恢复生猪产能的政策思考———基于江苏省兴化市生猪生产数据的分析

陆 健 张福宜王志刚田 莉*

（1全国畜牧总站，北京 100125；2江苏省兴化市农业农村局，江苏兴化 225700）

养猪业是关乎国计民生的重要产业。近年来，受环境保护、非洲猪瘟等多重因素挤压，我国的生猪产量、生猪存栏量、能繁母猪数量等不断下降，导致猪肉价格持续攀升，生猪稳产保供压力不断增大。2018年非洲猪瘟疫情在我国发生后，我国的能繁母猪和生猪存栏量急剧下降，市场去产能的程度已远超预期，农业农村部2019年9月数据显示，我国生猪存栏同比下降41.1%，能繁母猪存栏同比下降38.9%，生猪产能下降形势不容乐观。2019年，党中央、国务院高度重视生猪稳产保供工作，并密集出台了一系列生猪养殖鼓励政策，如印发《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发 ﹝ 2019﹞44号），农业农村部、发改委、财政部、自然资源部、银保监会等部门密集出台17条具体政策措施稳定生猪生产，包括实施贷款贴息、保障生猪养殖用地、支持新建改扩建猪场、缩短非洲猪瘟扑杀补助发放时间、规范禁养区划定和管理、提高生猪保险保额等。目前，在各项政策措施和市场行情的带动下，养殖场（户）增养补栏信心不断增强，据农业农村部2019年12月监测数据显示，全国能繁母猪存栏环比增长2.2%，年出栏5 000头以上规模猪场生猪和能繁母猪存栏环比分别增长2.7%和3.4%，全国生猪产能保持恢复向好势头。

兴化市位于江苏省中部、长江三角洲北翼，地处江淮之间，里下河地腹地，为泰州市辖县级市，户籍人口156万，实际居住人口100万左右，总面积2 393.35 km2。兴化市素有“板桥故里，鱼米之乡”的美称，域内河沟纵横，水网密布，其中陆地面积1 766 km2，河道、湖荡、滩地等水域面积627 km2。与泰州市其他地区相比，兴化市长期以来生猪饲养量不高，存栏量保持在30万头左右，河虾、螃蟹等水产养殖占比较大，“红膏大闸蟹”在全国有较高知名度，“兴化大青虾”被评为全国农产品地理标志。

为进一步了解恢复生猪生产形势和政策落实情况，对江苏省兴化市生猪生产进行专题调研，结合其近几年生猪生产相关数据，对当前生猪生产政策实施提出相关思考和建议。

1 生猪产能低位运行但保持后续增长潜力

1.1 生猪产能依然保持在低位

从全国范围看，生猪产能大幅下滑的主要原因是猪周期、环保和疫情3因素叠加造成的，主要是2018年猪周期下行造成的“不想养”、非洲猪瘟疫情造成的“不敢养”、一些地方政府不合理禁养限养“不让养”[1]。同样，受畜禽养殖环境保护和非洲猪瘟等因素挤压，兴化市生猪存栏数量压减明显。2016年，江苏省实施“两减六治三提升行动”，畜禽养殖污染治理被列为6项专项治理任务之一。受禁养区和限养区的划定影响，2016年兴化市关停养殖场（户）341家。2018年非洲猪瘟防控，进一步加大了对脏乱差养殖场的督导检查力度，生猪养殖村庄式小散户基本关停，全年共关停养殖户172户。表1数据显示，兴化市生猪存栏数自2016年逐步减少，2019年下降尤其明显，生猪存栏数仅为4.8万头，其中：能繁母猪0.8万头，相比2016年的30万头，减少了25.2万头，能繁母猪存栏减少了2万头，下降幅度分别达84%和71%。

表1 近几年生猪存栏统计 （万头）

调研发现，兴化市生猪养殖主体发生明显变化，小散户大量退出，规模化标准化则成为生猪产业发展方向。近年来，兴化市积极引导推进生猪规模化、集约化、生态化养殖，2018年组织开展美丽牧场创建活动，共创建畜禽养殖美丽牧场15家，并对通过验收养殖场给予20万元奖励，鼓励改善设施设备提升养殖环境。尽管目前生猪价格高涨，养殖效益可观，但受非洲猪瘟疫情影响，生猪养殖风险仍存在，养殖场（户）增养复养积极性不高。2019年正常生产的生猪标准化养殖场数量下降明显，全市原有省级生猪标准化养殖场185家，现存栏500头以上养殖场中，只有18家仍正常投入生产，比例不足10%。小散户则由于生物安全措施不达标，复养存活率低，普遍补栏意愿不强。据了解，兴化市农业农村局相关工作人员对小散户从事生猪养殖进行技术指导时，也非常谨慎，建议小散户如能有效切断“老鼠、苍蝇、蚊子”进入猪舍等非洲猪瘟病毒传播途径，强化对人流和物流的管控，则可以开展生猪复养补栏。

1.2 恢复生猪生产政策效应逐渐显现

在农业农村部和其他相关部委出台了17项政策措施支持生猪生产发展后，兴化市按照国家和江苏省统一部署要求，强化责任担当，千方百计落实生猪稳产保供措施。

1.2.1 抓好非洲猪瘟防控

在生产端，对养猪场实行“一对一”监管，督促封闭管理和常态化消毒；在屠宰端，紧盯屠宰企业，监督其开展非洲猪瘟自检，建立疫病防控风险评估制度；在技术端，举办防控非洲猪瘟生物安全技术培训，对养殖户开展技术培训，基本每月1次，提升其防疫意识和技术能力。

1.2.2 积极引导大型养猪场恢复养殖

安排乡镇畜牧兽医站对省级生猪标准化规模场进行逐个核查，对符合条件的，经兴化市动物疫病预防控制中心风险评估合格后，引导开展复养生猪，并提供复养技术支撑。

1.2.3 大力协调推动新建30万头规模化猪场项目

兴化市农业农村局与自然规划局、生态环境局等部门，加强协同配合，协调养殖用地近千亩，积极推动浙江华统控股集团有限公司生猪养殖项目。据了解，该项目由浙江华统控股集团有限公司与广东温氏食品集团有限公司共同出资，以楼房养猪形式新建5个生猪养殖场，采取美国建筑标准和广东温氏防疫标准，其中，兴化市茅山镇养殖场占地440亩，已完成基建，预计2020年5月投产，引进种母猪1.2万头，年产苗猪30万头；大营镇养殖场占地230亩，将于2020年10月底竣工投产，预计年出栏育肥猪10万头。浙江华统控股集团有限公司规模猪场投产后，兴化市生猪存栏预计将达40万头左右，超过2018年底水平，完成国家和江苏省设定的猪肉自给率70%目标。

1.3 近期生猪供给基本稳定

此次调研正处于2020年春节假期，走访的兴化市区内的菜市场和超市内都能够看到猪肉销售，没有出现断档断销，猪肉供给基本有保障。2020年1月22日，兴化市活猪价格为38元/kg，猪肉价格60元/kg，而2019年2月春节期间，活猪价格为12元/kg，猪肉价格为22元/kg，同比分别增长了217%和173%。调研过程中发现，与以往春节猪肉消费需求量相比，2020年春节只有部分家庭晾晒了少量的香肠，与消费者沟通交流中流露出“猪肉价格太贵灌不起香肠”的感慨，猪肉价格上涨导致消费量压减明显。国家统计局数据显示，2020年1月份，全国居民消费价格同比上涨5.4%，猪肉价格上涨116.0%，影响CPI上涨约2.76个百分点。

2 政策落实中存在的问题

在畜牧生产中，用地和贷款等一直是制约畜牧生产的老大难问题，2019年，农业农村部联合发改委、国土部以及自然资源部门，出台了一系列支持政策，鼓励生猪生产恢复。此次调研，在政策落实过程中发现了一些问题，主要体现在下面3个方面。

2.1 养殖用地的问题

《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》 （自然资电发〔2019〕39号）提出，将保障生猪养殖用地作为当前土地管理的重要任务，为稳定生猪生产切实提供用地保障。在用地政策的大力支持下，兴化市农业农村局与自然资源和规划局等部门积极协调，调整了2 600亩设施农用地用于支持浙江华统控股集团有限公司等生猪养殖企业建设大型养殖场，但由于设施农用地调整审批权归当地乡镇政府，政策落实时只审批1 000亩地用于生猪养殖场建设，存在“被统筹”现象，其他土地被乡镇政府划拨用于种植设施农业。

2.2 贷款贴息的问题

按照《财政部办公厅农业农村部办公厅关于支持做好稳定生猪生产保障市场供应有关工作的通知》 （财办农〔2019〕69号） 《农业农村部办公厅财政部办公厅关于做好种猪场和规模猪场流动资金贷款贴息工作的通知》（农办计财〔2019〕30号）要求，对种猪场、规模猪场用于新建、改扩建猪场的建设资金纳入支持范围，缓解企业流动和建设资金压力。在政策实际实施过程中，兴化市仅有隆康畜禽有限公司1家生猪养殖企业符合支持条件，在申请贷款时，农业信贷担保机构对企业名义申报不批贷，只同意以个人（自然人）名义进行贷款，同时，贷款金额在30万～50万元，杯水车薪，不足以支撑企业改扩建，根本无法发挥金融贷款政策的鼓励效应。

2.3 能繁母猪良种补贴的问题

《财政部办公厅农业农村部办公厅关于支持做好稳定生猪生产保障市场供应有关工作的通知》 （财办农〔2019〕69号）第五条提出，支持实施生猪良种补贴等政策，鼓励生猪养殖大县对购买使用良种猪精液进行补贴，补贴对象为使用良种猪精液开展人工授精的母猪养殖场（户）。但是，在非洲猪瘟防疫形势依然严峻的情况下，种公猪养殖管理和精液运输等都存在安全隐患，养殖场普遍因担心输入疫情不敢外购种猪精液，纷纷采用自繁自养模式，饲养一定数量公猪用于配种。这种现象在江苏省其他地区也存在（2019年7月赴江苏省南通市调研时发现），正逐渐成为小散户自保的普遍现象，良种补贴的政策出现了补贴对象不精准、实施效果不理想的苗头，需要做出适当调整。

3 政策落实需抓细抓实

当前，全国上下正处于新型冠状病毒肺炎防控的关键时期，做好新型冠状病毒防控和非洲猪瘟病毒防疫，尽快恢复农业生产，都是关系国家稳定、人民生命安全、社会发展的重大事情。2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，中央1号文件提出，要集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农”领域突出短板两大重点任务，持续抓好农业稳产保供和农民增收，推进农业高质量发展。猪粮安天下，恢复生猪生产，保障猪肉产品供给意义重大。因此，结合当前恢复生猪生产和新型冠状病毒防控，对恢复生猪产能政策实施提出3点思考和建议。

3.1 生猪养殖政策必须精准贯彻

保障重要农产品的有效供给，对稳住农业基本盘、发挥“三农”压舱石作用至关重要。农业农村部印发《加快生猪生产恢复发展三年行动方案》，进一步明确了目标任务，强化了责任落实。在整个政策实施过程中，既要能落实，也要抓落实，更要贯彻实。国家制定的17项鼓励政策，必须措施精准，逐项抓好落实，及时解决新问题，保障政策实施的稳定性、连续性和有效性[2]。

建议：一是在生猪养殖用地调配使用方面，给予农业农村部门更多话语权，参与到乡镇政府对农用设施土地使用途径的决策中去，杜绝“被统筹”现象的发生。二是在金融贷款方面，积极协调沟通省级农业信贷担保公司，对于符合政策要求的生猪养殖企业，加大支持力度，简化审批程序，真正让生猪养殖企业贷款贴息支持政策落地落实。三是对良种补贴政策进行适度调整，便于各地灵活掌握利用，可将补贴对象从“使用良种猪精液开展人工授精的母猪养殖场（户）”扩大到“按照能繁母猪数量进行直接补助”，鼓励养殖场（户）提升母猪生产性能。同时，加强对种公猪站的生产和运输等环节管理，确保产品质量安全。

3.2 非洲猪瘟防控仍需下大力气

国务院和农业农村部等部门出台了一系列文件加强非洲猪瘟防控，取得了一定效果，但生猪生产体量大，涉及屠宰加工运输销售等链条长，当前，仍未能全面阻断非洲猪瘟传播，非洲猪瘟防控仍然是制约恢复生猪生产的重要因素之一[3-4]。此次武汉发生的新型冠状病毒疫情，全国上下一起行动，多维度开展群体防控，成效很大，有力证明了重大传染病是可防可治的，也对我国非洲猪瘟防控提供了思路和借鉴。

建议：一要坚定信心，科学防控。思想上不松懈，政策执行上不走样，行动上不拖沓，宣传上不断档。二要严格生猪活体及猪肉产品的运输管控，坚决执行将运猪改为运肉，降低疫病传播风险。三要普及防控技术和知识，做好消毒灭源工作，养殖、屠宰、加工、运输、销售等每个环节都要进行消毒，让消毒常态化、制度化。四要加强非洲猪瘟防控和疫苗研发，集中力量进行技术攻关，设立专项项目，鼓励更多的科研机构和人员从事研究，尽快研发疫苗。五要农业农村部门联合公安、工商等有关部门，严厉打击非法运输和私屠滥宰等各种违法行为，提高肉品质量水平，保障肉品生产秩序的稳定和供应安全。

3.3 分类指导生猪养殖主体

研究表明，生猪产业发展方向长期来看将向智能化、规模化和一体化发展[5,6]。2018年，我国规模化生猪养殖比重为49.1%，养殖规模逐年提升，但中小养殖场户仍是生产的主体，占总体的90%以上。小散户由于在选址、养殖、防疫、粪污治理、资金等方面能力较弱，近几年受环境保护和非洲猪瘟疫情等因素冲击也是最大的；大型的养猪企业（集团）依托自身的资本、技术、资源等优势，损失较小，许多企业甚至在不断扩张壮大。因此，必须统筹考虑当前生猪产业发展、农民就业、脱贫攻坚等工作，对生猪养殖主体分类施策。

建议：鉴于非洲猪瘟病毒未能有效遏制之前，生猪行业“高投入、高风险、高效益”的态势可能还会持续相当长的一段时间。因此针对小散户，在管理、繁育、营养、防疫等方面加强技术指导，大力宣传推广好经验好做法好模式，提振养殖信心，提高生产水平，增强抵御非洲猪瘟等重大疫病风险能力[7]。针对大型养殖企业（集团），在土地、资金、技术提升等方面加强政策引导，支持做大做强，发挥出生猪稳产保供主力军作用，同时鼓励大型企业以“公司＋农户”、托管租赁、入股加盟等方式，帮扶中小养殖户发展[8]。