进击的都市圈

苏景楸

我国对区域协调发展的谋划一直在审慎中前行，从十九届四中全会到中央经济工作会议，都把提升中心城市和城市群承载能力作为高质量发展的重要策略。去年8月，中央财经委员会第五次会议指出，“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。”都市圈发展战略下，促成各个城市价值的进一步兑现。

都市圈时代到来

去年2月19日，国家发改委下发的《培育发展现代化都市圈的指导意见》，对城市群和都市圈有了更明晰的定义与解读，“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”《意见》同时提出，到2022年，我国都市圈同城化取得明显进展；到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。这也被各方视为我国的城市化正切实迈入都市圈时代，城市格局向都市圈靠拢。

都市圈并非一个经济新名词或城市新现象，经济活力高、服务业占比高、人员流动性强、对经济全局影响大等是各国现有都市圈的基本特征。都市圈经济也正成为一个国家进入后工业化时代的鲜明特征，并是其所属区域内的重要增长极，都市圈形态也被看作是平衡人口集中和过度聚集的最优策略。不过，打造都市圈高速发展的经济社会秩序，需要依托完备的都市圈经济空间体系，各国尚在不断探索之中。中国社会科学院日本研究所副所长张季风在分享日本都市圈建设的成功经验时提到，“如何做到既保持东京的竞争优势又减轻‘东京一极集中的风险，既搞好‘地方创生又保持东京圈活力，是其面临的严峻挑战。或许其策划的推动东京圈、名古屋圈、大阪圈三大城市圈经济一体化的国土综合整备计划‘超级巨大区域发展构想能有所成效。”

京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以5.09%的国土面积集聚23.73%的人口，创造39.85%的国内生产总值，亦是我国都市圈理论和实践的重要平台载体。都市圈是高度融合的网络状城镇体系，人流、物流、信息流等要素联系密切，按照专家的观点，“都市圈的空间整合将更好地实现资源要素的科学流动和合理分配，提高资源集约节约利用水平和整体经济效率，提升参与全球资源配置和竞争的能力，增强对全国经济发展的影响力和带动力，促进城市和区域经济持续、健康发展。”比如在长三角区域发展进程中，上海大都市圈即是长三角城市群一体化发展格局中的“强核”、引领和协调长三角一体化的主要抓手。

各方亦一致认为，中国的都市圈建设与发展，既遵循都市圈发展的普遍规律，又与欧美等国都市圈有所差别，盖因各区域的历史、文化、人口、经济、技术等因素都存有巨大的差异性。对此，华夏幸福产业研究院院长顾强表示，“从中国的实际情况来看，都市圈还在向外扩展的过程当中。在发展进程中，一些城市会对外部一定空间尺度内的生产要素进行虹吸。再经过一定时间的发展，城市就进入到了外溢阶段，会将城市内的各类要素往外输送。随着城市的发展，会进入一个虹吸和外溢的平衡。考虑到都市圈本身的发展特点、发展阶段、辐射范围，根据我们的观察，中国的都市圈发展如果与发达国家相比，显著的差异就是外围节点城市和微中心的发展相对不足，没有形成网络型空间结构。”

全面、深度融入

以都市圈发展引领城市化进程，无论身处哪个层级的城市都会面临这样的问询，“是否已经准备好，全面、深度融入所属都市圈？”对于如何判断都市圈的价值含量，GDP规模和人口基数虽然老套却是实实在在的关键数值，前者超万亿，后者常住人口超 800万被视为标配值，又可按发展水平分为成熟型都市圈、发展型都市圈和培育型都市圈。而都市圈里各城市的价值体现，也有成长性、安全性和内生需求三个维度来衡量，缺一不可。都市圈里没有城市的平均主义，都市圈一体化并不要求各城市在经济发展上达成同一水平，而是重视相对平衡与互补。因此在都市圈的发展进程里，每一个所涉城市都有自己的机会，按价值链分布形成良性合作，关键是增强自身能量与找准定位。

有专家曾对如何更好建设南京都市圈提出了打造“六圈”（创新都市圈、畅行都市圈、智慧都市圈、韧性都市圈、包容都市圈、幸福都市圈）的建议，本质上还是在强调，“要素流动是都市圈建设的基本机制，空间整合是构建都市圈的前提基础”。并且，是否有产业核心与强劲的产业带动力是都市圈的核心增长极。上海交通大学安泰经管学院教授陈宪认为，“创新集群、产业生集群和产业链水平，以及‘1小时通勤圈，是都市圈的几個关键词，关乎都市圈的发展质量。创新集群的规模和质量决定着产业集群即新兴产业发展的水平，进而决定着都市圈的高质量发展。”

据中国发展研究基金会副理事长刘世锦的研判，“今后五到十年，最大的结构性潜能是都市圈加快发展，特别是通过‘圈与核心城区的结构调整和再平衡，提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性”，他建议都市圈建设需在六个方面深化改革、调整政策，“首先，加快大城市城乡接合部的农村土地制度改革。第二，优先完善都市圈农村社会保障体系。随着市场经济的成熟和现代社会保障体系的发展，完全可以用现代社会保障体系替代，把稀缺的土地资源解放出来，实现高效率的配置利用。第三，以强有力的制度政策措施防范以权谋私的腐败行为。第四，推动农村基层治理结构的改革转型。要完善乡村基层民主选举制度，认可并保障农民的合法权益，提高透明度，加强监督监管，集体经济组织管理和行政管理职能也要适当分开。第五，国土空间规划形成机制也要改革、创新、完善。空间规划要有权威性和强制力，规划的调整和纠错机制也不可缺少。关键一点是，规划不能无视而要尊重来自市场、社会和实践的信息。第六，创新都市圈建设的体制机制政策。建议试行区带镇体制，即核心城市的一个区，带都市圈若干个镇，发展目标、责任、权利、利益都捆绑在一起，所带镇创造的GDP、财政收入、就业等，都算到区的名下；区所辖核心城区内需要疏解的功能，可优先转到所带小镇；同时区也要利用各种资源推进所带镇的规划、建设和运营，逐步形成有活力、有创造力、可持续的发展机制。”

此外，不能忽视的是，疫情对经济的冲击带来了对区域产业结构承压能力的巨大考验，此时各都市圈的表现各异，既有亮点，也在暴露问题。