分化与协调：古德诺思想意涵解析

李涛 吉木拉衣

[摘要]政治与行政是公共行政范畴内一个弥久常新的议题。后续学派都不同程度地对政治与行政二分思想进行了批评。实际上，在后续学派提出质疑之前，古德诺在《政治与行政》一书中已经对政治与行政之间分化与协调的思想作了系统的阐述，为了实现民治政府和高行政效率，他主张政治与行政间协调发展，并提出政治对行政适当控制、行政适当集权、发挥政党在政治与行政间的协调作用等思想。古德诺的许多思想对当代中国发展依然具有启示意义。

[关键词]政治与行政二分;古德诺;分化与协调;政策意涵

[中图分类号]D035    [文献标识码]A         [文章编号]1009—0274（2020）02—0047—05

[作者简介]李涛，男，广西民族大学政治与公共管理学院党委书记，教授，博士研究生导师，管理学博士，研究方向：公共组织与人力资源管理;吉木拉衣，男，广西民族大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共组织与人力资源管理。

一、引言

政治与行政二分与官僚制是公共行政学产生与发展的理论基础，其中，政治行政二分贯穿于整个公共行政学的理论演进中，也影响着公共行政的实践发展。诚如公共行政学大师沃尔多所言：“在公共行政（学）中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了”。盖伊·彼得斯更是将政治与行政二分视为“行政现代化的中心问题”。随着公共行政学理论变迁与实践发展，后续公共行政学派对政治与行政二分思想进行了批判，建构了适应特定时代发展的新公共行政、新公共管理、新公共服务、新公共治理等理论。然而，这些后兴学派的批评都未能突破传统政治与行政二分的理论架构，这些批评都集中于政治与行政极端二分的不可能性，攻击传统公共行政学派只关注效率，缺少对人的考虑而忽视了民主、公平、回应性等价值考量。

实际上，古德诺在《政治与行政》中不仅阐述了政治与行政分离的必要性，也说明了政治与行政极端二分的不可能性，他因而花大篇幅去论证政治与行政之间实现协调的可行性。鉴于此，在国家治理现代化的时代背景下，重读古德诺《政治与行政》，重现经典著作的原貌，对其政治与行政分化与协调的思想进行系统的梳理，对于我们更好地理解古德诺的行政学思想、建构效率与公平兼具的服务型政府、优化制度建设具有理论意义和实践价值。

二、政治与行政：分化逻辑

縱观整个公共行政的发展史，我们能发现公共行政学说一直在宪政主义与管理主义之间变迁与演进。宪政主义以杰斐逊、沃尔多、弗雷德里克森、登哈特等为代表，强调社会公正、公平、民主和回应性等价值理性;而管理主义则以汉密尔顿、威尔逊、古利克、西蒙和奥斯本等为代表，关注效率、经济等工具理性。简言之，公共行政的发展史，是一部关于如何协调政治与行政、公平与效率、政治哲学与行政科学之间的矛盾统一关系的历史[1]。值得一提的是，不管是以沃尔多、弗雷德里克森为代表的宪政主义学派，还是以西蒙代表的管理主义学派，都对以威尔逊、古德诺为代表的传统公共行政持批判的态度。因此，对政治与行政二分观点的认知态度不是区分宪政主义与管理主义学派的标准和表征。实际上，古德诺并不是第一位提出政治与行政二分的学者，当然，也不是伍德罗·威尔逊首提。政治与行政二分是根据当时的特定社会背景而产生的，并从欧洲大陆传入十九世纪的美国，具有一定的发展逻辑。

（一）政治与行政二分的形成逻辑

政治与行政二分法的观点究竟是谁第一次提出来的呢？国内武汉大学丁煌教授、复旦大学竺乾维教授等多位学者均认为美国学者伍德罗·威尔逊于1886年发表的《行政学之研究》一文是提出政治与行政二分的最早观点。实则不然，根据国外学者Martin的研究与梳理，他认为早在1812年，法国的一些思想家已经在思考行政和政治理论之间的关联性以及进行区分的必要性，这是政治与行政二分的萌芽[2]。而到了1845年，维维恩在《行政学》专著中就提出：任何政府的执行分支都需要认识到区分政治与行政的重要性，前者与国家的道德指向相关，后者则与公共服务的提供相关，这是对政治与行政进行功能区分的最早探索。随后，德国学者布隆赤里对政治与行政间的关系进行了比较详尽的阐述。布隆赤里认为，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。布隆赤里认为，从功能层面来看，政治与行政是相互区别的，它们之间有着严格的区分界限。此后才是美国学者伍德罗·威尔逊将兴起于欧洲的政治与行政二分的观点引进美国，于1886年在《政治科学》季刊上发表《行政学之研究》一文。威尔逊认为，实现政治与行政二分是行政学赖以成立的理论前提，他从行政学研究的必要性、目标和任务、实质、历史渊源、方法论、人事行政、行政监督等方面对政治与行政的区分作了进一步的阐述[3]。显然，就形塑逻辑而言，政治与行政两分法的观点可以追溯到十九世纪初的法国思想家那里。

然而，上述学者仅仅进行了规范探讨，总体属于早期萌芽阶段。古德诺在《政治与行政》中对政治与行政两分法观点进行了系统论证，他从政府功能区分的角度系统地阐释了政治与行政二分的极端重要性，以及政治与行政极端二分的不可能性，这看似矛盾，实则不然。古德诺认为，为了实现民治政府和行政效率，政治需要对行政进行必要的控制，当然这种控制应该保持在一定的限度，超出这个限度，国家的政治系统可能会出现奔溃[4]41。此外，还需要进行行政集权，过去参考孟德斯鸠等人的三权分立原则而建构的政治结构出现了合法性和效率性危机，行政集权是提高行政效率的重要手段。而如何实现政治对行政的必要控制以及行政集权以提升行政效率和实现民治（民主）政府，不可能在法内制度中实现，只得去法外制度去寻找，而这种法外制度正是政党机制[5]15。

（二）对政治与行政二分的认知偏差

作为公共行政的主要基石，政治与行政二分思想源于法国、英国、德国等欧洲国家，威尔逊相继将之引进美国大地，而古德诺对此进行了详细阐释。学界普遍认同，古德诺《政治与行政》一书的发表，政治与行政两分法的观点才得到了较为系统的阐述，从理论上实现了政治与行政的分离，从而为建构系统的公共行政学科范式奠定了理论基础。然而，政治与行政二分的观点也容易将人们误导，会让人主观臆测政治与行政是互相独立、互不干涉的单独活动。这种错觉进一步促使有人出现认知偏差，误将公共行政视为与政治哲学无关的独立学科，认为行政所涉及的仅仅是政府管理的技术性问题，并主张脱离政治学的价值观，奉行“价值中立”原则。很显然，这种趋势可能会误导行政学的理论研究与实践发展，比如现在公共管理研究内流行的实证主义就陷入了“统计主义”的泥潭，完全忽视了公共行政应有的价值因素。事实上，在实际的政府行为中，政治与行政总是结合在一起而无法分离的，在当代政府行为中，政治与行政的结合仍然表现得非常明显[6]。因此，政治与行政既有分离的必要性，也有完全分离的不可能性，实现两者间的协调发展是关键，古德诺针对如何实现政治与行政的协调作了系统性的论述。

三、政治与行政：走向协调

任何理论的建构与发展都有特定的产生条件与时代背景。威尔逊和古德诺时期的美国，国会与政府的关系已经出现了裂痕[7]。这种裂痕一方面表现在行政权力的相对劣势上，美国遵循三权分立原则的宪政体制被国会一权独大的事实所扭曲;另一方面政治与行政之间的关系变得模糊不清，原本上政治与行政二分的局面被破坏。此外，在他们所处的时代中，政府系统里充满了任人唯亲和依恋于权力的“理性人”，这些人运用政治手段干预行政事务。也就是说，当时政治权力侵蚀着行政执行，破坏了行政效率和公共利益。这是政治与行政协调发展理论产生于美国大地的时代逻辑，对我们形塑正确的认识有重要作用。然而，后续学者却对以威尔逊和古德诺为代表的传统公共行政学派进行了非常严厉的批判。

（一）后续学派对政治与行政二分思想的批评

之后的新公共行政学派、新公共管理学派、新公共服务学派以及近几年兴起的新公共治理学派都不同程度地否定了政治与行政二分法。美国政治学家安德森甚至断言，“除了少数几个老古董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政治与行政两分法了。”[8]批评者们认为古德诺的功能主义的理论视角和经验主义的分析方法具有明显的时代局限性，一旦外部环境改变，古德诺政治与行政而分思想就显得不具适用性了。而且，作为特定时代和环境中产生的理论范式，它提供的只是一种经验总结或理论参考，而不是一个普适性的原则，只是特定社会发展阶段的政治产物，其政治意义大于学术贡献。此外，政治与行政之间出现的鸿沟，在深层次上反映了西方国家政治系统所追求的民主与效率、有效性与合法性等价值取向之间的冲突[9]，继而割裂了政府与政府的服务对象人民之间的联系，失去了民治政府的意涵。

但综观这些反对者的理论依据，大都认为传统公共行政的理论基础是政治与行政的“泾渭分明”，这些学者仅仅抓住政治与行政二分的字面意义不放，似乎对古德诺政治与行政二分思想的认知只停留在表面意义层面，有意无意地忽视了政治与行政二分理论产生的时代背景，囿于政治与行政二分的表面意思，妨碍了对古德诺的政治与行政思想的正确认知。实际上，在后续学者提出质疑之前，古德诺已经就某些问题给出了前瞻性的回答。

（二）古德诺政治与行政协调发展思想

按照古德诺的观点，为了实现适应于社会工业化生产的行政效率和民治政府，政治与行政必须实现协调发展，行政的理论研究与实践发展都离不开政治的价值指引[10]14。仔细阅读古德诺的《政治与行政》原著，我们就能发现，古德诺在第一章“国家的主要功能”中循序渐进地提出了政治与行政二分的主张。比如，“不同民族在同一智力和道德阶段上所具有的真正的政治制度，会表现出很大的相似性，就是在那些政府外部形态上很不相同的地方也是如此。”[11]4再如，“各种政治功能，会自然地聚集在两个头脑之下，这两个头脑同样能用于智力活动和自觉的人性行为。这就是，作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。”[12]5最后才指出“政府的两种功能可以分别称作“政治”与“行政”。政治或政策与国家意志的表达有关，行政则与这些政策的执行有关。”[13]10

而其余九章都在通过比较分析法国、英国、德国等欧洲国家的政治传统和逻辑与美国的区别，而主张政治与行政完全分开是不可能的，如“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令或立法权。另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也即是说，尽管人们能够区分政府的两种主要功能，但都无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机构去行使。”[14]9就美国而言，“美国的行政机构就经常通过行使其否定权，而对政治功能的行使发生重要的影响。”[15]11鉴于此，古德诺提出，必须实现政治与行政间的协调发展，进而探讨如何实现两者的协调发展。古德诺认为实现政治与行政协调发展的路径有：政治对行政的控制、行政的适度集权以及政党在政治与行政协调中的重要作用。

（三）古德诺政治与行政协调路径

古德诺认为，为了在国家意志的表达与执行之间实现这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。很显然，民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能代表人民。因此，政治必须对行政实行适度控制，为使这种控制具有效率，并且能在政府体制中求得，就必须使行政体制高度集权化。

首先，政治对行政的控制。古德诺认为，政治可以通过两种方式对行政进行控制，分别是法外控制和法内控制。法外控制，即“如果为了防止政治在具体细节问题上影响行政，而试图在政府中把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开，政治对政府的必要控制就要在法律之外进行。”[16]15法内控制，即“如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，如果政府制度没有靠采用一部成文宪法而具有比较坚实而固定的形式，对行政功能的控制与监督，就会由行使政治功能的政府机构所承担。”[17]15不过，政治对行政控制必须保持一定的限制，因为这种控制一旦超过某种限度，就会造成政治瘫痪。

其次，行政的适度集权。古德诺认为，政治与行政的协调还取决于行政权力的必要集中。传统分权制衡理论在政治实践中出现不少弊端，比如政治与行政的失调。特别是中央和地方的分权造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。古德诺认为，只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展[18]70。

最后，发挥政党在协调政治与行政中的重要作用。古德诺指出，美国法治的行政体制可以阻止独裁和专制主义，但是并不能实现政治与行政之间的协调发展。古德诺认为这种协调功能来自一种法定体制外的调节力量，这就是政党。“政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。”[19]57。也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，可以实现立法机构对行政机构的有效控制，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选可以实现国家行政系统的大一统性质，提升行政效率。因此，他主张起协调作用的政党组织不仅应当强大，而且应当长期存在。但是，为防止政党与公司利益共享而寻租，需要实现公司与政党事务公开化、透明化，接受民眾的监督，对大众负责。

四、政治与行政：政策意涵

到今天为止，关于政治与行政二分的争论还未结束。事实上，没有两分法的基础，公共行政学也就失去了其存在的合法性根基[20]。公共行政学的后续理论演进与实践发展总是在古德诺政治与行政这个认识框架下展开并发展起来的。在当时的情景下，他的政治与行政协调发展思想没有引起足够的重视，于是，传统公共行政逐渐偏离了政治与行政二分的基调，民主、公平等政治价值因素逐渐淡化，经济、效率几乎成为唯一的目标[21]。解读古德诺的政治与行政二分论，重现经典著作的原貌，有助于在我国政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。我们应当借鉴古德诺政治与行政二分思想中的有益成分，在立足我国国情和时代特征的基础上，建构与优化中国本土化的公共行政学，以更好地指导我国公共行政学的实践与发展。在当前的公共行政理论界，治理理论方兴未艾，古德诺政治与行政二分思想与治理理论有一定的内在逻辑，公共行政一直是关于国家治理的科学，治理理论和政治与行政二分的共同目标都是实现民治政府，即政府要对人民负责。基于此，我国应该借鉴古德诺政治与行政二分的思想，建立健全责任政府，借助诸如行政程序法、公开听证等多种符合时代特征的工具与民众进行开放的沟通，以填补政治和行政之间的鸿沟[20]，应该主动通过社会力量监督政治对行政的控制和干预，减少腐败与寻租行为，建构透明的“阳光政府”，建设民主政治和高效政府。

值得一提的是，古德诺与民国时代的中国有一定的渊源。1913年，古德诺来到中国，担任了袁世凯政府的法律顾问，他将其政治与行政二分的思想应用于中国的政治结构的建构中，主张在制定宪法中处理好立法权与行政权的关系。古德诺认为由于中国有深厚的帝制传统，在政治逻辑上习惯于集权的历史和文化，因而不应当照搬西方的宪政制度，亟须构建强有力的中央政府巩固国家政权。但他的政治与法律思想未被袁世凯政府充分采纳。古德诺离开中国后，将自己对中国的认知与思考编写成书，题为《解析中国》，在书中写到“中国社会的种种变化使我们有理由相信在中国会逐渐产生民主制度，这个国家会成为一个真正的共和制的国家。”[22]事实上，古德诺的许多论断，诸如发展经济才能实现中国发展、中国发展需要强有力的核心领导、任何一国的政府组织形式应由一国的历史、文化以及本国的政治需求所决定，任何从其他国家照搬而来的组织形式都不会在这一国家成功等[23]，对民国时期的中国知识分子有指引作用。这些观点也在建国至今的中国的发展历史中也得到了充分的验证，中国人民最终选择了符合中国国情的中国特色社会主义道路，以经济建设为中心，实施党管干部政策和伟大的改革开放战略，实现了世界瞩目的高速发展[24]，展现了中国效率、中国模式以及中国之治，凸显了社会主义制度的优越性。

中国特色社会主义进入新时代，中国处于近代以来最好的发展时期，在全面推进国家治理现代化的时代背景下，要把握好古德诺政治与行政分化与协调意涵，在借鉴国外先进的治理理论与实践经验的同时，要注重结合中国国情，避免全盘照搬西方理论范式与实践模式而出现“水土不服”，建构和完善中国本土化的公共治理理论体系，以适应公共治理的实践变化。在此基础上，增强中国公共治理话语权，继续推进国家治理体系和治理能力现代化，深化党和国家机构改革和政府治理变革，实现政务公开化、透明化，优化制度执行力，将制度优势转化为现实治理效能，不断满足人民群众获得感、幸福感和安全感，为中华民族伟大复兴的中国梦的实现提供坚强政治保障与动力源泉。

参考文献：

[1]关爽.“政治-行政”二分——对公共行政理论与实践的反思[J].天津行政学院学报，2014，16（4）：19-25.

[2]Martin， D. Deja vu French Antecedents of Ameri-can Public Administration.Public Administration Review， 1987，47（4）：297-303.

[3]耿云.分立與和谐——对古德诺《政治与行政》的解读[J].政法论坛，2007（4）：184-187.

[4][5][10][11][12][13][14][15][16][17][18][19]F·J·古德诺.政治与行政[M].王元，译.北京：华夏出版社， 1987.

[6]胡象明.政治与行政两分法：思想渊源及其评价[J].中国行政管理，1999（11）：37-39.

[7]赵晖，梁剑.“政治与行政二分”及“党政分开”思想的政治智慧与实践[J].理论探讨，2014（5）：16-19.

[8][美]詹姆斯.E.安德森.公共决策[M].北京：华夏出版社， 1990.23.

[9]王强.政治与行政：西方国家的实践历程[J].南京社会科学，2001（11）：47-51.

[20]刘亚平，山姆·布朗.政治行政两分：起源、争议与应用[J].中山大学学报（社会科学版），2010，50（6）：175-181.

[21]杨平.被低估的古德诺——重审古德诺行政学的历史地位[J].行政论坛，2009，16（2）：4-7.

[22][美]古德诺.解析中国[M].蔡向阳，李茂增，译.北京：国际文化出版公司，1998.117.

[23]郭济.中国行政管理学的建设及其发展[J].中国行政管理，2000（1）：3-7.

[24]刘娟.古德诺与中国的民国时代[J].陕西行政学院学报，2019，33（3）：65-70.

责任编辑：杨伟民

基金项目：本文系2018年教育部第二批产学合作协同育人项目“公共部门人力资源实训平台建设”（项目编号：201802281070）、2018年广西哲学社会科学规划研究课题“公共服务动机、工作投入及工作价值观对绩效的影响：基于民族地区公务员的研究”（项目编号：18FGL008）、2019年广西民族大学研究生创新计划项目“社会资本、公共服务满意度与居民幸福感：基于中国大样本微观数据的实证研究”（项目编号：gxun-chxps201927）阶段性研究成果。