政和县水稻生产功能区划定的分析与思考

许宗胜

（政和县自然资源局， 福建 政和 353600）

水稻生产功能区划定工作是依据国家的相关政策、规程规定，通过底图校正、实地勘查、空间分布图编制、公告公示、数据建库等多个环节进行部署，水稻生产功能区划定能够更好的帮助人们查清和水稻生产功能区有关的一些信息，之后根据收集到的信息形成数据、图件、表册、文字资料等成果。

1 划定意义

首先，水稻生产功能区划定是主要以“藏粮于地、藏粮于技”为主，最终达到谷物自给、口粮安全的目的。

其次，水稻生产功能区划定的实施，推进了供给侧结构性改革，从而优化农业区域布局，聚集了核心品种和优势产区，真正的每一块粮食农产品生产用地落实到地块中，给农业结构战略性调整奠定基础。

最后，水稻生产功能区划定的实施，完善了农业调控方式，推进了农业现代化建设。

2 政和县概况

政和县位于福建省南平市中北部，地处闽浙交界，境域在北纬27°05'－27°23'，东经118°33'-119°17'之间。东与周宁县、寿宁县交界，北与松溪县、浙江庆元县接壤，西连建阳市，南与屏南县、建瓯市毗邻。东西长72 公里，南北宽46公里，最窄处9 公里，土地总面积1744.24 平方公里，基本呈“八山一水一分田”分布。全县总人口229502 人，其中非农业人口57508 人。

政和县2016 年耕地面积14909.97 公顷，占土地总面积的8.55%，其中永久基本农田划定面积12574.89 公顷，人均耕地面积0.92 亩，高于全省人均耕地面积0.52亩。耕地主要分布在山区丘陵和缓坡地区，另外河流及道路两侧也分布较多，梯田和坡地主要集中在高山区。

3 划定主要技术路线

在划定主要技术路线的时候，需要先结合实际的土地利用情况调查报告、高标准农田成果、种植业结构调整等资料确定水稻生产功能区的一个大致范围，然后在派人进行实地考察，确定水稻生产功能区的具体范围，确定好范围之后在地块边界线附近进行编码处理，根据耕地等级划分每块耕地的质量等级，然后研究水稻生产功能区的属性内容，建立和水稻生产功能区电子地图有关的数据库，最终编制出最准确的水稻生产功能区成果。

图1 政和县水稻生产功能区划定技术流程图

4 主要划定方法与步骤

4.1 工作准备

4.1.1 基础资料收集

到农业农村局、自然资源局、水利局、发改局、建设局等有关单位收集土地利用现状、永久基本农田划定、高标准农田建设情况、遥感影像图、农田基础设施情况等资料，收集的资料真实、合法、有效、齐全。

4.1.2 工具准备

在准备工具的时候主要分为硬件工具和软件工具两种，硬件工具包括：测绘仪器、计算工具、记录工具、电脑、移动硬盘等；软件工具包括：数据分析软件、质量检查软件等。

4.2 底图制作

在制作底图的时候，需要按照统一的数学基础，将永久基本农田划定成果、土地利用现状调查成果、农村土地承包经营权确权登记成果等基础数据进行匹配校正、空间分析，并根据分析结果进行人工判读和综合分析，以永久基本农田边界范围为参考，预判出水稻生产功能区片块和地块边界，然后将初步划定的政和县水稻生产功能区片块和地块边界叠加到遥感正射影像图层上，之后显示相应的编码，最终制作出水稻生产功能区划定工作底图。

4.3 实地勘查

根据工作底图，由县级农业农村部门牵头，会同自然资源、水利和交通等部门对初步划定区域的图斑进行会商，之后根据分析内容对需要重点核查的区域进行实地勘查，核查出水稻生产功能区的分布位置、数量等内容，了解工作底图标注信息检查和实际的差距，确定是否存在误差，最终要保证水稻生产功能区的所有信息做到图数一致。

4.4 空间分布图编制

政和县水稻生产功能区空间分布图主要包括县、乡两级图件。是在永久基本农田成果图基础上，按照水稻生产功能区图件编制要求，标注实地勘查的信息、水稻生产功能区片边界等内容、道路等工程条件和作物的类型，在需要注意的地方编制编号，最终绘制成空间分布图。

5 划定成果分析

政和县一共完成水稻生产功能区划定面积5339.08 公顷,片块数888 个, 地块数3273 块，主要分布在东平镇等平原地带，另外河流及道路两侧也分布较多。高山区乡镇部分永久基本农田达不到划定条件，因此划定比例较低。

6 主要成效

6.1 减少耕地抛荒的有效方法

规划完水稻生产功能区之后，在进行水稻生产功能区建设的时候，是以改善农田生产基础设施为主要建设内容，这些建设内容能够给农田建设一些好的耕作条件，育供秧、全程病虫害统防统治、机耕、机插、机械化收割等社会化服务的推广和普及降低了劳动强度，粮食生产激励机制的建立对农户进行补贴提高农户收益，提高收益之后就可以让那些觉得耕地劳动累的农民愿意去种地，其次针对那些因为劳动力缺失不愿意种地的人，还能通过土地流转的方式来解决出现的问题，最终达到消灭全年抛荒，恢复耕地、耕种的现象。

6.2 促进土地经营权流转的抓手

政府通过建立种粮补助标准，对在水稻生产功能区范围内的流转土地承包经营权种粮且达到一定规模的种粮经营主体进行补助，可以促进土地向专业大户集中，发展规模经营。通过鼓励农户以土地经营权入股发展农业股份合作经营和农业产业化经营，在获得土地流转收益的基础上，参与土地经营收益再分配，可以增加农民收益。

6.3 推动粮食产业转型的重要手段

设立水稻生产功能区建设专项资金，政府通过财政转移支付向功能区引入现代农业生产要素和生产理念，可以推进政和县粮食产业转型升级。一是通过完善配套农业基础设施、改良土壤、推广科学施肥结构、实施农作制度创新、提供“五代”（代清理、代干燥、代储存、代加工、代销售）服务等，这样就可以增加农民粮食生产的收益；二是在实际生产过程中建立相应的农业生产环节的社会化服务体系，这样也可以增加相应的生产规模，政府也可以多提出一些能够补偿农民的方法，减少农户生产的成本；三是通过构建新型农户培训体系，可以培育一批“粮工巧匠”，服务粮食产业经济。

7 主要问题

7.1 功能区建成后的管护问题

水稻生产功能区划定后必然要加强功能区内农田基础设施的建设，由于功能区建成后受益主体与产权所有者不一致，增加了功能区内机耕道、生产路、下田铺道、灌排渠道、机井泵站、水闸、桥涵、管道等设施的后期管护难度。有些管护责任人精力不到位、出现管护经费难等问题，这些都会影响功能区重建。

7.2 农业设施用地的落地问题

水稻生产功能区是在永久基本农田划定成果的基础上划定的，永久基本农田严禁被农业附属设施占用，这些也会影响粮食存放和烘干设施的空间，也会影响农机仓库等社会服务农民用地。

这将会影响功能区内育秧场所、烘干设施、粮食和农资存放场所、农机仓库等社会服务农用地审批落地。

8 对策措施

8.1 落实责任，多渠道筹集建设资金

一是将功能区建设与管护纳入粮食安全责任考核，纳入领导班子考核，建立年度督促检查机制，确保功能区建设工作顺利推进，确保每个功能区管理单位和责任人能很好地履行管理责任。二是整合各类涉农资金，建立水稻生产功能区建设专项资金，引导高标准农田、小型农田水利、农业综合开发等项目资金向功能区倾斜，鼓励吸引社会资本参与功能区建设。

8.2 开展农田配套设施建设

开展水稻生产功能区社会化服务设施建设，提高功能区社会化服务能力，为粮食种植提供便利。与上级沟通协调，力争上级出台水稻生产功能区内的设施农用地审批意见和政策。

8.3 重管理，加强功能区宣传管护

起草出台水稻生产功能区管理保护办法，规范功能区建设资金的筹集、功能区的管理和保护，保障水稻生产功能区长久发挥作用。建立水稻生产功能区激励与约束机制，对功能区内粮食生产给予补贴，对功能区内“非粮化”行为给予限制，确保水稻生产功能区的种粮属性。建立水稻生产功能区管护制度，明确管护内容和主体责任，落实维修管护资金，重点对路、沟、渠、机井泵站、蓄水池、桥涵管道等进行维护，及时维修破损的基础设施。搞好水稻生产功能区宣传报导，加强经验学习交流，促进功能区建设和发展。