网络媒体如何促动政策议程构建

曾锡环 廖燕珠

摘  要  2018年7月网络曝光的“长春长生疫苗事件”促动了《中华人民共和国疫苗管理法》的政策议程创设，该法诞生过程是观察网络媒体促动网络焦点事件进入政策议程的典型案例。文章以“长春长生疫苗事件”为例，借助媒体公布资料，分析网络媒体促动政策议程建构的具体特点。

关键词  网络媒体;长春长生疫苗事件;公众议题;政策议程建构

政策议程是指公共问题受到政府的高度重视，并被纳入其政策讨论和被确定为政策方案的过程。在新媒体时代，网络媒体对政策议程创设或建构的作用十分明显。一部法律的制定过程其实是一个政策议程的建构过程，《中华人民共和国疫苗管理法》（以下简称《疫苗管理法》）于2019年12月1日正式生效，该部法律的诞生与2018年7月曝光的“长春长生疫苗案件”紧密相关，该法诞生过程是观察网络媒体促动网络焦点事件进入政策议程的典型案例。本研究以“长春长生疫苗事件”为例，借助媒体资料，分析网络媒体促动政策议程创设的具体特征。

1  网络媒体焦点式追问推动事件问题进入政策议程

“长春长生疫苗事件”发端于2018年7月15日，国家药品监督管理局对长春长生生物科技有限责任公司（以下简称“长春长生公司”）开展飞行检查，发现该企业冻干人用狂犬病疫苗生产记录存在造假行为，消息公布后，引起公众对问题疫苗的高度关注。7月21日，一篇题为《疫苗之王》的文章在微信朋友圈引爆，迅速形成舆论热潮，百度指数网站的搜索显示，关键词“长春长生疫苗事件”在该时间段的搜索热度远超过搜索平均值（见图1）。

“长春长生疫苗事件”发生后，人民日报、光明日报、央视网和检查日报等官方媒体相继发表评论，并将质疑指向如下焦点问题：问题疫苗流向、长生生物是否隐瞒事实、疫苗监管为何频频失守等。央视网微信公众号发布的《25万只问题疫苗曝光，长生生物道歉就够了吗？》，人民日报微信公众号发布的《一查到底！山东成立专班调查疫苗背后的问题》等文章，是犀利剖析事件问题的典型媒体文章，阅读量在短时间内突破10万。

大众传媒是政策议程构建者之一，媒体可以通过公开报道把事件问题转化为公共问题，并推动政策议程的创设[1]。“长春长生疫苗事件”爆发后的媒体评论性报道密集，推动各界人士对现有疫苗安全监管制度进行反思，网民群众、学界专家学者及有关政府官员均纷纷发声与发文，深入讨论疫苗管理制度的漏洞与执行问题。经过一段时间的媒体议论，关于我国疫苗监管制度及执行体系存在的问题，形成如下共识：

一是疫苗监管内容不系统。我国涉及疫苗安全监管的政策条文很多，对疫苗研制、生产、流通、预防接种和监督管理等各环节都做了相关的规定，但这些法律规定缺乏统筹整合，与疫苗相关的监管内容零散分布，监管链条缺乏一致性，疫苗质量监管漏洞百出。

二是疫苗监管主体不协调。我国疫苗的生产流通环节涉及药监机构、卫康机构、疾控部门、疫苗生产经营企业、接种单位等主体，由于没有建立全链条式的疫苗管理制度，部门间一旦沟通配合不畅，易发生疫苗安全问题，而且不同地区间预防接种信息互不相同，无法实现产品全链条追溯。

三是疫苗监管处罚不严格。2018年，长春长生公司因“百白破疫苗效价不合格”被处以行政罚款344.29万元人民币，这是《药品管理法》和《消费者权益保护法》这两部法律规定的顶格处罚额度，这个违规处罚数额与该公司2017年全年营业额15.53亿元相比，罚款金额着实严重不对等。违规违法成本低，必然难以阻止企业为追求暴利铤而走险。

在网络信息社会，媒体推动事件进入政策议程的作用十分明显。媒体决定着事件发生后的传播扩散力度，媒体报道一方面促使更多人关注事件问题，另一方面加大政府及政策制定者的责任压力。从“长春长生疫苗事件”发生后的媒体报道看，网络媒体焦点式追问促动着政策制定者深入反思我国疫苗监管制度的局限与不足，积极探寻疫苗监管制度改革的突破口，大大促动事件问题转变为公共议程问题，并迅速进入政策议程。

2  网络媒体提供讨论平台促进政策议程创设

特定网络热点问题能否顺利进入政策议程，被政策决策者加以关注和采纳，公民个人、利益关联者、意见领袖、专家学者等主体的观点取向十分关键。而网絡媒体对于这些公众主体意见共识的沟通与形成，作用又非常明显。“长春长生疫苗事件”成为“舆论焦点事件”后，许多微信公众号、微博大V、报纸专栏等媒体舆论载体，针对该事件发出大量评论，某些观点得到大众读者认同后，获得大量跟评与转发，进一步扩大“事件问题”的影响面，积极推动“事件问题”转变为“公共议题”，进而形成“政策问题”。

“长春长生疫苗事件”发生后，识微科技公司对网络平台上参与事件讨论的主体进行统计分析（见图2），普通民众群体占83.1%，成为“问题疫苗舆论场”的主力军，其次为名人和达人群体，共占14.6%，此外，政府、企业、媒体及社会组织的从业者亦参加讨论，多元公众主体的分析和评论，推动问题共识的产生，将“焦点问题”转变成了“公共议题”。

网络媒体其实是一个公众讨论与吸纳民意的大平台，网络媒体以其传播速度的快捷性、传递范围的广泛性、民意表达的自由性、信息传输的去权威性成为了公民网络参与的重要技术载体和平台[2]。在互联网高度发达的今天，进入政策议程最直接途径就是多种主体的广泛参与，表达自己的意愿与主张，参与相关活动，对有关决策部门施加影响。“公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形，公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。”[3]媒体作为社会公众意见的沟通器与过滤器，有效地促进问题共识的产生，并推动政策议程的加速创设。

3  网络媒体传播专家建言促进政策方案形成

信息年代的社会问题趋于复杂化，问题解决需要更多的专业性与技术性知识。专家学者掌握政策相关领域的理论知识，能对相关问题及发展趋势进行分析和预测，进而将社会问题变为决策方案，比更能影响群体及推动政策议程的创设[4]。在特定时期不同阶段，各领域专家占据着政策过程的特定地位，相应对政策议程创设、政策议程推进产生多种形式的影响作用。专家学者轮流或交叉扮演着政策议程设定者、看守者或否决权拥有者的角色，会对政策过程产生独特影响[5]。“长春长生疫苗事件”爆发后，专家学者纷纷建言献策，对《疫苗管理法（草案）》政策议程创设起到积极的推动作用，本研究收集整理了部分专家学者在事件爆发后的政策建言，参见表1。

“当一个问题被附上解决方案的話，那么它被提上政策议程的可能性就会显著增加”[6]，专家学者的建言加速推动《疫苗管理法（草案）》政策方案的形成。从表1看，不同专家学者对“长春长生疫苗案件”处理及疫苗监管问题的认识基本接近，尤其是对疫苗全链条式监管、提高违法行为处罚标准、实行全程电子追溯制度等问题，观点高度一致。专家学者通过专业性讨论，形成疫苗监管内容的共识性意见，对《疫苗管理法》形成“集生产、流通、预防接种等环节链条式监管”的政策规定，专业化系统升级现有的疫苗监管政策制度，具有积极的促进意义。

4  结语

媒体作为社会意见的沟通器和社会舆论的扩音器，对某个事件及问题的突出报道，一方面会引起公众的普遍关心和重视，形成社会舆论讨论的中心议题，另一方面又能通过讨论，协调冲突纠纷，拓深专业化意见的形成。“长生长春疫苗事件”作为网络焦点事件，其“事件问题”转化为“公众议题”，进而形成“政策议题”，最后到《疫苗管理法》的政策议程创设，得益于网络媒体的积极报道与舆论推动。因此，网络媒体通过自身的媒体议程设置来建立公众议程，随后又推动公众议程转化为政策议程，是网络时代媒体积极影响政府政策行动的重要途径与基本特征。

网络媒体推动政策议程构建过程中，形成了媒体、公众、专业性知识团体、政府等主体的多方互动模式，其中公众和专家学者又借助网络渠道，大幅提升对政策方案形成的影响力。所以，在互联网、大数据时代及网络媒体崛起的背景下，如何合理地界定网络媒体在政策议程建构中的角色定位，如何利用网络媒体的独特属性，将民意吸纳、引导公众舆论、形成专业性建议和政策议程紧密融合，建构良性积极的中国特色政策议程模式，是学界需要进一步探讨的学术议题。

参考文献

[1]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理[M].重庆：重庆出版社，2001.

[2]王金水.网络舆论与政府决策的内在逻辑[J].中国人民大学学报，2012，26（3）：127-133.

[3]托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005：36.

[4]姜爱华，贾飞霞.论网络意识形态领导权的建构[J].怀化学院学报，2018，37（8）：58-60.

[5]张丽珍.政策终结议程设置中的社会行动者：现象图景、知识介入及理论修补[J].行政论坛，2019，26（5）：119-126.

[6]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2017.