教育管理走向教育治理

薛璐瑶

【摘要】教育治理是多元主体共同管理教育公共事务的过程，它呈现出一种新型的民主形态。本文尝试将治理理论运用到我国教育行政管理改革领域，努力探索上海基础教育由管理向治理转变的路径与模式，以期通过分权和集权两种方式调整优化共治主体的权责关系，解决教育管理中社会参与不够、学校办学自主权不够、政府宏观管理能力不足、学校内部治理结构不完善等突出问题。

【关键词】政府职能  教育治理  集团化办学  学区化办学  名校异地办分校

“治理”在20世纪末就已成为学术界的研究热点之一，自共产党提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，治理和教育治理遂成为公共政策话语，并引发研究升温。推进教育治理与过去的教育改革思路一脉相承，与简政放权、教育行政职能转变、建设现代学校制度等是一致的，是对一直在进行的教育管理改革的深化。本文将追随上海走教育治理之路的一步一个脚印，对市政府的职能转变予以探讨。

一、教育管理走向教育治理

较之单一向度自上而下的管制，治理则是多向度的上下互动、彼此合作、相互协商，达成共同治理目标。教育治理中的核心是——涉及管理的多个主体：包括政府、学校、社会组织以及教师、学生、家长等公民个体。在多方共同治理的体制中，政府依然发挥主导作用，政府充当的是“元治理”的角色。在社会管理网络中，政府被视为“同辈中的长者”，它虽不具有最高绝对权威，却承担着确定教育发展方向、目标、标准的重任，为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则。

然而，教育管理中也存在一些突出的问题：政府在教育管理中越位、缺位和错位严重，学校办学自主权不够，利益相关者参与管理不够等。这些问题的解决，既需要政府分权，也需要集权;既需要学校自治，也需要学校内部的分权共治。

现存问题迫使我们对传统的政府理论进行反思，并对政府角色重新定位。应该认识到，政府并不是唯一的权力中心，不应该垄断对教育的管理权，应与社会、学校合理分权，只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权和控制权，把原先由它独立承担的一些责任转移给社会和学校，变强势政府对学校的单边管理为政府、社区（家长）共同参与的多边管理和共同治理。

二、上海政府在教育治理中的职能转换

上海目前基础教育改革的主要价值取向是“优质均衡”。这种价值取向，建立在上海在全国率先整体通过义务教育均衡发展督导认定，也建立在上海两度蝉联 PISA 测试冠军的基础上。结合笔者工作所在的闵行区，着重分析其中的三种模式，力求从“政府、学校、社会”三者间的关系，剖析其在三种模式中所承担的角色与职责。

（一）集团化办学

集团化办学，是指在一个核心机构或品牌学校的组织牵头下，依据共同的办学理念和章程组建学校共同体，在学校规划、日常管理、课程建设、教师发展与设施使用等方面实现共享、互通、合作、共生，进而实现共同体内优质教育资源品牌的辐射推广与合成再造。

以笔者所在的闵行区为例，集团化办学较早的典型为——七宝中学教育集團，现涵盖学校所14，包括：5所高中、6所初中、1所九年一贯制学校、2所小学。集团内成立集团理事会、秘书处、发展督导团;制定完善的集团管理章程;定期举行高水平的发展论坛;建立“大走访”访谈制度，集团理事长率领集团发展督导团部分成员走访核心学校，现场办公，答疑解惑。在集团内部，成立“初中教学联合会”，以提高各初中学校教师专业发展水平和教学质量为主要任务。成立“高中教育联合体”，主要通过教、研、训一体化推进集团高中教师专业发展和教学质量提高。合作校之间学科组、备课组推进“教研训一体化”项目，促进各校的优质、均衡发展。

由此可见，作为政府代表的教育局，在集团化办学过程中充当着发起者和设计者的角色，承担自上而下的政策设计，出台组建教育集团的政策，进行组织、推进、评估工作。品牌学校在这一过程中充当着核心者的角色，承担更多的组织协调的责任。弱势学校也并非被动的承接者，而是主动的求变者。

（二）学区化办学

“学区化办学”，顾名思义是指在各区县范围内，按照地理位置相对就近原则，将义务教育学校结合成片，优势体现为：多校协同、资源整合;推动学区内学校之间骨干教师的柔性流动，促进设施设备和运动场地等资源的有序分享，从而优化教育生态，缩小差距，让优质学校带动普通学校“齐步走”。

江川路街道的“江川-交大”基础教育学区，主推“香樟文化”、科技创造、“个性化教育”。建设过程中，学区内各学校在保留自身特色与个性的同时，突显江川路街道特有的“香樟文化”和交大百年学府的人文底蕴，融入校园文化建设中，成为共同的文化标签。借助上海交大和南部科创中心的资源，构建丰富多样的科技教育载体，促进“社-区-校”之间的深度联动，逐步构建科技特色课程群，形成特色课程链。交大等高校为学区各学校提供丰富课程资源、师资资源、设施资源，指导帮助打通小学、初中、高中乃至大学预科课程通道，并为资优学生一贯制培养开辟发展通道。

可见，学区的选定和划分是政府行为，需要政府出面和牵头，至于具体的实施则需要依据具体学区的特点进行。学区划分之后，充分发挥学区内学校的积极性和主动性，按照学区内学校的特征选择合适的办学思路和路径。学区化办学是一种抱团发展的形式，旨在淡化就近学校之间的竞争，学区内学校之间是一种互利共赢的关系，校与校之间好比一个热带雨林，是共生共长共栖的关系。学区化办学的最终目的在于能够让孩子上家门口的好学校。这是一种政府和学校主动出击，缓解市场择校的行为。

（三）名校异区办分校

上海众多的优质市重点高中云集在市区，为了促进基础教育高位均衡发展，2008年启动“郊区学校建设工程”，以住宅建设量及常住人口数为基数配置公办教育资源[2]。新建学校中大部分都集中于上海市郊新区，如2013年新开办的65所学校中55所位于浦东、闵行、宝山、嘉定、松江、青浦、奉贤七区，占新开办学校总数的84.6%。名牌优质学校通过向分校输出丰富的办学经验、优质师资、校园文化等以此将优质资源“打包”嫁接到新办分校。

目前上海市的实验性示范性高中纷纷加入到异地办分校的行列中。闵行区的上宝中学是极具影响力的上海中学初中教育基地学校。华师大二附中闵行分校，由闵行区政府、紫竹科学园区联合华东师范大学共建，与华师大二附中实行一校两区、一体化管理。

名校异区办分校的实践投射出政府、学校、社会之间的互动关系。这种关系具体可表述为：首先，来自于社会对优质教育资源的渴求，尤其是在上海推进城镇化建设的过程中一些新区由于高新技术产业的坐落而汇集了大量的人口，势必对教育资源提出挑战，而由于历史或现实的原因这些新区往往缺乏优质教育资源，因而两者之间产生了极大的反差。其次，政府直面新区的这种反差，决心在新区扩大优质教育资源，从政策上、行政上鼓励甚至是介入市中心名校在新区开办分校，以此满足新区对优质教育资源的需求的同时也在一定程度促进基础教育的均衡发展。再者，学校在这一过程中是办分校的具体实践者，为分校提供先进教育理念、丰富管理经验、优质的师资团队、多样化的课程等。

三、促进教育均衡化发展中，政府、学校、社会的关系

政府在促进教育均衡化发展过程中具有举足轻重的地位和作用。主要扮演着发起者、设计者、公益人、协调人、监督人、管制人、政策制定者等角色。政府是促进教育均衡化的主要责任人，介入教育均衡化发展的整个过程，是绝对的主导者。政府肩负着教育均衡化政策的出台与制定、组织、推进、评估等职责，主要負责顶层设计。

上海基础教育均衡化发展的实践证明了这种“以政府顶层设计为主导，充分发挥学校主体性，以家长需求为导向，借助第三方专业力量”的“政府、学校、社会”关系模型已经取得了显著的成效。该关系模型的优势表现为：顶层设计，确保有序推进;有效资源整合，能够大范围大规模开展变革。

鉴于此，相关教育均衡化政策的出台应当对社会对教育资源的渴求程度做出正确的估计和判断;政策制定应留有一定的弹性和空间，将具体的实施方案的制定赋权于地方和学校;应当反思政府在促进基础教育均衡化发展过程中的角色和职能，政府应减少直接干预，创新与学校和社会之间的关系。

推进政府教育管理职能的转变，既是经济社会转型的现实需要，更是教育科学发展的内在要求。教育治理的直接目标是善治，即“好治理”;最终目标是“好教育”，着力于建立高效、公平、自由、有序的教育新格局！

参考文献：

[1]魏海苓，孙远雷. 论治理视野下的教育行政管理体制改革[J]. 辽宁教育研究，2006，（6）.

[2]褚宏启. 中国教育管理评论——审视现代学校制度[M]. 北京：教育科学出版社，2004

[3]马丽，牛君霞.元治理：义务教育治理中的政府角色定位研究[J].华中师范大学研究生学报，2018，25（04）：16-20.