走向2020的“一带一路”建设：新进展、新形势和新举措

曹忠祥　公丕萍　赵斌

2019年是“一带一路”建设从谋篇布局的“大写意”转入精耕细作的“工笔画”、向高质量发展转变之年，在国家高层引领和相关部门、地方的共同努力下，“一带一路”建设更多的合作共识圆满达成、更多的合作领域实现突破、更多的合作项目落地生根，为世界经济增长开辟了新空间，为国际贸易和投资搭建了新平台，为完善全球经济治理拓展了新实践。展望2020年，国际政治经济格局持续发生深刻变化，国内经济尚处于爬坡过坎的关键期，对“一带一路”建设提出了新要求和新挑战。如何推动重点方向、重点国别、重点领域实现新突破、助力破解我国发展面临的国内外困境及问题，将是下一步推动“一带一路”建设高质量发展的主要努力方向。

一、2019年“一带一路”建设主要进展

2019年，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛成功举办并取得丰硕成果，共建“一带一路”国际共识不断凝聚，战略政策对接、基础设施互联互通、中欧班列建设、对外贸易和投融资合作等方面取得积极进展，推动“一带一路”建设走深走实。

（一）“一带一路”共建范围逐步扩大并向西欧方向拓展，重点区域和重点领域合作机制加快建立，第三方市场合作取得积极进展

2019年以来，意大利、卢森堡、瑞士、马里、秘鲁等十余国与我国签署共建“一带一路”合作文件，意大利成为首个加入“一带一路”倡议的G7成员国，“一带一路”建设的朋友圈在西欧方向得到积极拓展。截至11月底，我国已与137个国家和30个国际组织签署199份“一带一路”合作文件。伴随着参与共建国家范围的进一步扩大，重点区域和重点领域对接合作不断深化，合作机制加快建立。《中国—东盟关于“一带一路”倡议同〈东盟互联互通总体规划2025〉对接合作的联合声明》发布，欧洲议会“‘一带一路政策沟通委员会”成立，“一带一路”税收征管合作机制建立和以“税收信息化”为主题的多边磋商会召开，“一带一路”绿色发展国际联盟、“一带一路”新闻合作联盟、“一带一路”律师联盟、“一带一路”国际智库合作委员会成立，最高人民法院《关于人民法院进一步为“一带一路”建设提供司法服务和保障的意见》和6个涉“一带一路”建设指导性案例发布等，标志着“一带一路”建设合作机制化水平在稳步提高，将为“一带一路”建设行稳致远提供坚实的保障。与此同时，第三方市场合作稳步推进，国家、企业层面的多个合作机制和项目合作意向相继达成，全方位多层次合作体系逐步建立。2019年，英国、瑞士等国与我国签署《关于开展第三方市场合作的谅解备忘录》，首届中意、中奥第三方市场合作论坛成功举办，中奥第三方市场合作工作组第一次会议举行，中法就第三方市场合作机制开展“一带一路”具体项目合作达成共识，中英双语版《第三方市场合作指南和案例》发布。截至2019年11月，中方已与14个国家签署第三方市场合作文件。在企业层面上，中国人民银行与欧洲复兴开发银行签署加强第三方市场投融资合作谅解备忘录，中国进出口银行与瑞穗银行、渣打银行等同业机构签署“一带一路”项下第三方市场合作协议，中车集团与德国西门子已在部分重点项目达成了三方合作协议。

（二）以六大经济走廊为统领，我国与周边国家关键基础设施互联互通项目建设扎实推进，西部陆海新通道建设正在成为助力南向互聯互通的新引擎

中巴经济走廊方向：最大交通基础设施项目——巴基斯坦PKM高速公路项目（苏库尔—木尔坦段）提前竣工;巴基斯坦喀喇昆仑公路二期工程赫韦利扬至曼塞赫拉高速公路段通车、拉合尔轨道交通橙线项目建设完成;重点能源项目胡布电站正式投入运营，将满足400万家庭用电需求;瓜达尔港正式开展阿富汗过境货物业务，建港18年后开始发挥经济效益。中蒙俄经济走廊方向：中俄能源合作的标志性项目——中俄东线天然气管道投产通气;中俄间首条跨境铁路大桥——同江中俄铁路大桥合龙，未来通车后将使国内铁路与俄远东地区至西伯利亚铁路相连;中俄界江黑龙江公路大桥工程完工，中国黑河—俄罗斯布拉戈维申斯克两个地级市实现直接互通互联，两市间首条跨黑龙江索道项目开工;中俄成立北极海运公司，北极航道开发利用合作和“冰上丝绸之路”向前再迈进;由“中国标准”“中国技术”建设的高速公路——蒙古国乌兰巴托机场高速公路顺利移交蒙方使用。中国—中南半岛经济走廊方向：中老铁路取得积极进展，沿线多个特大型桥梁及隧道顺利贯通，磨万铁路北段正式进入架梁阶段;中泰铁路一期工程设计完成并于12月底在呵叻府巴冲县正式开工;友谊关海关在中越友谊关口岸正式揭牌，中国东兴—越南芒街口岸北仑河二桥开通启用。新亚欧大陆桥方向：新疆首条到中亚全货机航线开通运营;TIR运输（《国际公路运输公约》）货物经霍尔果斯口岸入境，首次中欧“门到门双向公路运输”顺利完成。孟中印缅经济走廊方向：中缅铁路大瑞段福星隧道贯通;中尼铁路日喀则至吉隆段启动可行性研究。海上丝绸之路方向：印尼雅万高铁首条隧道贯通、首座连续梁合龙;马来西亚东海岸铁路项目正式重启;中远海运比雷埃夫斯港逾6亿欧元投资计划获批。值得一提的是，《西部陆海新通道总体规划》颁布实施，标志着北接丝绸之路经济带、南连21 世纪海上丝绸之路、协同衔接长江经济带的我国西部广大内陆地区对外开放新兴战略通道建设进入全面实施阶段，随着铁、公、海交通基础设施加快建设和国内外交通运输便利化协作机制的陆续建立，将大大提升南向互联互通的水平，成为中国—中南半岛经济走廊及海上丝绸之路建设的重要支撑。

（三）国内外运输合作机制助力提升中欧班列运营水平，中欧班列重箱率和返程问题得到有效解决，西部陆海新通道铁海联运班列成为新增长点

中欧班列的国际运输合作和国内协调机制逐步发挥作用，运输组织得到加强和优化，班列运营规模和质量显著提高。2019年4月，中白德哈蒙波俄7国铁路部门共同召开中欧班列运输联合工作组第四次会议，并于高峰论坛期间签署《中欧班列运输联合工作组议事规则》。2019年9月，中欧班列运输协调委员会第四次会议召开，国铁集团组织全国中欧班列运营企业共同签署了《推进中欧班列高质量发展公约》，完善班列运输组织体系和质量评价体系，拓展陆海新通道铁海联运班列，中欧班列辐射面和影响力持续扩大。2019年，中欧班列共开行8225列、同比增长29%，发送72.5万标箱、同比增长34%;综合重箱率达到94%，回程班列从2018年“去三回二”发展为2019年的“去一回一”;货物种类不断丰富，从原来的手机、电脑等IT产品，扩大到了服装、机电、粮食、酒类、木材、磁悬浮轨道梁、飞机等，整车进出口成为新的增长点。同时，中欧班列实现常态化运邮，“门到门”运输、“班列超市”以及特种运输等新型服务业态不断涌现，行业创新力显著增强。西部陆海新通道铁海联运班列发展迅速。2019年2月，澳大利亚铁矿石经海运运往越南海防港、换装中亚米轨班列经河口口岸运抵中国国内，标志着以中亚米轨班列和海运为运输途径的跨洲际海铁联运通道正式打通;2019年10月，中越米轨铁路首次将印尼货物从越南海防港运抵中国河口口岸;中越（凭祥-上海）冷链集装箱班列、西部陆海新通道铁海联运出口印度专列、铁路箱下海出境专列开行。2019年，陆海新通道铁海联运班列累计开行923列，共到发46134个标箱，较2018年班列数同比增加51.56%;目的地覆盖全球6大洲中88个国家的213个港口。

（四）我国对沿线国家投资有所下滑，但对沿线国家贸易涨幅明显，对我国外贸发展支撑作用继续增强，自贸区建设步伐也有所加快

投资方面，2019年1-11月，我国企业对沿线56个国家非金融类直接投资127.8亿美元，同比下降1.4%，占同期我国企业非金融类对外投资总额的12.9%，同比增加0.5个百分点，主要投向新加坡、老挝、越南、印尼、泰国、巴基斯坦、阿联酋、马来西亚、柬埔寨和哈萨克斯坦等国家。贸易方面，2019年1-11月，我国对沿线国家进出口总额为8.35万亿元，同比增长9.9%，高出全国外贸整体增速7.5个百分点，占比提高2个百分点至29.3%。对外承包工程方面，我国企业在沿线61个国家新签对外承包工程项目合同6055份，新签合同额1276.7亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的61.2%，同比增长41.2%;完成营业额746.1亿美元，占同期我国对外承包工程完成总额的55.3%，同比增长1.3%。自贸区建设方面，2019年以来，我国与东盟、新加坡、智利的自贸区升级，与毛里求斯签署自贸协定，与巴基斯坦自贸协定第二阶段议定书生效，与新西兰结束自贸协定升级谈判，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）15个成员国在整体上结束了谈判，中国与欧亚经济联盟经贸合作协定正式生效。

（五）多双边金融合作机制日益扩展，投融资渠道不断丰富，金融机构服务“一带一路”建设的能力不断提升

国际多双边投融资合作机制不断增加。财政部联合亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行、拉美开发银行、欧洲复兴开发银行等成立多边开发融资合作中心;国开行牵头成立中拉开发性金融合作机制;亚洲金融合作协会“一带一路”金融合作委员会成立;亚投行不断强化使用本地货币融资能力，为印度、印尼、泰国、土耳其和俄罗斯等国提供本地货币融资方案;中日韩—东盟成立“10+3”银行联合体并共同签署《中日韩—东盟银行联合体合作谅解备忘录》。债券融资拓宽“一带一路”建设资金来源渠道。中国银行多机构多币种“一带一路”主题债券在港上市;上交所市场推出以“一带一路”项目公司债券为参考债务的民营企业债券融资支持工具;深交所出台“一带一路”债上市挂牌的具体制度安排。绿色金融成为金融合作重点方向。“一带一路”绿色投资原则第一次全体会议召开，签署支持该原则的机构已达33家;中国工商银行发行全球首支绿色“一带一路”银行间常态化合作债券。债务管理能力合作有序加强。财政部发布《“一带一路”债务可持续性分析框架》，推动参与国家加强债务管理能力和投融资科学决策能力。

二、2020年“一带一路”建设面临的国内外形势变化

展望2020年，一方面，国际政治经济格局持续发生深刻调整，全球经济仍将保持低位运行，我国经济下行压力明显，“一带一路”建设面临不确定性因素可能会增加;另一方面，沿线国家经济发展势头相对较好，我国国内开放合作体制及格局日趋完善，将有望成为“一带一路”建设稳步推进的有力支撑。

（一）中美贸易争端有所缓和，但“一带一路”建设所面临的地缘政治环境不稳定因素仍然存在

随着中国综合实力不断提升以及中美差距逐渐缩小，中美竞合平衡态势被打破，两者竞争日益加剧且竞争面从贸易向科技、人文交流等领域拓展，这是近年来中美关系演变的基本趋势。2019年以来，美国就一直采取出口管制、安全审查、交流限制等方式对我国科技创新领域进行打压。虽然随着2020年1月15日中美第一阶段经贸协议的签署，历时一年多的两国间贸易摩擦的紧张局面有所缓和，但科技领域的角力仍在继续，中美关系发展仍具有一定不确定性。可以预见，在新的一年里，随着“一带一路”建设影响力的进一步扩大，美国针对“一带一路”倡议的封锁打压行为有可能进一步升级。与此同时，受中美大国竞争压力外溢影响，沿线部分国家参与共建“一带一路”态度趋于摇摆，加之沿线多个国家进入政局变动敏感期，涉及“一带一路”建设的政策变化和局势动荡风险也在上升。

（二）全球经济增长保持低位运行，但“一带一路”沿线国家经济增长态势稳定，“一带一路”建设的基本面可望保持向好

2020年，全球經济增长态势仍然不容乐观。早在2018年中期，世界银行就在《全球经济展望》中预测指出未来十年将是自20世纪90年代以来经济潜在增速最慢的十年。2019年以来，世界银行、国际货币基金组织先后几次下调2019年和2020年全球经济增长预期，表现出对全球经济增长前景的担忧。在2019年10月发布的最新报告中，世界银行、货币基金组织分别将2019年世界经济增长率预测下调至2.5%、3.0%，较年初预期下调0.4、0.5个百分点;同时，两家机构将2020年世界经济增长率预期分别下调至2.6%、3.4%，较年初预期分别下调了0.3、0.2个百分点。但是，东南亚、南亚、非洲及拉美等地区经济仍将保持良好增长势头。根据亚洲开发银行最新预测，2020年亚太地区经济增速将有所放缓，但增长势头依然稳定;南亚、东南亚2020年预期增速分别为6.1%、4.7%，其中越南、印度、菲律宾等国家经济增长势头尤为可观。考虑到上述两个地区是我国推动“一带一路”建设的重要方向，这将确保“一带一路”建设基本面向好。此外，需要注意的是，由于沿线部分国家经济结构单一、债务管理水平较差，容易受到全球经济放缓等外部因素影响，债务违约风险及金融风险或将有所增加。

（三）我国经济增速放缓压力持续加大，对“一带一路”高质量发展提出更高要求

当前我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，预期2020年经济增速放缓压力将持续加大。根据国家统计局数据，2019年以来我国经济增速持续放缓，第一、二、三、四季度同比增长分别为6.4%、6.2%、6.0%、6.0%。2019年12月世界银行发布的《中国经济简报：周期性风险与结构性改革要务》预测认为，中国2019年经济增速为6.1%，2020、2021年经济增速将进一步下滑至5.9%、5.8%。同时，由于中美贸易摩擦等外部因素影响，我国对外经济发展形势严峻，2020年进出口贸易增速或将进一步放缓。在该背景下，我国经济稳增长、稳外贸任务明显加重，亟须通过“一带一路”建设这一国际合作平台拓展经济发展空间，这将倒逼我国加快“一带一路”建设进程。此外，受发达国家“再工业化”战略推进与周边发展中国家人口优势及政策红利扩大双重挤压，我国面临的企业外迁压力进一步加大，实体经济发展进一步趋缓。例如，据深圳卫视报道，深圳正面临企业外迁加速扩大之势，近三年来规模以上192家企业搬离深圳，其中电子信息制造业达37.5%。如何在新一轮产业调整中促进“走出去”与“引进来”良性互动发展，巩固提升我国产业核心竞争力，也成为我国开展“一带一路”经贸合作亟待解决的问题。

（四）对外开放格局及开放合作体制逐步完善，成为“一带一路”建设有效支撑

当前，随着改革开放进程日益推进，我国正逐步从商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，对外开放合作格局及体制机制建设日趋完善，为下一步“一带一路”建设提供了有效的平台支撑及制度保障。2019年8月，我国新增设了山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江等6个自由贸易试验区，现有自贸试验区达到18家，覆盖东中西地区，对接国际规则标准力度不断加大，对外开放布局日趋完善。未来随着国家开放政策力度的进一步加大，金融等服务业领域外资准入门槛还有望进一步降低，这将确保我国在稳步“走出去”的同时积极开展“引进来”工作，从而不断提升我国与沿线国家合作水平。

三、2020年推进“一带一路”建设的策略

2020年是我国“十三五”规划收官之年，也是“十四五”规划全面开启之年。应积极把握顺应国际国内发展大势，瞄准“一带一路”高质量发展亟须解决的迫切问题及战略需求，坚持稳中求进总基调，推动“一带一路”建设空间及重点任务再聚焦并与国内工作有机结合，确保2020年“一带一路”建设取得更大进展。

（一）立足国家发展战略需求，将周边及中东欧地区作为合作重心，推动“一带一路”建设空间再聚焦

积极把握国际政治经济格局调整大趋势，瞄准更好应对美国全方位围堵及周边国家不稳定因素，立足共建“一带一路”高质量发展需求，对“一带一路”建设进行空间再校准，着力将周边国家及中东欧国家作为战略重点。一方面，充分挖掘东南亚及南亚的巨大市场需求，加快推进基础设施互联互通建设和经贸合作，在促进周边国家经济共同发展的同时为我国巩固创造稳定的周边发展环境。以提升我国产业发展效益与竞争力为优先目标，优化完善对东南亚、南亚投资布局，深化产业联系及利益关联;同时，以中国—东盟自贸区升级版为依托，加快构建更大范围自贸区网络。另一方面，充分发挥中东欧与欧盟联系紧密的优势，稳步推进与中东欧及西欧地区国家签署共建“一带一路”合作文件，扩大提升中国—中东欧17+1合作机制，并推动与该地区更多国家签署双边投资协定及建立自贸区，促进我国与中东欧地区合作由贸易为主向投资和贸易并重转变。

（二）瞄准“一带一路”建设的短板和瓶颈，推动规则标准建设、创新合作、投融资合作、文化走出去等方面取得较大突破

当前，中美等大国在科技创新、制度及规则等领域竞争日益激烈，同时“一带一路”建设面临规则标准及民心相通等“软联通”滞后于基础设施“硬联通”等问题，2020年乃至“十四五”时期应将上述领域作为工作突破点。一是依托中国—东盟“10+1”、澜湄合作机制以及中国—中东欧“17+1”等合作机制，以深化贸易合作及产业合作等为抓手，持续深化与上述地区在经贸规则标准领域合作。二是以中东欧国家以及签署共建“一带一路”合作文件的西欧国家为重点，通过重点围绕产业发展共性关键问题进行联合科研攻关、建立联合实验室等，持续加强创新能力合作。三是充分整合国内不同资金渠道，并积极扩大与国际多双边金融机构合作，创新投融资方式，稳步提升“一带一路”建设资金保障能力。四是进一步加大人文交流的投入，不断创新合作模式、提高合作层次、丰富合作内容，加强文化走出去步伐，增強我国在沿线国家的文化影响力和认同感。五是加强对东道国实际情况及项目特点的研究，做好项目方案和融资方案差异化设计，切实保障重大项目稳步落地。

（三）以“一带一路”国际合作高峰论坛筹办工作为依托，稳妥推动共建“一带一路”机制化建设

2020年是“一带一路”建设推进的第7个年头，也是2021年第三届“一带一路”国际合作高峰论坛重要筹备之年。考虑到共建“一带一路”已经取得广泛国际合作基础及积极进展，建议将部署推进共建“一带一路”机制化建设纳入年度工作重点。结合“一带一路”国际合作高峰论坛筹备，考虑围绕多边机制及次区域合作等议题，通过召开国际研讨会、组织沿线国家开展联合研究等方式，调研了解沿线国家对共建“一带一路”机制化建设的意向、主要需求及顾虑等，同时侧面了解域外重点国家的反应，尽可能全面地调研分析成立“一带一路”国际组织的可能性。在沿线国家具有一定意向的基础上，考虑在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛以多边合作及机制化建设为议题设置专门分论坛，探讨“一带一路”机制化建设的可能形式及组织方式等。

（四）以西部陆海新通道为依托，加快西部以开放为特色的新型经济走廊建设

为推动“一带一路”建设与国内经济高质量发展高效联动，应综合考虑西部陆海新通道辐射西部内陆、连接“一带”和“一路”、协同衔接长江经济带的特殊地位，着力推动以其为依托的西部新型经济走廊建设，带动深化陆海双向开放和促进西部大开发形成新格局。为此，应在以陆海新通道为重点的基础设施互联互通建设基础上，重点围绕开放体制机制创新、开放型产业体系培育、区域合作和绿色走廊建设等方面加大探索力度。2020年，应力争将西部新型经济走廊建设纳入国家区域发展总体战略框架，确定为“十四五”国家重大区域发展战略，并将兰（州）—钦（州）沿线地带作为我国国土开发和城镇化发展的新纵向轴线来培育，通过强有力的规划引导和政策支持推动经济走廊加快建设进程。

（作者单位：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所）