石化企业承包商及直接作业环节监管策略研究∗

王昭华

(中国石化青岛安全工程研究院，山东青岛 266071)

承包商及直接作业环节的监管是石化企业安全管理工作的难点、痛点，近些年来集团公司将承包商安全管理作为重大风险进行管控，并将承包商监管纳入企业“一把手”的管理责任中，但在监管过程中仍存在诸多问题与不足，承包商和直接环节事故依旧多发，如何有效对承包商及直接作业环节进行监管亟待解决。

1 监管现状分析

对近5年石化企业系统内的上报安全事故及HSSE大检查情况进行统计分析。

2015—2019年，系统内共发生安全生产事故64起，见图1，其中承包商事故多达42起，占比65.6%；直接作业环节事故43，占比67.2%，绝大多数承包商事故均涉及直接作业环节，且承包商及直接作业环节事故呈逐年高发的趋势[1]。

以近两年来的HSSE大检查数据为例，共查出承包商和直接作业环节问题2 371项，突出反映在作业许可及JSA分析、招投标管理、资质和能力、施工方案审批与交底以及作业现场管理5个方面，这5方面问题共占问题总数的73.6%，具体见图2。

图1 2015—2019年某石化企业系统内安全生产事故统计

图2 承包商和直接作业环节安全管理检查问题

从统计数据可见，承包商和直接作业环节事故多发的态势已是石化企业安全管理的桎梏，而作业许可及JSA分析、招投标管理、资质和能力、施工方案审批与交底以及作业现场管理这5方面问题是解决问题的关键点。

2 问题分析

2.1 安全引领意识不足

安全引领力建设是安全生产的灵魂工作，Hofmann[2]研究发现高质量的安全领导力能够规范员工安全行为、减少事故的发生。承包商和直接环节事故多发说明企业领导安全引领方面存在明显问题，缺乏责任意识、风险意识、忧患意识。部分企业领导纵容甚至要求承包商赶工期、抢进度，致使承包商违章作业、野蛮作业时有发生。

此外，在高压的事故追责背景下，企业主管部门只重形式化的检查、考核，缺少系统化全盘解决实际难题的资源和方法，对承包商的技术支持和指导不足，在促进承包商主动自主管理上缺少有效措施，安全引领意识不足。

2.2 专业安全责任未有效落实

无论是国家法律法规中“管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，还是BP、Exxon-Mobil等国际石油公司的成功管理经验都表明，专业安全责任落实是解决承包商和直接作业环节问题的关键所在。大检查统计数据显示，在监管过程中存在诸多专业安全责任落实不到位的问题[3]。

a)施工方案审批和现场监管考核等没有落实到专业管理中，现场专业监管和属地管理不到位，对习惯性违章的考核避重就轻。

b)企业目前缺乏有效的措施对承包商现场技术负责人、作业人员进行专业技术能力验证。

c)对承包商的分包管理不力，虽然部分企业在合同中明确了严禁分包或分包须备案等约束，但在实际管理过程中，企业主管部门、属地单位对分包管理睁一只眼闭一只眼，不能落实总部要将分包商当成承包商来管理的要求。

2.3 承包商施工组织和管理能力严重不足

企业的工程项目在发包阶段对承包商关键岗位人员的资质审查不严，在招投标阶段对承包商承揽工程施工的实际能力没有进行全面、深入的考察和认定，对那些已超出自身承揽能力的承包商既未保持足够的警觉，也未进行任何必要的限制。

与此同时，承包商缺少保持稳定施工队伍的能力。在市场环境差时，承包商裁员节流，大量有资质有经验的施工人员外流，市场环境转好时，承包商又盲目扩张，不断承接施工任务，超出其承担能力，大量不具备专业资质、未经培训、能力不足的人员进入到施工现场，导致直接作业环节的施工过程处于不受控的混乱状态。

2.4 作业安全分析范围不清晰，JSA分析工作量大[4]

JSA分析本是一项有效管控作业安全的工具，但是因为未对高风险作业进行梳理和界定，一些有操作规程的常规生产作业也纳入JSA分析范围，企业要求所有作业全部开展JSA，导致JSA分析数量大，基层人员负担重，JSA分析走过场，直接作业环节的风险分析和控制措施并没有得到落实。

2.5 对承包商施工过程监督不到位

一是业主和承包商监管人员能力不足，尤其是监护人职责不明，监护执行不严，未经培训缺少作业监管的专业知识和监督技能，不熟悉作业区域及相关工艺的情况，无法真正履行监护职责，更不具备判断和处理异常清楚的能力[5]。二是对于部分升级管理的作业，把很大一部分精力浪费放在“留痕迹”上，一张作业许可证上尽管有多人签字，但是真正的现场作业安全措施反而无暇顾及，甚至出现一人作业多人监管，监管人数远大于作业人数的现象，导致实际监管责任被分摊，现场安全措施失控。

2.6 安全投入不足和赶工期仍是事故多发的重要原因

在承包商与直接作业环节管理上制定有多项措施来保障施工作业的安全，如全面落实视频监控、HSE标准化工地、脚手架规范化搭设、现场硬隔离(含硬封闭、硬保护)、实操培训等，但是在实际操作过程中由于涉及多个部门，费用来源不明晰，导致安全管理的“硬措施”难以落实到位。另一方面企业在合理安排工期上考虑不足，造成抢工期在某一时间段内成为一种常态，工期紧张的前提下，各种安全措施在落实上必然大打折扣，甚至流于形式，为事故的发生埋下了重大隐患。

3 监管建议措施

3.1 构建安全责任矩阵，落实安全主体责任

企业应以HSSE管理体系的建设与运行为契机，根据体系要素的管理职责制定其安全生产责任制，并构建安全责任矩阵，分解落实专业部门的安全管理职责以及安全履职要求。

责任矩阵以与企业安全生产的工作内容作为责任矩阵纵列内容，以企业安全管理人员或部门、基层单位或承包商为行，在行列交叉位置用字母、数字或符号表示出人员或部门在安全工作内容中的责任关系，所形成的矩阵表格即为企业责任矩阵(如表1)。

3.2 加强承包商准入审查，实行分级量化管理

通过规范承包商管理流程，加强准入审查，从源头进行把控风险；对承包商进行量化分级管理[6]，优胜劣汰，提高施工队伍的素质，如图3所示。

表1 企业安全责任矩阵内容

图3 承包商管理流程

a)承包商的准入资质审查由专业部门与安全管理部门同时进行，对承包商的施工资格和安全资格进行审核和确认，不仅审查单位的资质、资金、关键岗位等硬性约束指标，更要着重审查该单位风险控制能力，从业人员数量和素质、施工管理能力等软性约束指标。

b)特种作业人员以及关键管理人员，既要具备国家法律法规规定的执业资质证件，又必须接受指定鉴定机构的能力鉴定，取得内部从业资质，方可在系统内开展执业。

c)对已准入的承分包单位，依据其施工风险、施工管理能力和安全业绩实行分类分级、动态管理。分级核定其承揽工程量的上限，建立等级晋升机制，动态掌握承包商安全绩效，对承包商单位、人员进行积分管理，对承包商作业预警干预。通过信息化手段建立企业共享承包商资源库，安全业绩优秀的承包商可以优先承揽项目，培养优秀的战略承包商。

d)建立健全系统内、行业内的“黑名单”制度，严格实行清退机制，对于疏于管理、不服从管理的承包商及施工人员及时进行清退，督促承包商加强自主管理，落实安全生产主体责任。

3.3 推行定制化培训方法，提高作业人员安全素质

建立定制化安全培训计划，突出对企业三类人员(企业管理人员、业务管理人员、现场监护人)和承包商五类人员(承包商负责人、承包商项目负责人、承包商安全管理人员、承包商现场作业人员、承包商现场监护人员)的培训，切实提高人员的安全意识和安全能力，表2为人员安全培训矩阵示例(部分)。

表2 项目人员安全培训矩阵(部分)

3.4 建立JSA分析模板和数据库，规范作业许可管理流程，

针对JSA分析工作量大，分析范围不明确的问题，通过研究统计不同板块的作业种类、作业特点和作业风险，选取具有良好基础的企业试点建立JSA样板工程。

a)组织安全、设备、工艺等专业人员根据项目的实际情况明确JSA范围，以作业/项目为单位编制各板块的JSA模板[7]。

b)在建立可操作的JSA模板基础上，开发应用辅助分析工具和JSA数据库，规范JSA流程、确保风险识别全面和进行数据统计分析。

c)针对非常规作业、带料作业、装置区作业等高风险作业，重点研究作业环境、设备物料、能量隔离等方面的风险和控制措施，并纳入数据库管理并定期更新。

3.5 加强安全技术硬措施的投入力度

对于受限空间、高处作业等近几年高发的高风险作业，积极探索机械化、自动化作业在施工过程中的实际应用，对于在国内外已有成功使用经验的机械清罐、高处作业平台(车)、视频实时监控以及可燃有毒有害气体检测设备等安全技术硬措施，要加大在企业实际施工作业过程的投用力度。利用机械化、自动化的设备减少进行高危作业的人员，实现直接作业环节的本质安全，对于必须进行的高危作业，实施实时智能监控，及时预警人员违规行为，确保安全措施落实到位。

4 结语

石化企业承包商与直接作业环节涉及企业安全管理的方方面面，影响因素众多，目前仍是安全工作的薄弱点。因此必须提高领导重视程度、坐实专业安全责任、加强承包商管理、提升培训效果、规范作业流程、加大安全投入力度，才能有效提高承包商与直接作业环节的管理水平，确保安全生产属于受控状态。