强调治理的“过程”“调和”“多元”和“互动”特质，这一传统不可忘却和丢弃。

未来，更应将“多方参与，共同治理”制度化。将“多方协同”纳入制度范畴，建立完整规范的制度，规定“多方参与，协同治理”的程序、形式，并将其纳入对党政组织和官员的考核体系，突出刚性作用;党建引领，政府主导，充分发挥党员干部的带头作用，深入居民群体，共同探讨治理方案，以带动全民参与，把本来比较疏远的党群关系再拉近，改善党群关系、政府与居民的关系，以及居民与居民的关系;搭建平台，引导居民参与，全面推广“大家来商量”民主协商机制，对接杭州市“民意直通车”，引入“我们圆桌会”旗下的“民意小圆桌”，充分发挥公开媒体的舆论监督作用。

设计“理念—主体—规则—场域”的逻辑框架

现代城市是高度开放的复杂巨系统，城市治理中的“资源依赖原则”表明，政府必得寻求非政府行为者提供资源以增强治理能力。但是，当决策者试图解决越来越复杂的城市问题时，发现这些问题可能会因利益相关者的冲突而无法解决。因此，仅仅“分权”是不够的，唯有对治理过程中组织间和组织各子系统间的协同性和规则制定的同一性做出结构性安排，协调各方利益，政府与外部行为者才能在制定和执行政策过程中形成合力。这是建设社会治理共同体的核心，也是需要着重破解的难题。

但须明确，上述原则需要围绕着“理念—主体—规则—场域”的建构逻辑展开。也就是在特定的场景中，设定共同规则，在共同理念的引领下，协调各方利益。例如，老旧小区提升和改造工程就是建设社区治理共同体的绝佳“场域”，在其中建构治理共同体的方法清晰可见。

理念：以人民为中心。老旧小区是城市的“低谷”，70%老年人居住在品质较差的老旧小区，居民强烈要求改造，提升品质，解决养老供给不足问题。改造提升老旧小区是满足人们对美好生活需求的精准对接。老旧小区改造不仅是群众愿望特别强烈的民生工程，且有利于稳增长、调结构，是一个发展工程。

主体：多层次保障。以组织保障机制明确各职能部门职责，以项目推进机制，改进审批程序、施工程序和协调程序协调规划、土地、财政等部门的关系，以多元参与机制确保“三上三下”“四问四权”“五界联动”。采取政府部门、高校、文化界、企业界、媒体界“五界联动”，健全专家咨询、技术论证、决策方案评估等机制。

规则：三维结构的科学改造。根据城市管理的三维结构，时间维度上，住建、城管、街道、社区、物业等各方职责及履职流程，确保长效管理。知识维度上，列明清单，按需实施，一区一方案，差异化设置资金、技术、用材等方面设置了标准。管理维度上，依照科学决策理论，对老旧小区改造的程序细分为11个程序：第一次征求意见—初步方案—第二次征求意见—改造计划—方案设计—第三次征求意见—方案联审—招投标—实施—验收—后续管理。

实现“社区全面转型”

“社区全面转型”是当代社区发展的基本趋势。基本特征如下：

“价值认同”。通过对居民的组织、教育和赋权，促进居民的平等性、参与性，切实保障其在社会中的权利公平性和经济机会，强化居民对社区的价值认同感。

“有机秩序”社区。国内外社区改造的成功经验表明，在一个有机体的环境中，每个部分都是独特的，各个不同部分之间相互协调、构成有机整体。要确保整体环境的一致性，又要为特定的建筑和开放空间提供一定自由度。

“分布式增长”。在夯实社区“功能性”、“安全性”和“舒适性”的基础上，以“小批量生产”、分散式布局、集成式共享等方法，突破的空间格局限制，形成有机共生的“整体秩序”，并适当导入社区数字治理。

“社区弹性”。基于历史、传统和文化的邻里关系是社区弹性的核心要素。注重社区文脉的挖掘和呈现，通过保留文化遗存、营造文化空间，成为社区和城市的独特记忆，强化邻里关系，增强归属感。

“自组织适应系统”。坚持党建引领，推进多元参与，协同治理。居民积极参与，专业技术人员参与，引入企業和社会组织，形成自组织系统，适应复杂环境和变化。

社区全面转型需要领导者的思维和行动建立“转型能力”，注重培育组织适应社区转型的独特技能和知识。包括：寻找工作的切入点。切实从老百姓的实际需求出发，精准施策。设计应对复杂环境的适应系统。改变“一刀切”、“整齐划一”、“运动化”和“格式化”的工作方式，以适合高度多元化、差异化的社会环境。识别微弱信号。仔细诊断现状，注重对个别主体意愿的识别和重视，不可用整体主义思维模式覆盖个体差异。在未来背景中审视当下的问题。对任何问题的解决都要基于对未来趋势的准确把握，如若亦步亦趋，将陷入恶性循环，唯有创造性思维方能加以破解。

作者系浙江工业大学政治与公共管理学院教授、杭州市决咨委委员