论科学立法与决策的基本要求

扈力

摘  要：科学立法和决策既是依法治国的前提，也是建设社会主义法治国家的基本要求。受主客观因素的影响，立法和决策的科学性在我国尚存在诸多不足。为了大幅度提高依法治国的水平，加快社会主义法治国家建设的进程，必须从科学配置规范性文件制定权，增强规范性文件制定过程的民主性和透明度，加强规范性文件制定队伍专业化的建设，提高规范性文件的明确性和协调性等角度强化立法和决策的科学性。

关键词：科学性;民主性;专业化;明确性;协调性

中图分类号：D920.0    文献标识码：A    文章编号：1009-8135（2020）01-0096-06

“没有规矩不成方圆”“国无法不治”，建设社会主义法治国家必须以体现民意、符合社会发展规律的“良法”和“良策”为依据。“良法”“良策”并非天生，必须通过科学立法[①]、科学决策[②]才能制定出来。因此，科学立法、科学决策既是依法治国的前提，也是建设社会主义法治国家的基本要求。改革开放以来，特别是在党和国家把依法治国、建设社会主义法治国家确定为治国基本方略、奋斗目标后，中央和地方各级人大及其常委会、各级政府及其职能部门在加强规范性文件制定等方面取得显著成就。另一方面，受主客观因素的影响，立法和决策的科学性尚存在诸多不足。党的十八届四中全会提出的建设中国特色社会主义法治体系与建设社会主义法治国家总目标，既明确全面推进依法治国的性质和方向，又突出全面推进依法治国的重点。如何以此为契机增强立法和决策的科学性，进而大幅度提高依法治国的水平，无疑是摆在社会各界人士面前的一项重大课题。本文拟从规范性文件制定权的科学配置、制定过程的科学性、制定队伍的专业化、内容的明确性和协调性等四个方面对如何实现科学立法与决策进行探讨[③]。

一、立法与决策权的科学配置

我国是多民族社会主义国家，各地经济社会发展很不平衡。从这一基本国情出发，我国《宪法》确立了一元、两级、多层次的立法体制，在此基础上《立法法》对全国人大及其常委会与国务院及其各部委和直属机构、中央与地方、地方人大及其常委会与地方政府的立法权限进行了划分。尽管如此，由于相关规定过于追求原则、用语过于模糊，在具体的立法和决策实践中，一些领域规范性文件缺失、重复且相互冲突等不正常现象时有发生，甚至在一些国家机关和地方出现了以本部门、本地方利益为中心展开立法和决策，以及在所出台的规范性文件中以自我授权为主等现象。

为了实现科学立法和决策，必须进一步明确包括法律、法规在内的各种规范性文件涉及的相关专业术语的具体含义，进一步厘清中央和地方、全国人大及其常委会、国务院及其各部委和直属机构、各地方人大及其常委会以及各地方政府的立法和决策权限范围。与此同时，一项规范性文件的内容往往涉及多方面的利益关系、多个部门的权力和责任，因此规范性文件的立项、起草、审议、修改等各个环节往往会涉及不同意见的协调，需要各相关方面的共同参与和配合^[1]。为了防止有关机关或部门在制定规范性文件时自我授权，将本部门的利益“规范化”，进而严重损害规范性文件的公信力和权威性，各级人大及其常委会与各级政府，应从以下四个方面加强对规范性文件制定工作的组织协调。首先，各级人大及其常委会应根据法治建设进程的需要，科学合理地确定规范性文件中长期制定规划和年度计划，进而强化对规范性文件制定工作的统筹安排。而且所制定的中长期规划和年度计划要与上级国家机关的规范性文件制定规划、年度计划保持协调，以增强规范性文件制定规划、年度计划的系统性、科学性。其次，各级人大及其常委会应在规范性文件立项、起草、审议、修改、表决等各个环节充分发挥主导作用。对涉及本区域综合性、全局性、基础性等重要事项的规范性文件草案，应由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草;对于由同级政府组织起草的规范性文件，人大有关专门委员会和常委会工作机构可以提前介入调研和起草工作，以便及时了解各方诉求和分歧所在，进而理顺各部门、各环节之间的关系^[1]。再次，建立健全规范性文件起草征求人大代表意见制度，建立健全人大代表议案、建议与规范性文件制定规划、制定计划的衔接机制。在规范性文件制定过程中应组织人大代表参与调研、审议等活动，进而拓宽人大代表参与规范性文件制定的途径和渠道，充分发挥人大代表在规范性文件制定过程中的作用。最后，充分发揮政府法制机构在政府规范性文件制定中的主导和协调作用。对于涉及本区域综合性、全局性、基础性等事项的行政规范性文件，应由政府法制机构组织起草;对于专业性较强或部门之间争议较大的规范性文件草案，可以委托第三方起草或引入第三方评估，并在充分听取各方意见后及时作出决定;对于不涉及综合性、全局性、基础性等事项的行政规范性文件草案，可以由政府相关职能部门起草，并及时将草案报送政府法制机构审查。

二、立法与决策过程的科学性

科学立法和决策不仅追求立法和决策结果的科学性，即所制定的规范性文件符合民意、符合客观规律，是具有可操作性的“良法”“良策”，还要求规范性文件的制定过程具有科学性，即制定过程的民主化和公开化。这种民主化和公开化，不仅具有提高规范性文件质量的价值，也具有增强规范性文件制定过程科学性的功效。立法、决策不仅是制定规则的过程，也是吸纳民意、统一认识、达成共识的过程。立法和决策过程的透明度越高，公众在立法和决策过程中的参与越广泛、越深入，就越有利于形成共识;规范性文件对民意的体现越充分，民众对规范性文件的满意度就越高。这不仅可以提高规范性文件的质量，保证规范性文件的可操作性、可遵循性，而且有利于减少规范性文件在贯彻落实过程中可能遇到的阻力。正因为如此，党中央、国务院反复多次强调应重视公众对立法和决策过程的参与，增强立法和决策程序的透明度。全国人大及其常委会、国务院及其一些部委和直属机构，近年来也不断地通过报纸、杂志、互联网等途径，将规范性文件草案公之于众，并向全社会公开征求意见。最终，社会各界人士发表意见的积极性有所提高，相关意见对各种规范性文件草案的修改、完善发挥了巨大促进作用。然而，从总体上看，敞开大门立法和决策尚未成为我国规范性文件制定工作的常态，规范性文件制定活动公开化程度还做得不够，使得不少公众对各种规范性文件制定过程还较为陌生。

为了广泛听取社会各界人士对立法和决策工作的意见和建议，进而提高规范性文件的公信力，应从如下几方面建立健全能够确保公众有效、有序参与立法和决策的机制。第一，健全立法和决策公开以及意见征求机制。规范性文件议案的提起、讨论、审议和表决等过程和结果都应当通过合理途径让公众知晓，并尽可能通过新闻媒体对外进行宣传。除非需要保密，否则立法和决策活动所形成的文件以及所产生的各种记录都应当尽可能公开，允许公民通过合理途径免费查阅。同时，扩大公开征求意见的规范性文件草案的范围。对于涉及范围广、牵涉公众利益的规范性文件草案，有关机关或部门应向社会公布，并通过座谈会、听证会、辩论会、个别访谈、书面征求意见等方式直接听取群众的意见。在必要时还可以就群众关注的热点和焦点问题展开调研，以确保所制定的规范性文件符合民意，能够切实有效地解决实际问题^[2]。第二，确立和完善立法、决策协商制度。从参与协商的主体看，除有关国家机关或部门外，还应包括政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织、企事业单位等。从协商的范围看，不仅限于具体规范性文件的制定、修改和废止，还应包括规范性文件中长期规划和年度计划的制定。从协商的效力看，有关国家机关或部门应认真听取意见，并对不同的意见进行比较和平衡，然后对规范性文件中长期规划和年度计划，以及拟出台的规范性文件草案的相关内容进一步修改、完善，以平衡社会各方的利益。第三，建立健全公众意见采纳情况反馈机制。对于群众在座谈会、听证会、辩论会、随机访谈、问卷调查过程中以及通过其他途径提出的意见和建议，无论是否合理、是否被采纳，有关机关或部门都应及时通过座谈会、个别交流等形式将结果反馈予群众，确保群众参与的积极性不受影响，使群众不会因此对相关规范性文件的公平性和公正性产生怀疑^[3]。第四，完善规范性文件事先和事后的评估机制。在规范性文件立项前，有关机关或部门应亲自通过座谈会、听证会、辩论会、随机访谈、问卷调查等形式或委托其他单位（包括政协、民主党派、社会组织等）对其必要性、可行性、可能产生的社会影响（包括积极影响和消极影响）等内容进行详细论证，以免相关规范性文件成为“一纸空文”，造成资源的浪费。在规范性文件生效后，有关机关或部门应定期或不定期地（亲自或委托其他单位）到群众中对其实施情况进行调研。在规范性文件生效一段时间后，有关机关或部门应亲自或委托第三方对其实施的效果和缘由进行检测和评估，进而有针对性地采取改进措施。第五，健全并严格执行立法、决策听证制度。听证主持人不宜由规范性文件草案起草者和立法或决策机关（或部门）的工作人员担任，可以聘请专家、律师等第三方充当，以确保听证主持人的中立性。参与听证活动的代表应具有广泛性，不能由立法或决策机关（或部门）单方面决定。同时，立法、决策机关（或部门）应受听证笔录的约束，如果不接受或否决参与听证活动的代表的意见，应将理由告知听证代表，防止听证活动流于形式^[4]。

三、立法与决策队伍的专业化

当前，立法和决策的专业化、技术化色彩越来越浓厚，参与立法和决策的专家数量越来越多、涉及的领域越来越广泛，专家全程参与立法和决策过程的现象也越来越普遍。但从总体上看，专家参与规范性文件制定工作的渠道还不够畅通，一些负责规范性文件起草的机关或部门根据自己的偏好挑选专家，有选择性地对待专家意见^[5]。

为了充分发挥专家在规范性文件制定中的作用，进而确保出台的规范性文件符合客观规律，需要从以下几个方面建立健全专家参与规范性文件制定工作的机制。首先，在各级别的人大代表和人大常委会委员中，增加法治实践经验丰富以及在其他领域具有丰富专业技术知识的人数，使不同领域的专家在相关规范性文件制定过程中更直接、更经常地发挥作用，进而快速提升相关规范性文件的质量。其次，通过建立专家顾问团等灵活多样的形式，调动未能成为人大代表或人大常委会委员的各行各业专业技术人才的参与积极性，使他们能够常年直接参与规范性文件制定、修改、废除的指导工作。同时，考虑到现有专家型人大代表、专家型人大常委会委员及专家顾问，随着年龄的增长及形势的发展需要不定期地更换，为了满足未来规范性文件制定、修改、废除等工作的需要，有关机关或部门应设置专家库。当然，专家顾问团的建立和专家库的设置既应考虑不同领域专家的广泛性和代表性，也应最大可能地在不同领域的专家，以及来自不同学术机构、不同地域、不同学术派别的专家之间保持平衡。最后，充分发挥专家在规范性文件制定、修改、废除过程中的作用。有关机关或部门在确定立法或政策规划、立法或政策计划、具体立法或政策项目，以及在起草、评估规范性文件草案时，应广泛征求相关领域专家的意见。对于专业性极强的规范性文件，可以通过招投标的方式委托资深专家组织起草;对于属政府制定权限但涉及部門间争议较大的重要事项，可以通过招标、投标等形式交由具有良好资质的第三方予以评估^[5]。

四、立法与决策内容的明确性和协调性

在党和国家把依法治国、建设社会主义法治国家确定为治国基本方略、奋斗目标后，各种规范性文件层出不穷，所调整的对象也延伸到社会生活的各个领域，几乎达到“凡事皆有法式”“凡事皆有规矩”的状态。然而，受主客观等因素限制，这些规范性文件仍然存在诸多不足。一、由于缺乏制定规划和计划，规范性文件的制定随意性较大。有的机关或部门既未做深入细致的调查研究和论证，也没有广泛征求意见、集体讨论，往往仅根据某某领导的一句话、一个批示、一次大会发言，便“炮制”出一个规范性文件^[6]。二、有的机关或部门未能充分考虑立法、决策的必要性，未能科学选择规范性文件的调整对象，进而导致相关规定未能正确处理与道德及其他各种社会规范的关系。三、有的机关或部门在立法、决策时照抄、照搬国内外其他地区的相关规定，导致所出台的规范性文件与本地区实际情况脱节。四、有的规范性文件的内容比较抽象、语义模糊不清、用语晦涩难懂、针对性不强，缺乏具体的处罚措施，可操作性较差。五、有的规范性文件不符合立法和决策的目的，与权力制约、权利保障、公平等精神存在反差，主要表现为：管理性规定较多，服务性规定较少;对普通单位和个人的义务设置较多，对相关机关（或部门）及其工作人员的权力约束较少;对普通单位和个人涉及收费和罚款等不利影响的条款较多，涉及教育和奖励的条款教少;体现部门利益和地方利益的条款较多，保护普通单位和个人权益的条款较少;即使是涉及普通单位和个人权益的规范性文件，也存在一些因地域、身份、性别、受教育状况、年龄、身体健康状况等不同，而享有不同待遇的歧视性规定。六、有的规范性文件协调性差，主要表现为内部条款前后不一致，或与其他合法有效的规范性文件（包括同一主体之前制定的规范性文件、与自己同级的机关或部门制定的规范性文件、上级机关或部门制定的规范性文件）相抵触。

有法可依、有章可循是依法治国、建设社会主义法治国家的前提条件，但包括宪法、法律在内的规范性文件并非“无所不能”。为了实现科学立法、科学决策，最大限度避免“僵尸条款”^[7]的出现，有关机关或部门在出台规范性文件时必须坚持必要性和可行性原则，在深入细致调查研究、广泛征求意见以及集体讨论的基础上，决定是否对该事项规划立项。如果人们对某一事项的认识比较充分，且该事项只有借助法律、法规等规范性文件才能得到有效调整时，应毫不犹豫地出台相应的规范性文件。如果人们对某一事项的认识不够深入，且该事项虽然有必要借助法律、法规等规范性文件调整，但暂不具有可行性时，可以纳入中长期制定规划，待条件成熟或时机到来时，再出台相关规范性文件。如果有关事项通过道德、风俗习惯、行业规范等其他社会规范，就能得到有效调整或处理，或者由规范性文件予以调整存在成本太高、无法有效调整相关事项、消极影响大于积极效果等情形，就不应立法或出台其他强制性规定，而应交由其他社会规范调整。

规范性文件的内容，主要是关于公民、法人和其他社会组织之间的权利义务关系，及其与国家权力之间的关系。为了实现科学立法、科学决策，除应正确处理不同利益群体之间的权利、义务分配外，有关机关或部门在所出台的规范性文件中，还必须正确处理权利与权力、权利与义务的关系。首先，权利是权力的本源，无权利便无权力。规范性文件应当尽可能科学地给公民、法人和其他社会组织赋予权利，不得毫无根据地对权利的行使附加不合理的限制。其次，在我国，权利和义务是统一的，不存在只享有权利、不负担义务的“特权”公民。有关机关或部门在所出台的规范性文件中不得任意给公民、法人和其他社会组织设定义务，尤其不得设置无权利支撑的义务。最后，由于权力天然具有扩张、滥用的倾向，并且“绝对权力绝对腐败”，因此必须给权力戴上“紧箍咒”。一方面，应该从权力主体、权限范围、适用对象、行使条件等角度对其进行严格限制，以确保“法无明文授权不可为”能够得到有效实现;另一方面，需对权力行使应遵守的程序、利害关系人的参与以及获得救济的途径等事项作出规定，进而确保权力能得到规范行使^[2]。

如果不同规范性文件之间相互冲突，同一规范性文件内部不同条款之间相互抵触或存在语言模糊不清等漏洞，相关规范性文件的顺利实施必然会受到影响。因此，不同规范性文件之间以及规范性文件自身内部的协调，是规范性文件科学性的内在逻辑要求。各级人大及其常委会、各级政府及其职能部门在制定规范性文件时，必须以上级机关制定的合法有效的规范性文件为根据，确保二者的相关规定协调一致。根据调整对象和方法的不同，规范性文件在理论上可以划分为宪法、民法、商法、行政法、经济法、刑法、诉讼法等不同的部门法，有关机关或部门制定的规范性文件应与属于同一部门法的其他规范性文件保持一致，还应与属于其他部门法的规范性文件保持协调，相互之间不得发生矛盾或冲突。同时，有关机关或部门在制定规范性文件时，必须使具体规定与制定目的、精神及基本原则相吻合，还必须注意逻辑结构的完整性，既要规定行为模式，也要在法定权限范围内规定法律后果。为此，应该规定不依法行使权利和权力、不依法履行义务、不积极履行职责，必然会产生的否定性法律后果，即法律责任和制裁措施。当然，在规定法律责任和制裁措施时，应遵循比例等原则，根据行为人的过错大小、违法程度、社会危害和影响的大小、事后表现等具体情况，规定轻重适当、相互衔接的处罚措施。

参考文献：

[1] 信春鹰.深入推进科学立法、民主立法[EB/OL].（2014-11-05）[2019-07-16].http：//www.npc.gov.cn/npc/xin

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[2] 欧修权.试论科学立法的含义及其实现途径[J].人大研究，2009（1）：36-39.

[3] 邓勇.对建立健全公众参与意见反馈机制的思考[J].湖南人文科技学院学报，2011（5）：8-11.

[4] 张海光.试论我国立法听证制度之完善[EB/OL].（2005-04-01）[2019-08-15].http：//www.chinacourt.org/article/

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[5] 刘锐.科学立法、民主立法的着力点[EB/OL].（2014-11-10）[2019-08-15].http：//theory.people.com.cn/n/2014/

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[6] 杨国民.规范性文件制定工作中存在的问题与对策[EB/OL].（2006-05-01）[2019-08-16].http：//www.chinalaw

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[7] 万其刚.建设法治中国须改变“僵尸条款”现象[EB/OL].（2014-03-25）[2019-08-18].http：//theory.gmw.cn/

2014-03/25/content_10788647_2.htm.

（責任编辑：李虎）

On the Basic Requirements of Scientific Legislation and Policy Decision

HU Li

（School of Public Administration， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404120，China）

Abstract：Scientific legislation and policy decision is not only the premise of managing state affairs according to law， but also the basic requirements of construction of socialist country ruled by law. Influenced by subjective and objective factors， the scientific nature of legislation and policy-making in our country still has many defects. In order to greatly improve the level of managing state affairs according to law， speed up the process of construction of socialist country ruled by law， various kinds of measures should be taken to strengthen the scientific nature of legislation and policy decision， such as allocating the right to legislate and make policy scientifically， enhancing the process democracy and transparency of legislation and policy-making， strengthening the specialization of the legislators and policy-makers， and improving the clarity and coordination of normative documents， etc.

Keywords： scientific nature; democracy; specialization; clarity; coordination

[①] 本文中的法仅仅指宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章（含国务院部委规章和地方政府规章），不包括其他规范性文件。与此相应，立法在本文中指依法享有立法权的国家机关按照法定权限和程序，制定、修改和废止前述规范性法律文件的活动。

[②] 决策在本文中指各个国家机关或部门按照法定权限和程序，制定、修改和废止宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章以外的具有普遍约束力的决定、命令等各种规范性文件的活动的总称，至于作出仅仅在特定時间和特定地点以及对特定对象有效的决定（不具有普遍约束力）的活动，虽然也要严格遵守相关权限和程序，但不在本文讨论之列。

[③] 规范性文件在本文指有关国家机关按照法定权限和程序制定或者认可，并由国家强制力保证其实施的规范性文件的总和，除宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章外，还包括有权机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等其他各种规范性文件。