国家治理现代化进程中公共行政价值的多维选择

魏淑艳，郑美玲

(东北大学 文法学院，沈阳110169)

随着国家治理现代化进入新时代，我国政府在深化行政体制改革和创新行政管理方式等方面采取了一系列重大举措，政府治理正走向现代化、法治化治理，但总体而言，我国在推进政府治理现代化的道路上仍面临诸多问题与挑战。党的十九大报告指出，发展的不平衡不充分问题已经成为制约社会发展的重要因素，各领域价值选择“一刀切”的问题凸显。因此，本文尝试在国家治理现代化视角下探讨公共行政的价值选择，创建更适合公共行政现代化发展的价值体系，以期促进公共行政价值伦理回归。

一、国家治理现代化的价值意蕴

基于国家治理的现代性价值，党的十八届三中全会首次提出国家治理现代化理念，并明确指出国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，这是一个新概念、新表述和新范畴，为我国在全球治理中奠定了坚实的话语权。当前学术界关于国家治理现代化的讨论主要集中在国家治理体系的结构要素、价值目标、运作过程等基础性议题上。薛澜认为，国家治理体系和治理能力现代化框架分为四个核心部分：基本的政治制度、公共价值、治理体系和治理能力[1]。蓝志勇和魏明认为，国家治理现代基础是以民为本的现代人文价值观和为捍卫和弘扬这一价值体系而设计建立制度体系的统一[2]。何增科认为，衡量国家治理现代化的标准包括四个方面，即民主化、法治化、文明化、科学化[3]。范逢春认为，国家治理是否实现了现代化，看它具不具备三个最重要的“现代化”“法治国家”体系、“民主治理”体系以及“科学运行”体系[4]。许耀桐提出，中国国家治理现代化的显著特色是要坚持国家治理的科学化、民主化、制度化、法治化，达到德治、法治、共治、自治的协同治理[5]。

国家治理现代化的提出是中国共产党在多元化社会背景下对社会主义现代化建设认识不断深入的结果，旨在达成一种善治的状态，实现国家富强、社会和谐、人民幸福，其深层逻辑包含民主、法治、公正等现代性价值理念，而国家治理现代化内含的这些价值理念与公共行政价值选择具有较强的契合性。习近平同志在中共中央党校讲话中指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”[6]公共行政价值为国家治理现代化提供价值导向和理想依托，国家治理现代化的推进又进一步强化了公共行政价值理念，促进公共行政价值的实现[7]。因此，探讨国家治理现代化进程中的公共行政价值选择，有利于优化国家治理理念、提升行政治理能力。

二、西方公共行政价值选择的百年嬗变

公共行政价值是公共行政的灵魂与宗旨。西方行政学百年历史演进中，公共行政价值如何选择一直是人们关注和争议的焦点。从公共行政价值发展角度看，主要经历效率至上、民主公平、效率回归和价值多元等四个发展阶段。

1.效率至上阶段。19世纪80年代，传统公共行政范式时期，西方社会将行政领域定位为“技术性的管理过程”，恪守效率至上的价值观，虽然满足了工业化和市场经济发展对政府高效行政的需求，但以绩效为标尺衡量行政的优劣，使得效率一度成为行政人员追求的终极目标，忽视了公共行政公共性价值的反省、认同和内化。

2.民主公平阶段。随着效率价值观负面影响的逐渐扩大，20世纪60年代末，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派系统地批评了传统公共行政中效率至上的价值取向，他们从社会公平价值理念出发，围绕分权、参与、沟通等民主行政中的若干问题展开深入研究[8]，标志着公共行政价值取向向伦理的转变。

3.效率回归阶段。20世纪70年代末期，西方各国公共行政遭遇了前所未有的严峻挑战，新公共行政学派影响力逐渐削弱，取而代之的公共管理学派在公共管理和公共服务方面表现出浓厚的“市场化”“企业化”“私有化”价值倾向，倡导政府企业化改革，重视政府活动的产出与结果，回归经济、效率、效能的价值诉求，被人们视为传统公共行政效率优先价值的回归，但它忽视了公众对公平愿望的需求，无力肩负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，与现代民主行政理念背道而驰。

4.价值多元阶段。20世纪90年代随着经济全球化的发展，传统治理模式受到挑战，治理理论研究逐渐兴起，公共行政价值进入了一个崭新阶段——价值多元阶段。治理将善治作为追求目标，提倡国家权力向社会的回归，不再单一强调效率至上还是公平至上，抑或二者结合，而且开始突出民主、透明、责任、法治、回应、有效的多元价值理念[9]。标志着公共行政价值理念开始由权力行政逐渐向服务行政转变。

西方公共行政价值选择演变表现出一种线性的发展过程，并长期存在“核心—边缘”式的价值结构形态。当效率或公平成为核心价值观时，其他价值观均处于边缘地位，同时又单向地支撑着核心价值观。从表象看来，西方公共行政价值选择经历了从效率至上到兼顾效率与公平再到多元价值并重的阶段，但实质上，效率从未被忽视与抛弃，一直贯穿始终(见图1)。

图1 西方公共行政价值选择路径图

三、改革开放以来我国公共行政价值选择的演进历程

我国公共行政价值选择由于时代的变迁也在不断变化，改革开放四十多年来，我国公共行政价值观的发展总体呈现前进趋势。历年国务院政府工作报告作为我国中央政府的施政纲领，既是对以往政府工作实践的回顾，也包括对下一阶段政府工作的规划，还是理解国家大政方针与政府自身建设改革的权威性文件。本文基于1979—2019年国务院政府工作报告的文本，分析改革开放以来我国公共行政价值选择的趋势变化。

1.从效率到效能。行政效率主要从经济角度考察政府作为，追求政府效用最大化，而行政效能更强调宏观战略正确基础上的高效益，包含“社会公平和正义”等价值判断内容。通过回顾历年来国务院政府工作报告文本发现，效率优先价值理念曾长期占据我国公共行政价值的主导地位。1979年政府工作报告提出要“机构精简，人人职责权限明确，使工作效率显著提高”[10]。此后，1983年、1984年、1986年、1988年、1989年政府工作报告分别在密切联系群众、简化审批程序、克服官僚主义、加快基础设施建设、加快职能转变等方面强调提高工作效率，然而单纯强调效率的思维框架,易造成政府官员情绪上的冷漠感,强化“组织人”“机关人”的机械性,导致政府机关缺乏活力,使管理系统逐渐走向僵化。随着强调公共利益、伦理责任、公众参与、服务政府等价值取向的兴起，转变带有明显缺陷的“效率”概念，代之以内涵丰富的“效能”概念正当其时。1997年、1998年、2003年、2005年政府工作报告均指出，“按照精简、统一、效能的原则，进一步转变政府职能，调整政府机构设置，理顺部门职能分工，减少行政审批，提高政府管理水平”[11]。效能理念开始显现，内涵逐渐丰富。2015年政府工作报告提出以创新管理提升行政效能；2018年政府工作报告提出要提升监管效能，强调全面提升政府效能。“全面”一词标志着效能建设全方位展开，选择“行政效能”的价值观取代“行政效率”价值理念，建设“廉洁、勤政、务实、高效”的高效能政府是行政现代化的必然趋势。

2.从法制到法治。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》详细描绘了法治建设蓝图，并明确提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，标志着法治价值观的树立与发展。2018年《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)从“健全社会主义法制”到“健全社会主义法治”，虽然从“制”到“治”只有一个字的改变，却经历了从1982年到2018年近40年的历史发展。何以国家要通过以《宪法修正案》如此重大的程序将一个“法制”修改为“法治”？“法治”相比较“法制”有其特定的价值追求，“法制”是没有生命的，侧重强调法律、法规、规章等制度，而“法治”是一种思维方式和理念，包含一种价值追求，是以实现社会公平正义为目标，要求限制公权力、保障私权利，追求人文价值关怀，是制度到治理的一种转变。改革开放以后，中国的压倒性工作是以发展经济为中心的社会主义现代化建设，法制建设嵌入其中。1983年政府工作报告明确指出，要继续抓紧经济立法和行政立法的工作，国务院准备陆续制定一批经济法规，以适应现代化建设的需要。1986年政府工作报告指出，加强社会主义法制的一个重要目的，就是要促进改革的顺利进行、保证改革的健康发展、巩固改革的胜利成果。这一时期法制工作为进一步巩固经济建设和改革成果保驾护航。随着立法工作的不断推进，政府开始注意规范执法工作，1993年政府工作报告首次提出依法行政概念，此后，1994年、1995年、1997年政府工作报告都提及各级政府要依法行政，严格依法办事，提高行政执法水平。其中，1996年政府工作报告首次提出依法治国概念。随后，1997年召开的党的十五大正式将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，标志着我国的法治建设迈向一个新阶段，即政府立法不再局限于经济立法和行政立法，开始重视社会领域立法，并探索建立社会参与立法机制。2008年政府工作报告指出，“探索建立公众有序参与政府立法的机制和制度，有15部法律草案和行政法规草案向社会公开征求意见”[12]。随着国家治理体系和治理能力现代化的深入，必然要求法治现代化的全面建设，2013—2019年，政府工作报告要求各级政府运用法治方式和法治思维履职，把政府活动全面纳入法治轨道，标志着“法制”到“法治”的全方位转变。

3.从控制到服务。控制是传统行政价值观的又一体现。以控制为中心的价值观表现为将政府视为社会事务管理的单一中心，处于金字塔的顶端。改革开放初期，各领域百废待兴，公共行政的主要任务是维护稳定和恢复生产。由于供需不平衡，在很长一段时间内，政府主要控制人们的社会需求，在经济领域通过“治理整顿”控制消费需求，在市场领域控制生产投资规模限制物品供给，在社会领域通过控制农民进城限制流动范围。随着经济建设快速发展，供给需求逐渐平衡，政府开始由关注经济转向关注民生和社会稳定，从控制人口增长、控制建设规模、控制消费增长、控制农业户口等抑制社会需求方面，转向控制行政乱消费、控制占用耕地、控制环境污染、控制疾病传播、控制能源消耗、控制失业率、控制医药价格上涨、控制食药安全等造福民生方面。在此过程中，服务价值观已经开始显现，政府从控制到服务的转变，其认识是逐步形成的，是在实践中逐步到位的(见表1)。

“控制”一词在政府报告中的出现频次，经过一段上升期后，逐渐下降，直至消失。而“服务”一词出现频次大体呈现上升趋势(见图2)。2004年2月21日，国务院总理温家宝在中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”。2004年3月8日，他又在参加全国人大陕西代表团讨论时重申建设服务型政府的重要性，在全国范围内达成了广泛共识。从图2可见，自2004年以来，“服务”一词在政府工作报告中出现频次呈现显著上升趋势，虽有波动，但与“控制”一词出现频次的中间差值越来越大，二者之间第二次中间差最小值出现在2013年，正是国家治理现代化价值理念提出的关键节点。随着国家治理现代化进程的推进，打破了传统政府管制的思想模式，不再是从管理主体角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会公众的立场考虑公共行政的主体特别是政府，如何为公众服务。这是公共行政价值转变的一个里程碑，实现了由过去的重管制、轻服务、以政府为中心，到注重公共服务、以满足公众需求为中心的转变。

表1 “控制”一词出现频次统计表

资料来源：作者根据1979—2019年国务院政府工作报告内容整理所得

图2 “控制”和“服务”词频趋势图

通过回顾1979—2019年国务院政府工作报告文本，发现当前我国政府公共行政价值选择已然发生转向，并取得巨大飞跃，但在众多价值观中，如何选择与行政现代化发展相适应的公共行政价值体系，是公共行政亟待解决的问题。

四、国家治理现代化背景下公共行政价值的目标选择

张康之教授将公共行政价值选择论述为“行政主体依据一定的价值观念对行政体制、行政组织、行政关系和行政行为等加以确立和改造的行政实践活动，是行政体系发展、变革的主要动力和基本内容之一”[13]。公共行政价值选择是一种价值指向行政目标和行政模式的活动。随着国家治理现代化程度不断深入，我们逐渐有了科学、合理、高效的行政管理体系，那么，与之相匹配的公共行政价值理念应当如何抉择？基于国家治理现代化背景分析2014—2019年政府工作报告文本，有助于判断新时代我国公共行政价值的目标选择。

1.公共行政的价值基准：公平正义。公平正义作为社会价值体系中的核心内容，是中国特色社会主义的价值目标和实践追求。党的十八大以来，党中央出台的一系列重大政策都以公平正义为价值基准，并逐步落实于具体制度设计与建设实践当中，国务院政府工作报告更具有代表性(见表2)。

从2014年政府工作报告提出让经济社会更加公平可持续发展，到2019年政府工作报告提出以公正监管促进公平竞争，对公平公正的要求逐渐惠及人民群众生活工作的方方面面。2014—2019年期间政府工作报告新增打造公平竞争营商环境、严格公正文明执法、健全公平社会保障制度、建立公平竞争审查制度、落实公平就业机会和完善公正监管制度等内容。可见，新时代对公平公正的要求，更多体现在增进人民福祉、使人人都有公平发展的机会、让改革发展成果更多更公平地惠及人民群众。其中，从2014年政府工作报告促进教育事业公平发展，到2019年政府工作报告要求发展更加公平有质量的教育，可以看出政府对公平公正的重视程度不断加强。公平正义作为中国特色社会主义发展的内在要求，既是党和国家追求的价值目标，也是国家治理现代化的题中应有之义。

表2 2014—2019年政府工作报告中公平公正内容梳理

时间政府工作报告中关于公平公正内容2014年促进教育事业公平发展,经济社会更加公平可持续,打造公平竞争营商环境,增加财政收入保证公平分配2015年严格规范公正文明执法,一切执法不公正不文明的现象都必须纠正。继续促进教育公平2016年建立健全更加公平更可持续的社会保障制度。营造公平、公正的法治环境。发展更高质量更加公平的教育2017年建立公平竞争审查制度、施公平之策,以“双创”促机会公平。办好公平优质教育2018年消除性别和身份歧视,使更加公平、更加充分的就业成为我国发展的突出亮点。发展公平而有质量的教育2019年以公正监管促公平竞争,改革完善公平竞争审查和公正监管制度。发展更加公平更有质量的教育

资料来源：作者根据2014—2019年国务院政府工作报告内容整理所得

2.公共行政的规范边界：法治。国家治理体系和治理能力现代化就是要实现国家的制度以及制度执行能力的法治化。自2004年政府工作报告首次提出了“法治政府”的概念，建设法治政府成为政府工作报告中新的重要议题。2014—2019年政府工作报告明确提出，“深入贯彻全面依法治国基本方略，严格遵守宪法法律，加快建设法治政府，把政府活动全面纳入法治轨道”[14]。强调了在行政领域要自觉运用法治思维和法治方式开展工作，法定职责必须为、法无授权不可为；在市场领域要加快市场化法治化债转股和企业兼并重组，强化金融机构风险内控；在社会领域要加强法治宣传教育和法律服务，及时解决群众合理诉求；在生态领域要更多运用法治化手段严格执行环保、能耗等法规标准，淘汰落后产能；在军队建设方面要深入推进依法治军，提高军队建设法治化水平。政府工作报告强调运用法治方式与法治思维履职，正是推进国家治理现代化的必然要求，从依法行政到建设法治政府，是我国在贯彻依法治国基本方略和推进国家治理现代化的过程中由政府管理向政府治理迈出的重要一步[15]。

3.公共行政的民意渠道：协商民主。国家治理现代化是一个不断追求民主化、法治化、文明化的过程，2014—2019年政府工作报告均强调要“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”[16]作为中国特色社会主义的奋斗目标，可见对民主价值理念的追求是国家治理现代化的一个重要努力方向。协商民主作为现代民主的一种重要形式，能够增加决策的合法性与合理性，促进公民有序政治参与，有效化解多元冲突与分歧，制约行政权力膨胀，促进责任政府建设。2015年，党中央相继出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等实施意见，这些总体部署和顶层设计为全国各地推进协商民主发展提供了可操作性的依据。2016年政府工作报告提出，“做好基层基础工作，推进城乡社区建设，促进基层民主协商，支持工会、共青团、妇联等群团组织参与社会治理”[17]。在社会基层治理中通过协商民主方式消除不同利益主体之间的差异和分歧，形成社会治理的合力，以温和的形式实现社会的有效治理，协商民主承担着推进国家治理现代化有条不紊进行的重要职责。

4.公共行政的伦理底线：廉政。廉政是新时代推进党风廉政建设和反腐败斗争的总目标和总依据，是实现国家治理体系现代化的重要保证。廉政价值理念自古有之，中国思想家孔子说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”中国古训还有“公生明，廉生威”等深刻的廉政价值观，对于当代公共行政伦理仍有重要的现实意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视反腐廉政建设，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。2014年政府工作报告明确指出，“所有公务员都要以人民利益至上，廉洁奉公，勤勉尽责，真正当好人民公仆”[18]；2016年政府工作报告提出，“推动党风廉政建设向基层延伸，坚决纠正侵害群众利益的不正之风，坚定不移惩治腐败”[17]；2019年政府工作报告继续强调，“加强廉洁政府建设，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”[16]。政府把努力形成一种崇尚廉洁、健康向上的伦理文化规范“嵌入”治国理政的全过程，以清廉政风带动社会民风。新时代的廉政价值理念有力地凸显了人民群众的主体地位，展现了新时代政府治国理政和加强自身建设的政治智慧。

5.公共行政的行动指南：服务。服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨[19]。党的十八大以来，建设服务型政府意志坚定、方向明确(见表3)。

表3 2014—2019年政府工作报告中服务内容梳理

资料来源：作者根据2014—2019年国务院政府工作报告内容整理所得

从2014—2019年政府工作报告的发展过程来看，行政服务目标的探索有一个逐层发展、逐步丰富、逐渐完善的过程。在这一过程中，主要努力方向是强调政府自身内涵建设，逐步提高公共服务便民能力和水平，探求基本公共服务资源优化配置，创新公共服务供给方式，建设政务服务平台与评价制度，将人民主体、人民利益、人民监督、人民满意等概念逐渐融入服务型政府的目标之中[20]。“勤政为民”“服务初心”是公共行政价值选择的全新阐释。

五、公共行政价值选择的多维复合模式

良好的公共行政基础是实现公共行政价值的整合。当前中国政府公共行政价值已然发生转向，开始倡导公正、法治、民主、廉政、服务等价值原则。多维复合型价值体系继承政府改革中不断提出的服务与法治价值原则，汲取古代政治文化中经典的廉洁价值原则，兼容西方国家治理中民主、透明的价值原则，实现先进价值原则的聚合，并根据政府改革与经济、社会、文化、生态领域具体情况进行价值的整体性、系统性、协同性匹配，对价值取向的正确把握尤其具有现实指导意义。

1.行政领域——民主、法治、廉洁的多维复合价值取向。一是要发展社会主义协商民主。尊重和保障公民公平参与的权利，建立公民参与的有效制度渠道，保证人民在日常政治生活中广泛持续深入的参与。二是要政府在行使权力履行职责过程中严格依法行政，切实提高行政机关工作人员运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中矛盾问题的能力，保障各项权力在法治轨道上运行，从而实现“法律至上”与“法律正当”的有效结合。三是要提高廉政建设能力，健全廉政法规，强化法治反腐，加强对公共行政人员日常管理和权力运行的监督制约，坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍。

2.经济领域——市场、法治、服务与监管并重的多维复合价值取向。一是要政府做好对市场经济保护，尊重市场规律，打破行政垄断，扮演好市场秩序维护者的角色，确保经济活动顺利进行。二是要建设法治的市场经济体制。完善市场经济法律体系，健全法律与经济的互动机制，充分保护民商事活动和私有权利，形成市场法治化新格局。三是要深化供给侧结构性改革中的服务改革。提高供给体系质量，优化存量资源配置，扩大优质精准供给，实现供需动态平衡。四是要发挥政府监管作用，合理把握政府监管边界。将标准化思维、理念和技术植入政府监管全过程，贯彻“大道至简、弹性监管”原则，创新“双随机、一公开”+网格化监管模式，既要保证市场无形之手配置资源的地位，又要适时适度发挥政府有形之手的服务作用，保障市场有序健康发展。

3.社会领域——服务、公平公正与民主法治的多维复合价值取向。一是要政府履行公共服务职能，搭建多中心公共服务供给平台，广泛引入社会力量共建公共服务体系，并加大对其他社会组织公共服务的购买力度，保障公民享有高质量的公共服务，不断满足人民日益增长的美好生活需要。二是要政府以公平公正为首要任务，逐渐建立以权利公平、机会公平、规制公平为主要内容的社会保障体系，充实人民的获得感和幸福感，形成有效的社会治理和良好的社会秩序。三是要推行民主治理，拓宽和健全民主监督渠道，保障公民参与关乎切身利益的各种决策，对民众的需求做出及时、有效回应，打造信息公开化、参与民主化、利益透明化格局。四是要推行社会法治教育，加强法治宣传教育和法律服务，及时解决群众合理法律诉求。

4.文化领域——和谐、法治、诚信的多维复合价值取向。文化领域公共行政价值选择要以社会主义核心价值观为基础，选择和谐、法治、诚信的价值体系。社会主义核心价值观是国家战略、政府政策和个人行为的根据，国家治理现代化需要用社会主义核心价值观统领中国多元文化健康和谐发展。一是要建设社会主义和谐文化。国际层面要努力形成以民族文化为主体、积极吸收外来有益文化的文化市场格局；国内层面要深入实施文化惠民工程，加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系。二是要以法制思维、法治手段推动我国公共文化服务体系建设的法理局面。未来政府在文化领域应由人治向法治、独治向共治价值取向转变，以推动中国文化繁荣兴盛。三是要建构诚信文化统合模式。既要加强政务、商务、社会和司法公信各领域的诚信文化建设，又要将各领域诚信文化进行统合，通过相互配合有机贯通，使诚信文化渗透于人们日常生活的各个领域和层面,逐步内化为人们坚守的价值理念。

5.生态领域——责任、法治的多维复合价值取向。一是要实行最严格的生态环境责任制度，明晰领导干部在生态领域的责任红线，健全环保信用评价，强制信息披露，强化排污者责任，构建以政府主导、企业为主体、社会组织与公众共同参与的环境治理体系。二是要完善生态法治建设。健全污染物排污许可制度和企事业单位污染物排放总量控制制度，合理规范损害赔偿制度，严厉责任追究制度，坚决制止并严惩破坏生态环境行为。

总之，多维复合型价值体系旨在将各个领域的价值理念进行整合平衡、归属定位，以“五位一体”复合模式解决价值选择“一刀切”问题。我国公共行政要想真正走向一种全新的范式，多维复合模式将为其指引发展方向。

六、结论

改革开放四十多年以来，我国公共行政价值选择已然发生转向，特别是党的十八大提出国家治理现代化理念，为公共行政价值选择提供了重要指向。我国公共行政价值选择要以国家治理现代化的要求和社会主义核心价值观为指导，以行政伦理价值观为目标选择，建立起公正、法治、民主、廉政、服务等多维价值取向聚合的治理模式，并根据政府不同的治理领域和治理层次选择各有侧重的多维复合型价值体系。多维复合型价值体系有助于解决各领域价值选择“一刀切”问题，正确把握公共行政现代化发展目标与方向。中国公共行政价值选择要真正把握行政价值核心，掌握自身独特发展趋势，就要面向未来，用多维复合型价值体系超越单一价值观，推动国家治理走向现代化。