国有资本授权经营改革的基本范式及理论支撑

黎精明 汤群

【摘要】国有资本授权经营改革是我国国有资产管理体制改革的顶层设计和战略选择，目前正处于从扩大试点转向全面实施的关键期。通过对支撑改革范式理论依据的探究可以发现：国有资本授权经营改革的基本范式是建立“国资监管部门—国有资本投资运营公司—国有企业”三级架构的授权经营体系，其实质是政府将其在国有企业所拥有的产权集在国资监管部门和国有资本投资运营公司间进行再配置;改革的科学性在于，其不仅能增进国资监管者实际管理幅度与有效管理幅度的一致性，而且能夠充分发挥国资监管部门和国有资本投资运营公司各自的比较优势。

【关键词】国有资本;授权经营改革;改革范式;理论依据

【中图分类号】 F275;F123.7     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）09-0098-6

一、引言

国有资产管理体制改革是我国国有企业改革的核心，其政策目标在于提高国有资本配置和运营效率，优化国有经济布局，实现国有资产保值增值，并最终达到将国有企业做强、做大、做优的战略目标[1] 。以此政策目标为导向，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出以管资本为主加强国有资产监管，从而拉开了国有资本授权经营体制改革的大幕。2014年7月，国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）选择中粮集团、国投公司进行首批中央国有企业国有资本授权经营改革试点;2016年，国务院国资委将试点范围扩大到宝武集团、中国五矿等10家中央国有企业。随后，各地政府陆续跟进，截至2016年年末，各地改组、组建了共52家省级国有资本投资运营公司，以此为依托开展地方国有企业授权经营改革试点。中共十九大报告和随后的中央经济工作会议也进一步决定了在中央和地方层面扩大改革试点。

上述背景意味着，开展国有资本授权经营改革已经成为完善国有资产管理体制的关键着力点，这是我国深化经济体制改革顶层设计和战略选择的重要一环，其已经并将更大程度地对我国经济社会发展产生重大而深远的影响，学界亟需对其做出深入、系统的理论分析和论证，以便为进行全方位、多层次的国有资本授权经营改革提供充分的理论保障和学理支持。正是怀揣这种使命感，本文将对国有资本授权经营改革范式及其理论依据做出深入剖析。

二、国有资本授权经营改革的基本范式

国有资本授权经营概念有广义和狭义之分。从广义上看，国有资本授权经营是国有企业运营模式及监管方式的总称，照此观点，自国有企业诞生之日起便存在国有资本授权经营问题。蒋凯[2] 等将改革开放以来我国国有资本授权经营改革历程依次划分为“政企合一”的国营企业阶段、“政企分开”的国有资产阶段、“政资分开”的国有资本阶段以及“监管分离”的国有股权阶段，这种划分方法是广义国有资本授权经营观的典型体现。从狭义上看，国有资本授权经营是指通过改组或组建专业化国有资本投资运营平台（公司），由其作为国有资本出资人代表，受托对国有企业行使相应经营权与决策权的制度安排[3] 。

虽然对国有资本授权经营的学术探讨有广义和狭义的区别，但是，官方文宣和主流研究均是从狭义视角阐述国有资本授权经营改革问题，而公认的国有资本授权经营改革启动的标志是2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其提出要建立以管资本为导向的国有资本授权经营体系，并明晰该体系各部分的具体功能[4] 。与政府文宣和主流研究一致，本文所述国有资本授权经营改革也属于狭义认知范畴。

（一）国有资本授权经营改革的三级架构体系

在党的十八届三中全会启动国有资本授权经营改革之前，我国实行的是职能融合型国有资本管理模式，具体如图1所示。

该模式的基本原理是政府建立国有资产监管部门即国资委，由其代表政府行使双重职能：①履行法定出资人的相关职能，即代表政府以出资人身份行使股东权利（包括决策权、收益分配权等）;②履行行政监管人的相关职能，即代表政府以监管人身份行使行政权力（包括有关国有企业的宏观管理、行政监督等）。在这两种职能中，履行出资人职能是市场机制发生作用的重要体现，履行行政监管人职能是政府机制发生作用的必然要求。换言之，在传统国资管理模式下，国资委既是国有企业的股东又是其行政主管部门，相对被监管国有企业而言，它兼具“球员”和“裁判”的双重角色，这就要求国资委必须既懂市场又懂行政，在微观层面其是市场“操盘手”，在宏观层面其是运筹帷幄的战略管理家。

上述职能融合型国有资产监管模式对国资委提出了极高的要求，“球员”兼“裁判”的制度安排使其在遵循市场规则和落实政府意志方面难于有机兼顾，最终导致国有企业很难实现真正意义上的“政企分开”和“政资分开”。要切实解决此困境，就需要建立一个市场化的、具有较高专业水准的非政府部门代理人即国有资本投资运营公司，由其受托履行对国有企业的法定出资人职能，而现存的国资委则作为政府代理人专注于履行对国有企业的行政监管职能，从而建立起“国资监管部门—国有资本投资运营公司—国有企业”三级架构的国有资本授权经营代理链，具体如图2所示。

由图2可知，在国有资本授权经营三级架构体系中，改组或组建国有资本投资运营公司是关键。国有资本投资运营公司在本质上是国资委的代理人，其受托代国资委履行法定出资人职能，而国资委则专职扮演行政监管人角色[5] 。国有资本投资运营公司凭借自身较高的专业水准和市场化运作能力，按照现代企业制度以股东行权的方式参与国有企业资本配置和经营管理工作，并依法享有与其持股比例相适应的人事任免、监督考核管理层、中微观战略制定等决策权，以及参与国有企业收益分配的权利。国资委则进行了职能“瘦身”，退居为“行政监管人”角色，专注于从宏观层面加强国有资本配置、政策引导、国资监管等相关工作。

通过上述三级架构体系及职能分离安排，在国资委和国有企业之间构建了一种切实有效的隔离传导机制[6] 。该机制一方面隔离了政府对国有企业生产经营和具体决策的直接参与，将微观层面的经营决策权交给国有资本投资运营公司乃至国有企业，从而切实增强了国有企业的市场主体地位;另一方面，通过国有资本投资运营公司这个代理人，又能将政府宏观战略意图间接传导到国有企业进而传导到市场中去。由此看来，通过国有资本授权经营三级架构设计，能够切实有效地协调政府干预和市场调节的关系，既能一定程度地削弱由政府干预导致的市场扭曲，又能确保政府意志向国有企业乃至市场进行有效传导。

从近五年国有资本授权经营改革试点的情况来看，上述三级架构体系是目前较为普遍的结构安排，差异主要在于国有资本投资运营公司的产生方式及表现形式。对于中央国有企业而言，其通常是一个规模庞大、业务多元、结构复杂的企业生态系统，该系统具有市场洞察能力强、经营运作水平高的专业化团队，因此，在实践中通常是将中央国有企业总部改组为国有资本投资运营公司。对于地方国有企业而言，其很难具备构建国有资本投资运营公司所必需的资源禀赋，因此，通常是将具有较强实力的既有从事资本投资运营业务的公司改组为国有资本投资运营平台（公司），如果条件不具备，则在本地区范围内（特别是传统国资监管范围内）遴选优质资源（尤其是高层次人才），以此为基础组建国有资本投资运营公司。

至于是成立国有资本投资公司还是成立国有资本运营公司，主要取决于该平台的职能，如果成立该平台的主要目的是开展实业资本投资，以此培育新产业和核心竞争力，则应成立国有资本投资公司;相反，如果成立该平台的主要目的是通过持股管理进行国有资本股权运作，以此提高国有资本配置和运营效率，实现国有资本保值增值，则应成立国有资本运营公司。

（二）国有资本授权经营三级架构体系的产权配置

从上述国有资本授权经营三级架构体系不难看出，国有资本授权经营改革表面上是政府对国有企业职能的再分配[7] ，实质上是政府对其在国有企业所拥有产权的再配置。无论是中央国有企业还是地方国有企业，相应层级政府对国有企业都拥有多维度、多层次的产权，这些产权构成了一个有机的产权集合体（简称“产权集”），具体而言，政府拥有的国有企业产权集主要由下述两类产权构成。

1. 法人财产权。法人财产权又称为股东权利，它是由财产所有人或出资人依法行使的财产性权利[8] 。该项权利的大小与财产份额的高低成正比，与产权属性没有必然联系，换言之，无论是政府还是非政府组织或其他法人，它们各自都拥有与其股权份额相匹配的法人财产权利。从法理上说，国有企业的法人财产权属于全体人民：对中央国有企业而言，“全体人民”指中华人民共和国境内的全体合法公民;对地方国有企业而言，“全体人民”指本地区的全体合法公民。但是，由于“全体人民”是一个人格化所有者缺位的利益联合体，因此，其法人财产权只能由“全体人民”的合法代表（相应层级政府）代为行使[9] 。由于政府职责千头万绪，在实际操作层面，作为代理人的国资委便是相应政府事实上的行权主体。

一般而言，法人财产权主要包括三个方面的权利：一是决策权，主要表现为：①日常经营决策权，即与日常生产经营活动相关的决策权，涉及采购、生产、销售、投融资等各个方面;②战略决策权，即对企业发展具有战略性、全局性、长远性影响的决策权，比如战略制定、并购重组决策等;③人事任免权;④激励考核权。二是知情权，即了解和知悉国有企业生产经营和运行情况的权利。三是收益权，即按照所拥有的股权份额依法参与盈余分配的权利。从企业运营视角看，在上述三方面的权利中，最核心的是决策权。

2. 行政监管权。行政监管权简称为行政权力，在很大程度上它是由国有企业的产权属性产生的，换言之，作为国家代理人，政府必须而且也必然会行使相应的监管权力，事实上，政府正是通过这种权力的行使来推行并贯彻政府意志和战略目标。一般而言，行政监管权主要由下述三项构成：①宏观配置权，涉及国有企业的空间布局，产业发展方向等问题;②政策引导权，通过行使该项权力，可以将国有资本引向重要行业和关键领域，或者在市场失灵的地方有效发挥作用;③监督管理权，该项权力关乎国家政策落实、国有资产保值增值、国有经济发展的社会效益等方面。

从产权视角来看，国有資本授权经营改革本质上是政府对上述两大类产权进行再配置，直接导致了若干产权主体的革命性变更，产权调整的具体情况如图3所示。

由图3可以看出，在传统国资监管模式下，国资委除必须行使全部行政监管权外，还必须行使除部分决策权（主要是日常经营决策权）外的其余所有法人财产权，而在国有资本授权经营的三级架构体系范围内，法人财产权被授予国有资本投资运营公司行使，由国有资本投资运营公司在授权范围内忠实履行国资委的相关受托责任，国资委则仅从宏观层面履行对国有企业的行政监管权。总之，国有资本授权经营改革的实质就是政府将其在国有企业所拥有的产权集在国资委和国有资本投资运营公司间进行再配置。

三、支撑改革范式的理论依据

自党的十八届三中全会开启国有资本授权经营改革大幕以来，中央和地方层面的国有资本授权经营改革试点正在有条不紊地深入推进。2019年4月19日，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》（国发[2019]9号），进一步明确并细化了推进国有资本授权经营改革的思路和具体举措。毋庸置疑，推进国有资本授权经营是我国国有资产管理体制改革的顶层设计和战略选择，从近年的改革试点情况来看，国有资本授权经营在提升国有资本运行效率和国资监管效能等方面确实取得了显著成效。对于前述国有资本授权经营改革范式，我国改革政策的顶层设计者为什么如此笃定坚持？改革道路自信的理论依据何在？为何改革取得积极成效当属预料之中？这些问题都是亟待深入探讨和充分论证的重大理论课题。通过深入的学理分析，论证国有资本授权经营三级架构体系具有很强的现实意义。

对此，现有文献主要从下述四个角度进行解释：一是这样的改革范式有助于政府职能转变或“职能瘦身”[10] ;二是这样的改革范式能够避免“多头领导”和“多头指挥”现象[11] ;三是这样的三级架构授权安排能够显著缓解国有资本监管双方长期存在的信息不对称现象[12] ;四是这样的改革范式有助于完善国有企业的治理机制[13] 。这些成果虽然在一定程度上从不同方面为国有资本授权经营三级架构体系的科学性提供了理论支持，但是其理论依据仍然不够充分。比如，“职能瘦身”“单头领带”“增强信息对称性”应该只是改革取得良好成效的必要条件而非充分条件，完善国有企业治理机制虽然是改革成功的充分乃至充要条件，但为什么三级架构体系就能够达到完善治理机制的效果？现有研究由于未能充分论证两者之间的传导机制而使其说服力大打折扣。鉴于此，本文拟从经典管理学原理出发论述三级架构国有资本授权经营范式的理论逻辑。

（一）有效管理幅度理论

管理幅度又称为控制幅度，它是指一个组织或个人直接管理的下属机构或人员的数量。现代组织结构理论认为，对于任何组织或个人而言，其开展管理活动都会面临不同程度的要素禀赋和资源环境约束，这主要表现为行为主体的精力、知识、能力、经验等具有有限性，导致其能够有效管理的下属机构（或人员）的数量也必然具有有限性[14] 。与之相对应的，特定组织或个人能够切实有效地领导或管理的下属单位或人员的数量被称为有效管理幅度。有效管理幅度理论认为，管理效果与管理幅度呈负相关关系，即管理幅度越小，同等条件下管理效果越好，正因如此，组织的实际管理幅度不宜超过其有效管理幅度，否则其管理效能将会下降，甚至出现管理失效状态[15] 。当然，在组织系统规模既定的情况下，管理幅度与管理层次负相关，即管理幅度越小，相应地管理层次必然越多，事实上，正是管理幅度与管理层次的不同组合决定了组织的结构形态。然而，在管理幅度、管理层次、组织结构三者中，有效管理幅度具有基础性决定作用，即有效管理幅度决定了需要安排多少管理层次，进而决定了组织结构的具体形态。

就国资监管而言，在传统职能融合型管理模式下，中央国资委和地方国资委都需要管理众多国有企业。比如，在经过多轮中央国有企业并购重组之后，截止到2017年12月底，国务院国资委管理的中央国有企业仍高达96家，而同期湖北省国资委直接管理的国有企业也多达23家，其他省市的情况也与之类似。然而，无论是中央还是地方国资委，其人员和部门编制、硬件配置以及可动用的监管资源都比较有限（某些方面甚至还存在严重短缺），这就决定了其有效管理幅度不能太宽。另外，由于被监管的各国有企业的生产经营特点、行业和地域分布等存在较大差异，意味着对国有企业进行监管具有较高难度，国有企业监管的有效管理幅度必须比较狭窄。毋庸讳言，宽泛的实际管理幅度和理应有的较狭窄的有效管理幅度之间的矛盾是导致传统国资监管模式下产生诸多弊端的根本原因，如果不能从体制上彻底解决国资监管实际管理幅度和有效管理幅度之间的矛盾，那么，无论国资委及其工作人员多么勤勉尽责，国有资产管理方面存在的问题都难以得到根本性解决。

与传统国资监管模式相比，国有资本授权经营三级架构体系从体制和机制上较好地解决了实际管理幅度和有效管理幅度之间的矛盾和冲突。从图2和图3可以看出，针对国有企业产权集中的问题，改革后的国资委仅保留了其中的行政监管权，而将法人财产权（需履行经营管理职责）授予给国有资本投资运营公司。这就意味着，在国有资本授权经营范式下，国资委对国有企业的职能仅囿于宏观指导和行政监督，而履行该职权基本不受国有企业异质性的影响，其有效管理幅度必然较宽泛;而对于法人财产权（核心是经营管理权）部分，在授权给国有资本投资运营公司之后，国资委的职责重心在于考核、评价国有资本投资运营公司受托责任的履行情况，换言之，国资委由之前必须面向众多国有企业改为现在只需面向较少的国有资本投资运营公司，这相较于传统职能融合型国资监管模式可谓是极大地压缩了实际管理幅度，从而增进了实际管理幅度与有效管理幅度的一致性，其结果必然是显著提高了国资监管效能。

（二）比较优势理论

比较优势理论可溯源至大卫·李嘉图在其代表作《政治经济学及赋税原理》中提出的比较成本贸易理论（又称为“比较优势贸易理论”）。该理论认为，各国的资源禀赋和生产技术具有相对差別，由此产生了相对成本差别（针对相同产品而言），因此，每个国家都应根据“两利相权取其重、两害相权取其轻”的原则，集中生产并出口其具有“比较优势”的产品，进口其具有“比较劣势”的产品[16] 。该理论既为国际贸易和专业分工奠定了坚实的理论基础，同时也为增进社会福利指明了重要方向，它虽然是针对国际贸易问题而提出的，但其所包含的“让专业的人做专业的事”“集中精力做具有比较优势的事”的思想具有广泛适用性，这也是比较优势理论的核心思想。

比较优势理论认为，任何组织或个人的资源和能力均包含若干维度，它不可能在所有维度上均具有绝对优势，因此，为提高组织效能并增进整体福利，应在合理分工的基础上让每个组织或个人做自己具有比较优势的事情;对于不擅长的事情，应通过授权或委托的方式让具有比较优势的人来完成，这样不仅能提高组织的运行效率，还能扩大组织内部利益相关者的社会福利。比较优势理论不仅为组织内部的合理分工指明了方向，也为组织结构变革提供了理论依据，事实上，我国经济、社会乃至政治体制方面的诸多改革，其理论基础就是比较优势理论。

从国有资本授权经营三级架构体系及其产权配置情况来看，其充分契合了比较优势理论的核心思想。如上文所述，国资委作为政府的代理人，其对国有企业的系列产权可以归纳为法人财产权和行政监管权。就有效行使这两大产权的能力而言，国资委在行政监管方面具有较强的优势，而在经营管理（特别是微观层面的企业生产经营决策）方面具有显著劣势，换言之，就这两大产权的行权能力而言，国资委的比较优势在于宏观层面的行政监管而非微观层面的经营管理决策。

原因主要在于：①国资委的负责人由政府任命，受行政路径依赖，其在进行管理层配置和人员选聘方面也更侧重于政治正确、具有全局观和宏观视野，具有行政相关教育背景或工作经历的人员，因此国资委的整体优势在于行政监管。②国资委正式工作人员属于公务员，其工作性质及考核标准、激励机制决定了他们即使曾有企业管理相关教育背景或工作经验，但由于现今已经不再从事企业管理实务工作，他们对于现实环境下的企业经营和运营决策相对陌生。③有效履行职责的前提是充分了解情况，由于国资委的工作人员属于政府行政体系，他们能够及时获取并准确了解国家政策信息，即具有履行行政监管职能所必须的信息优势，相反，对于指导企业生产经营决策所必需的企业相关深层次信息，国资委较之于企业内部人员乃至一些法人股东处于信息劣势地位。

国有资本授权经营三级架构体系的核心在于将国有资本投资运营公司作为代理人，授权其代理行使自身具有比较劣势的法人财产权（关键是微观层面的经营管理决策权），而国资委则集中精力行使具有绝对比较优势的行政监管权。对于国有资本投资运营公司而言，由于其主业是根据市场环境变化开展投资决策和资本运作，不仅具有专业水平较高的人才和团队，还拥有科学完善的风险控制机制，更重要的是，其与被授权经营的国有企业之间以及要素、产品和资本市场之间具有较高的信息对称性，因此，它在履行法人财产权特别是在指导国有企业经营管理决策方面较之于国资委具有明显的比较优势。总之，国有资本授权经营改革通过创造性地引入国有资本投资运营公司，并进行科学的产权配置，最大限度地发挥了国资委和国有资本投资运营公司各自的比较优势，从而充分激发国有企业的活力，提高国有资本运营和监管效能。

四、研究结论

开展国有资本授权经营是我国国有资产管理体制改革的顶层设计和战略选择，它必将对我国经济社会发展产生重大而深远的影响。目前，我国国有资本授权经营改革正处于全面扩大试点的深化期，如果扩大试点效果良好，此项改革必将在中央和地方层面全面铺开。在改革从扩大试点向全面实施转换的关键期，对国有资本授权经营改革的重大基础理论问题做进一步深入研究，这无疑有助于为即将开展的全方位、多层次国有资本授权经营改革实践提供充分的理论保障和学理支持。

本文在对国有资本授权经营改革的基本架构做深入分析的基础上，从产权视角论述改革实质，并从经典学理视角解构了国有资本授权经营改革范式的理论逻辑。通过上文的研究，本文得到以下结论：①国有资本授权经营改革的基本范式是建立“国资监管部门—国有资本投资运营公司—国有企业”三级架构的国有资本授权经营代理链，改革的关键在于改组或组建国有资本投资运营公司。在此三级架构体系中，国资监管部门主要履行监管人职能，国有资本投资运营公司则受托履行法定出资人职能。②国有资本授权经营三级架构体系安排本质上是政府对其在国有企业所拥有产权的再配置过程，改革之后的国资监管部门仅行使对国有企业的行政监管权，而将原有产权集中的法人财产权，特别是有关国有企业经营管理的决策权授予了国有资本投资运营公司。③国有资本授权经营改革范式具有很强的理论科学性，因为三级架构体系安排不仅从根本上解决了传统管理体制下长期存在的国资监管实际管理幅度和有效管理幅度之间的矛盾和冲突，增进了实际管理幅度和有效管理幅度的一致性，而且能够充分发挥国资监管部门和国有资本投资运营公司各自的比较优势，这无疑有助于激发国有企业活力，提高国有资本运营和监管效能。

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