创新“六个坚持”“五个体系”“五步工作法”机制推动188万搬迁群众搬得出稳得住能致富

对于贵州来说，188万人的扶贫大搬迁既是一次千载难逢的历史机遇，也是一场极不平凡的现实挑战。“搬迁谁、怎么搬、搬哪里、搬后怎么办”，每一个实践命题都面临艰难抉择，必须要有清晰的思路、准确的判断、科学的决策。贵州省紧紧围绕习近平总书记2016年6月在视察山西时讲话提出的“人往哪里搬、钱从哪里筹、地在哪里划、房屋如何建、收入如何增、生态如何护、新村如何管”等关键问题，将国家政策与贵州省情实际相结合，不断探索创新，以脱贫目标为导向，以城镇化集中安置为重点，以精准施策为要义，形成了“六个坚持”“五个体系”和“五步工作法”的政策体系和实施路径，即“655”模式。

一、总体情况

“十三五”时期，贵州省计划实施易地扶贫搬迁188万人，其中建档立卡贫困人口150万人（最终国家下达搬迁计划151.1662万人），占全国总搬迁任务的15%，为全国第一。计划分3年实施，其中2016年搬迁44.8万人、2017年搬迁76.2万人，2018年搬迁67万人。按照项目基本建设周期，计划到2019年上半年基本完成搬迁任务，留下一年多时间巩固搬迁脱贫成果。截止2019年10月底，三年项目统筹实施，压茬推进，累计建成安置点944个，住房45.51万套，累计完成搬迁入住186.92万人，占计划任务的99.43%，剩余1.08万人在今年内全部入住。至此，“十三五”时期易地扶贫搬迁任务基本完成。

二、典型经验做法

（一）怎么“搬”？——聚焦“六个坚持”精准推进易地扶贫搬迁，高质量高标准做好“上半篇文章”

一是坚持省级统贷统还，让市县两级集中精力抓搬迁。按人均6万元的投资标准，总投资达1128亿元，除去由群众自筹的68.48亿元外，其余资金皆由省级统一筹集，将筹资压力和责任集中在省一级，充分调动基层政府和搬迁群众“两个积极性”。二是坚持贫困自然村寨整体搬迁为主，精准落实搬迁对象。贵州制定整体搬迁自然村寨和搬迁对象精准识别办法和程序，明确搬迁区域5个界定条件、搬迁家庭5个界定条件和11个识别登记程序，规定整体搬迁的自然村寨必须是50户以下、贫困发生率50%以上（深度贫困地区贫困发生率20%以上）村寨，零星搬迁对象必须是建档立卡贫困人口，纳入搬迁的非贫困人口必须是自然村寨整体搬迁的同步搬迁人口。“十三五”期间，全省整体搬迁自然村寨10090个。三是坚持城镇化集中安置，从根本上断穷根换穷业。根据搬迁对象意愿，选择经济要素集聚功能强、创业就业机会多、人口承载容量大的县城和中心集镇布局安置点，与安置地居民享有同等基本公共服务、同等市民待遇，确保群众搬迁后有学可上、有业可就、有事可做。3年共建设集中安置点946个，其中城镇安置点701个180.13万人、跨县区搬迁23万人，彻底挪穷窝断穷根。四是坚持以县为单位集中建设，规范工程项目管理。为保证工程建设质量和进度，防止基层因技术力量薄弱或管理水平不足带来的工程风险，贵州省明确所有安置点须由县级政府统一建设管理，所有项目必须统规统建，不再允许分散自建。严格落实项目基本建设程序和四制要求。严格落实安置点项目建设周期18个月和县委书记、县长包保安置点建设责任制。五是坚持不让贫困户因搬迁而负债，着力控制搬迁成本。采取严控住房建设面积、建设成本、个人自筹标准和高层电梯房“四个严控”综合措施，坚守易地扶贫搬迁“保基本”的原则。六是坚持以岗定搬以产定搬，精准落实就业和产业脱贫措施。根据安置地可提供就业岗位和安置容量确定搬迁规模，同步为搬迁群众配套建设相关脱贫产业，精准落实搬迁对象每户1人以上就业目标。

“六个坚持”从系统工程的视角，顺应人口迁移的内在规律，是符合中央政策、符合省情实际的实践创新，切实规范“怎么搬”问题，保证了易地扶贫搬迁各项工作规范化、高标准、高质量推进，创造了4年搬迁近200万人的人间奇迹，对贵州易地扶贫搬迁路径作出了全面、系统、深刻的回答。坚持省级统贷统还解决了资金有效供给，坚持以自然村寨整体搬迁为主保障了对象精准落实，坚持城镇化集中安置彰显了脱贫初心，坚持以县为单位集中建设促进了项目顺利实施，坚持不让贫困户因搬迁而负债守住了政策底线，坚持以产定搬以岗定搬拓展了可持续发展基础和空间。每一个坚持都来之不易，经历了问题凸现、矛盾交织、以及利益调整到最后思想认识和行动的统一。

（二）搬后怎么办？——聚焦“五个体系”建设，全面推进易地扶贫搬迁后续扶持，做好“下半篇文章”

搬后怎么办？一直是备受各方关注的热点和焦点。2018年，随着全省搬迁任务大头落地，省委、省政府及時把工作重心逐步转移到后续扶持工作上来，研究制定《关于加强和完善易地扶贫搬迁后续工作的意见》及7个配套文件，通过全力构建基本公共服务、培训和就业服务、文化服务、社区治理和基层党建“五个体系”，对搬迁后续扶持工作做出全面制度性安排。一是构建基本公共服务体系，努力使搬迁群众生活上“过得顺心”。统筹衔接好搬迁群众农民和新市民“两种身份”、迁出地和安置地“两种利益”，重点完善公共教育、医疗卫生、社会保障、社区服务“四大要素”，确保搬迁群众享有同等基本公共服务。确保每个安置点有1个卫生服务机构，目前已配套建成学校483所、建成医疗卫生设施580个，转移医保107.17万人、养老保险60.09万人、低保17.87万人。二是构建培训和就业服务体系，努力使搬迁群众对后续发展“充满信心”。围绕推动搬迁群众生计方式的非农化转变，切实做到劳动力必须全员培训、有劳动力家庭必须实现一人以上稳定就业、迁出地“三块地”资源必须有一种盘活途径、每个搬迁家庭必须有一份稳定收入“四个必须”，实现搬迁群众生计保障和可持续发展。全省有劳动力家庭95.97万人，已实现就业82.25万人，95.59%的搬迁家庭实现一户一人以上就业。三是构建文化服务体系，努力使搬迁群众精神上“感到舒心”。重点聚焦感恩教育、文明创建、公共文化、民族传承“四进社区”，增强文化引领能力和群众认同感，激发搬迁群众内生动力。目前，已组织开展感恩教育6814场次、普法教育4666场次、市民意识教育6004场次，开展评选搬迁群众文明家庭1.01万户、勤劳致富模范户5053户、组织社区演出2289场次。四是构建社区治理体系，努力使搬迁群众在社区里“住得安心”。通过机构设置科学化、社区管理网格化、居民自治规范化、治安防控立体化“四化”建设，强基固本，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。836个管理单元计划需设置街道办62个，目前已完成40个县（市、区）62个街道调研审核，已批复设置街道59个，已成立社区居委会508个。五是构建基层党建体系，努力使搬迁群众对未来“坚定决心”。坚持以党的建设为引领，把每个安置点基层党组织建成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动经济社会发展的坚强战斗堡垒，确保易地扶贫搬迁后续扶持始终坚持正确的政治方向。搬迁群众中共有党员15559人，各管理单元已成立党（工）委126个、党总支223个、党支部481个，从群众党员中选举党支部（小组）成员2387人，参与社区管理。

易地扶贫搬迁后续扶持“五个体系”的提出，实现了本工作领域的多个创新。一是政策体系创新，贵州是在全国率先出台易地扶贫搬迁后续扶持和社区管理的政策体系，不管是主体文件，还是7个配套文件都是原创，为国家及有关省份完善政策体系贡献了贵州智慧、提供了贵州方案。二是工作思路创新，“五个体系”中的每一个体系，都不是喊空口号，也不是漂浮于工作表面，而是具体深入的典范。“基本公共服务体系”推动搬迁群众在城镇获得均等生存发展机会，公平享有公共资源和社会福利;“培训和就业服务体系”保障搬迁群众生计和可持续发展;“文化服务体系”激活内在发展动力，强化感恩教育和社会融入;“社区治理体系”能实现居民和社会的良性互动，确保社会的长治久安;“基层党建”发挥关键作用，确保后续扶持始终坚持正确的政治方向。三是组织体系创新，根据贵州全部实行城镇化集中安置的现实，明确安置人口在1万人及以上的可设立街道办事处，并要求适当调整周边乡镇（街道）区划，街道办事处党（工）委书记可由县（市、区）党委常委或政府负责人兼任。主要考虑搬迁群众特殊，需要强化组织保障，确保长治久安。四是权益保障创新，文件首次提出衔接好搬迁群众农民和新市民“两种身份”、迁出地和安置地“两种利益”，明确农户进城后享受城镇居民劳动就业、基本教育、医疗卫生、社会保障等同等权益，原农村集体经济组织成员身份不变、集体收益分配权不变、土地承包经营权不变、依附在原土地上的惠农政策不变。既维护了搬迁群众合法权益，又保障了安置区可持续发展和社会稳定。五是户籍管理机制创新，文件明确本着自愿原则，积极引导搬迁群众转移户籍，落户安置地;对跨县（市、区）安置的，可通过办理居住证，纳入当地居民管理;对县内安置暂未迁移户籍的，由安置地县级政府办理“易地扶贫搬迁市民證”，纳入当地居民管理。这一要求，主要是保障搬迁群众与安置地居民享有同等的基本公共服务权益。六是党建引领创新，以社区基层党组织建设为主线，把每个安置点基层党组织建成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动经济社会发展的坚强战斗堡垒。把党的全面领导贯穿易地扶贫搬迁全过程，做到哪里有安置点，哪里就有党组织，为写好易地扶贫搬迁“后半篇文章”提供根本保证。

2019年4月，国务院在贵州省召开全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会，胡春华副总理出席会议并充分肯定了贵州的做法和经验。

（三）如何统筹全省齐心协力抓落实？——聚焦“五步工作法”，抓具体抓深入，有效推进易地扶贫搬迁政策和工作落实

188万人大搬迁不像科学试实验，失败一次可以从头再来，失败99次只要一次成功，还可能获诺贝尔奖。扶贫搬迁工程一旦失败就没有翻盘的机会，稍有差池将会造成不可逆转的严重后果，必须要有系统的政策、有力的领导、有效的方法、明确的责任，才能保证目标任务高质量完成。正是看到问题的本质和规律，贵州在推进易地扶贫搬迁工作落实中，大力推进政策设计、工作部署、干部培训、督促检查、追责问责“五步工作法”，让各项工作任务有章可循，将工作和责任落细、落小、落到实处。一是高起点规划，着力抓好顶层政策设计，让地方清楚地知道怎么干，才能干得好。自2015年底启动实施至今，结合国家政策，贵州已经出台易地扶贫搬迁各类政策57个，包括4个纲领性文件、21个操作性文件和32个部门协作文件，全面系统解决“搬哪些人”“怎么搬”“搬到哪”“搬后怎么办”等问题，全省上下一盘棋、制定了一套完整的、闭合的、系统的政策。二是高规格推进，着力抓好工作部署，形成“五级书记抓搬迁”格局。贵州省委、省政府把易地扶贫搬迁作为我省脱贫攻坚的重中之重，主要领导亲自谋划、亲自部署、亲自推动，定期听取脱贫攻坚和易地扶贫搬迁情况汇报，解决存在问题;省级成立由省委书记、省长任“双组长”的省扶贫开发领导小组，省、市移民局长兼任党委或政府副秘书长增强实施部门协调能力，县级移民局长实施高配由县委常委或副县长兼任，形成省、市、县、乡、村五级书记一起抓易地扶贫搬迁工作格局。三是高标准实施，着力抓好干部培训，切实提高干部政策掌握和政策落实的工作能力。充分利用新时代学习大讲堂、新时代农民（市民）讲习所等培训载体，及时、全面、到位地开展大学习、大培训，把各项政策部署培训到位。2016年以来，组织开展了覆盖省、市、县、乡、村五级干部82473人次的政策宣讲，培训市（州）、县政府和移民部门领导干部200多人。四是高频率监管，着力抓好督促检查，真正压紧压实各方责任。将易地扶贫搬迁实施情况纳入市、县政府年度目标绩效考核，层层签订责任状。每半年一次项目全覆盖督查、每年一次项目全覆盖审计;省委对66个贫困县开展脱贫攻坚全覆盖专项巡视;省委、省政府、省人大、省政协不定期组织开展明察暗访;开通省委省政府扶贫专线，了解民情、联系群众。通过建立问题发现和纠错机制，不断解决问题，在实践中不断完善政策设计和工作措施。五是高强度执纪，着力抓好追责问责，全力保障搬迁工作健康有序推进。以较真促认真、以碰硬逼过硬。2016年以来，全省脱贫攻坚领域立案7312件7840人，其中涉及易地扶贫搬迁675件712人，移民系统干部185件196人。

2019年4月，国务院领导同志在全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会上指出，贵州省在搬迁安置上实行“六个坚持”，大大地提高了搬迁的建设效率。在后续扶持上，根据易地扶贫搬迁工作发展变化，及时调整工作重心，着力构建完善“五个体系”，全面促进搬迁贫困群众后续发展。特别是在推进落实上，按照“五步工作法”，抓实抓细各个环节的工作，走出了一条具有贵州特色的搬迁安置和后续扶持的路子，为搬迁群众实现稳定脱贫打下了坚实的基础。

三、取得成绩

贵州省这场搬迁硬仗，时间之短、规模之大，创造了贵州历史之最，不仅为按时打赢脱贫攻坚战奠定了具有决定性意义的基础，而且对推动乡村全面振兴，对助力城乡和区域经济高质量发展，都具有十分重大而深远的意义。盘州市民主镇滑石七组贫困户汤修能在给政府的信中写道：“这样的幸福、这样的扶持，只有伟大的中国共产党和决策英明的习主席能做到，这样的恩情我们永远不忘。”

一是彻底改变近两百万农村群众的世代命运。贵州历史上规模空前的易地扶贫搬迁工作，使居住在深山区、石山区的贫困群众走出大山，搬进城镇，生产生活条件显著改善，不仅自身获得感、幸福感、安全感明显增强，而且也彻底改变了子孙后代的命运。随机入户调查结果显示，群众对搬迁政策、配套基础设施及公共服务设施、住房和就业脱贫措施的满意度达97%以上。

二是有力推动城镇发展和乡村布局优化。188万人全部完成搬迁，将为全省提高城镇化率贡献约5个百分点。同时，按照“搬不了就通、通不了就搬”的原则，没有进行整体搬迁的村庄，完善建设规划，优化空间布局，实施“组组通”硬化路、农村饮水安全、“通村村”农村出行服务平台等软硬件服务设施建设，大力提升农村基础设施配套水平。

三是增添城乡经济增长新引擎。易地扶贫搬迁工程建设直接投资达1000多亿元，消化了大量钢材、水泥等建材产能，极大地带动了相关工业、建筑业、生产性服务业的发展，创造了大量就业岗位，增加了农民务工收入。近200万搬迁群众进入城镇后，形成庞大的消费需求，又促进了生活性服务的发展。

四是改善农村自然生态环境。大规模人口从生态脆弱的深山区、石山区迁入城镇，大大减轻了迁出地生态环境承载压力，修复和增强了自然生态系统功能。旧房拆除对宅基地进行复垦复绿，利用退耕还林政策对25度以上坡耕地进行生态修复，防止水土流失和石漠化，“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环正在改变，搬迁脱贫与生态修复双赢效果日益显现。

五是锤炼过硬的农村基层干部队伍。易地扶贫搬迁是创造奇迹的过程，也是锤炼队伍的过程。大批基层党员干部在易地扶贫搬迁战场上冲锋陷阵、攻坚拔寨，推动政策落地、工作落实的能力得到极大提升。同时，党群、干群关系更加密切，搬迁群众发自内心感恩总书记、感恩党中央，感谢各级党委政府、感谢为他们办事的基层干部。

在国家发展改革委等部委的有力指导下，贵州易地扶贫搬迁取得“一举多得”的实践成果，工作成效得到国务院及有关部门的充分肯定。2016年8月全国第一次易地扶贫搬迁现场会在贵州召开，肯定和推广贵州“围绕脱贫抓搬迁”的做法和经验。2017年4月，贵州作为易地扶贫搬迁工作积极主动、成效明显的省受到国务院办公厅表扬激励;7月，在国家发展和改革委员会、国务院扶贫办2016年易地扶贫搬迁工作成效考核中，贵州省排名第一;9月至10月，中央在党的十九大召开前夕举办《砥砺奋进的五年》大型成就展，以贵州为样板展示全国易地扶贫搬迁成效，使易地扶贫搬迁的“贵州样板”成为全国脱贫攻坚的一面旗帜。2019年4月全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会在贵州召开，对贵州易地扶贫搬迁的“六个坚持”“五个体系”和“五步工作法”给予了很高评价和充分肯定;5月，国务院办公厅印发《关于对2018年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》（国办发〔2019〕20号），贵州省作为易地扶贫搬迁工作积极主动、成效明显的省受到国务院办公廳表扬激励。美国库恩基金会主席、中国问题专家罗伯特·劳伦斯·库恩率领《中国脱贫攻坚》摄影组多次到贵州采访，向世界报道贵州易地扶贫搬迁工作的政策与经验，称贵州模式具有“世界意义”。