印度“新区域主义”战略：“邻国优先”政策

杜志远

摘 要 与以政治失和与战略短视为特征的“旧区域主义”战略不同，“邻国优先”政策是一个以政治和谐与政治共同为特征的“新区域主义”战略。该战略是印度在传统邻国政策失效、周边安全环境恶化、中印战略空间重合等因素共同作用下做出的关键之举。莫迪政府正基于印度自然地理优势、政治关系、经济互补性和共同文化，采取地理互融、政治互动、经济互依和文化互联等措施推进其“邻国优先”政策。无疑，这将有助于重塑印度与邻国的安全架构、缓冲周边安全战略压力以及促成地区一体化和政治化。同时，“邻国优先”政策依然面临中央和地方分权与制约、政府换届所致的政策动荡、印度“地区干涉主义”心态时而出现、南亚小国注重“平衡外交”以抗印度以及中印战略竞合的不确定等诸多挑战。

关键词 新区域主义 邻国优先 三个同心圆外交 地区霸权主义

在莫迪政府创建并推出“邻国优先”政策前，可以说印度并没有一项明确的“邻国政策”，印度在很大程度上对其邻国采取了临时和双边方式，其政策以对安全的首要关注为指导，缺乏长远战略眼光和大局意识。邻国关系经常被用作战略工具，用于显示印度在地区层面的主导地位，从未想过在该地区建立类似北约的安全组织。纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）上台后立刻推出“邻国优先”政策（Neighbourhood First），并明确表示邻国关系将成为其外交政策的优先关键事项。莫迪两次邀请邻国领导人参加其就职典礼，并在两次上任后都将邻国作为首访之选。印度历史上一项真正意义上、明确清晰的邻国政策正式诞生。

一、“邻国政策”的阶段性发展

（一）概念诠释

印度的“邻国政策”源于古印度政治家考底利耶（Kautilyan）曼达拉外交理论（国家圈子理论），即邻国总被视为敌人，而邻国的邻国则被视为朋友。Manu and Kautilyas Ideas on Inter-state Relations and Diplomacy [EB/OL]. http：//shodhganga.inflibnet.ac.in/bitstream/10603/4285/10/11_chapter%204.pdf.这种理论表明，印度同样面临非敌即友的局面。然而，印度更希望同大国一样周边由“盟友”众拱，而非“敌军”环伺。印度著名战略家拉贾·莫汉（Raja Mohan）表示，一个国家如果没有在其邻国中占据首要地位，那么他将无法在全球舞台上立足。Raja Mohan C. Crossing the Rubicon： The Shaping of Indias Foreign Policy[J]. 2006：242.印度著名南亚专家穆尼（Muni S D）指出，实现成为亚洲主要力量之一的目标将完全取决于印度管理自己的“直接邻国”的能力。Malone D. Does the elephant dance？： contemporary Indian foreign policy[M]. Oxford University Press， 2011：22.印度前总理瓦杰帕伊也承认朋友可以改变，而邻居必须共同生活。Atal Bihari Vajpayee. You can change friends， not neighbours [EB/OL]. https：//economictimes.indiatimes.com/you-can-change-friends-not-neighbours/articleshow/45796501.cms？from=mdr， 2003-05-09/2019-03-03.印度外交大臣同样表示，印度与邻国的关系在印度外交政策中占据中心位置。和平的周边环境将使我们能够专注于發展任务。一个稳定和繁荣的南亚将有助于印度自身的繁荣。Foreign Secretarys Keynote Address at the International Conference on “India and her Neighbours： Revisiting relations with Nepal， Bangladesh， Bhutan， Myanmar， Sri Lanka and Maldives” [EB/OL]. https：//www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm？dtl/20348/Foreign+Secretarys+Keynote+Address+at+the+International+Conference+on+India+and+her+Neighbours+Revisiting+relations+with+Nepal+Bangladesh+Bhutan+Myanmar+Sri+Lanka+and+Maldives， 2012-08-17/2019-03-07.

在地理空间上，印度与缅甸、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡等7国共享陆地边界，与孟加拉国、泰国、马尔代夫和斯里兰卡等7国共享海洋边界。在威胁感知系数（威胁感知系数取决于综合实力、地理邻近、进攻力量、攻击性意图Walt S M. The origins of alliance[M]. Ithaca：Cornell University Press， 1990.）上，中国和巴基斯坦尽管中国和巴基斯坦是印度的直接邻国，但莫迪政府并没有将中巴置于“邻国优先政策”框架下考虑。对中国而言，中国被印度视为其在亚洲崛起的主要“战略竞争对手”，更多属于“大国关系外交”。而对巴基斯坦而言，在莫迪政府第一任期，巴基斯坦位列“直接邻国外交”中，但随之两国关系的交恶，莫迪政府更多将巴基斯坦视为“敌国”，而非“直接邻国”。详见：John Cherian. Troubled neighbour [EB/OL]. https：//frontline.thehindu.com/cover-story/article28040103.ece， 2019-07-05/2019-03-08.被视为影响印度国家安全和势力范围的主要对象，其他邻国则可以与印度共享战略安全。在文明联系上，印度与其他国家拥有传统的、天然的历史联系。因此，在结合地理、文化（文明）和社会的基础上大致可以将印度邻国划分为两大类新德里政策研究中心高级研究员拉贾·莫汉将印度的宏伟战略划分为“三个同心圆”。第一个同心圆包含“直接邻国”，印度在该地已经寻求对外部势力行动的首要地位和否决权。第二个同心圆包含包括横跨亚洲和印度洋沿海地区的所谓“扩展邻国”，印度力求平衡其他权力的影响，并防止其削弱印度利益。第三个同心圆包括整个全球舞台，印度试图作为世界大国承担维护国际和平与安全的关键角色。日本国际政治学家、印度研究中心高级研究员堀本战功提出印度外交政策矩阵分为全球、区域和次区域三个层面。全球层面上印度旨在成为全球力量，建立国际秩序，措施包括与中俄合作、谋求联合国常任理事国席位、扩大军事能力、建立战略伙伴关系等;区域层面上印度旨在实现在亚洲的主导地位，加强在西太平洋的力量和存在，措施包括与美日本在亚太地区的合作、推动“向东行动”政策、促进印度洋的合作等;次区域层面上印度建立南亚霸权，措施包括对抗中巴轴心的联合、南亚经济一体化等。详见：Mohan， Raja. India and the Balance of Power[J]. Foreign Affairs， 85：17-32; Okoth P G. USA， India， Africa During and After the Cold War[M]. Nairobi：University of Nairobi Press， 2015：36.;Horimoto T. Indias Foreign Policy for Major Power： Its Thucydides Trap in the Future？[J]. Senri Ethnological Studies， 2017（96）： 205.：第一类为“直接邻国”，包括毛里求斯、孟加拉国、缅甸、斯里兰卡、泰国、尼泊尔和不丹，即与印度共享陆地或海上边界的南盟国家（除巴基斯坦）以及印度洋沿岸和岛屿国家（缅甸、泰国和毛里求斯），相应政策为“邻国优先政策”。第二类为“扩展邻国”，包括海湾国家、中亚国家、东亚国家和东南亚国家，即与印度处于战略互存、关乎印度重大利益或外交关切的“直接邻国”的外围国家，相应政策为“西联政策”“中亚政策”“东向行动政策”等。

（二）政策的阶段发展与主题演变

自独立以来，印度的邻国政策大致经历了理想政治、权力政治、和谐政治、合作政治“和谐”与“合作”存在差异。和谐关系指示关系的稳定与和平性，并不一定产生合作关系。而合作关系是建立在和谐关系之上，由行为体互动产生的联系。以及共同政治等五个阶段。印度卡利亚尼大学政治学教授普拉蒂普·查托帕迪亚将印度的“邻国政策”分为五个阶段，即第三世界主义政治、统治政治、包容政治、邻国政治和友谊政治。详见：Chattopadhyay P. The politics of Indias neighbourhood policy in South Asia[J]. South Asian Survey， 2011， 18（1）： 93-108.前两个阶段前提是“南亚次大陆是印度独有的势力范围，印度必须努力阻止大国对该地区事务的干预”。Mohan， C Raja. Beyond Indias Monroe Doctrine [EB/OL]. https：//www.thehindu.com/2003/01/02/stories/2003010200981000.htm，2003-01-02/2019-03-09.从第三阶段起，印度开始注意利用邻国自身和域外大国（主要是美国）解决南亚国家事务，更加注重和防御中国在该地区势力的发展。

理想政治阶段（1947-1962年）：虽然尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）拒绝接受殖民政策残余，并誓言将“从殖民地枷锁中解脱出来”作为其政策的主旋律，但很大程度上依然遵循英国的殖民政策，即通过与邻国签订条约来确保边境安宁，以保护其安全和商业利益。Behuria A K， Pattanaik S S， Gupta A. Does India have a neighbourhood policy？[J]. Strategic analysis， 2012， 36（2）： 229-246. 1949年8月8日，印度和不丹签订友好条约，呼吁两国和平共处与互不干涉内政。该协定的签署意味着印度成为不丹的保护国。在中印关系上，尼赫鲁将中国视为“亚洲兄弟”，认为亚洲只有在中印合作情况下才可以崛起。1954年中印两国总理实现互访，共同倡导了“和平共处五项原则”。在印巴问题上，尼赫鲁低估了克什米尔问题的严重性，将其称其为“（南亚）次大陆国家之间的国内争端”。Letters from the darkest hour fInder [EB/OL]. http：//archive.indianexpress.com/news/letters-from-the-darkest-hour/712359/， 2010-11-17/2019-03-14.

尼赫鲁政府的邻国政策主要围绕四个主题进行。第一，寻求（维持）现状，以条约管理维护双边关系和维系传统统治;第二，印度必须承担该地区的作用和责任;第三，印度必须成为反殖民主义斗争的领导者;第四，印度与中国合作才可以避免超级大国之间在亚洲的竞争。Chattopadhyay P. The politics of Indias neighbourhood policy in South Asia[J]. South Asian Survey， 2011， 18（1）：104.

权力政治阶段（1962-1991年）：拉尔·巴哈杜尔·夏斯特里（Lal Bahadur Shastri）和英迪拉·甘地（Indira Gandhi）将印度的外交政策引入了现实主义，抛弃了尼赫鲁理想主义和道德主义。1962年中印边境战争和1965年印巴战争彻底改变了印度的邻国政策。英迪拉·甘地上台后奉行更为激进的“硬现实主义”（hard realism），即权力关系和务实解决方案，而非道德原则或自由制度。Mansingh S. Indias search for power： Indira Gandhis foreign policy， 1966-1982[M]. London：Sage Publications Pvt. Ld， 1984.印度于1971年悍然介入巴基斯坦西部与东部的纷争，最终因受到西方压力被迫签署《西姆拉协议》。在英迪拉支持下，印度实施名为“微笑佛陀”核武器试验计划，并成功核爆。英迪拉的自信政策引起了更多的恐惧而不是邻居之间的尊重。Nervous Neighbours， Economic and Political Weekly[J]. 1980，15（10）：490在英迪拉被暗杀后，其子拉吉夫·甘地继续奉行（进攻性）现实主义，将“英迪拉主义”执行到了冷战的结束。

英迪拉和拉吉夫政府的邻国政策主要围绕四个主题进行。第一，维护区域安全秩序，防范大国介入，公开追求其在南亚政治舞台上的支配地位以及合法性;第二，“英迪拉主义”的宣布;第三，对他国进行内政干涉和政权更迭;第四，認清大国政治本质和国家冲突的不可避免性。

和谐政治阶段（1991-1997年）：两极格局瓦解之际，印度外交部长古杰拉尔（Kumar Gujral）开始重塑其邻国政策，强调政府间和谐而非政治干预，强调非互惠而非针锋相对，强调促进共同经济利益而非国家安全。Chattopadhyay P. Indias South Asian Neighbourhood： Policy and Politics[J]. The Indian Journal of Political Science， 2010： 1253古杰拉尔上台后开始实施“古杰拉尔主义”，旨在使印度单方提供帮助，不要求对等回报，从而让南亚地区处于良性互信状态。印度与孟加拉国讨论了分享恒河水、查克马难民和非法移民问题。1990年印度与不丹签署过境贸易协议。纳拉辛哈·拉奥（Narasimha Rao）政府上台后开始实施经济自由化改革，并意识到印度需要在和谐、稳定的基础上构建区域和国际秩序。过去，印度试图将主要大国排除在次大陆之外，而现在印度正与大国密切合作，共同解决尼泊尔和斯里兰卡的政治危机。印度在该地区的单边主义越来越多地被多边主义所取代。

合作政治階段（1997-2014年）：瓦杰帕伊（Atal Bihari Vajpayee）政府承诺致力于建立一个“强大的印度”，这个“强大的印度”被公认为“世界自治权力中心”，并停止向邻国“施加屈服压力”。在这次官方承诺中，人们发现了“古杰拉尔主义”的回声，敦促邻国“参与印度的经济，而不是担心它”，从历史分歧中解脱出来，共同追求和平与繁荣。Behuria A K， Pattanaik S S， Gupta A. Does India have a neighbourhood policy？[J]. Strategic analysis， 2012， 36（2）： 239.他启动了与宿敌巴基斯坦的和平进程，开启了著名的“巴士外交”，缓和了印巴之间的矛盾。同时，瓦杰帕伊成为自1993年以来第一位访华的印度总理，双方签订了“里程碑”式的联合宣言。辛格（Manmohan Singh）政府继续奉行分享印度经济繁荣的政策，重视互联互通、社会发展和区域经济一体化。辛格政府与孟加拉国和马尔代夫达成框架协议，与阿富汗签署重要战略伙伴关系协议。

从古杰拉尔政府到辛格政府，印度的邻国政策主要围绕五个主题进行。第一，实施经济自由化，失去了奉行排他性区域政策的能力;第二，军事干预或非军事干预仍然是印度邻国政策的核心;第三，“古杰拉尔主义”的宣布;第四，国家在对外决策中的影响力有所增加;Chandra V. Modi government and changing patterns in Indian foreign policy[J]. Jadavpur Journal of International Relations， 2017， 21（2）： 105.第五，重视邻国和谐关系，并由此推及合作关系。

共同政治阶段（2014-至今）：上台前，莫迪就暗示其外交政策将积极关注改善与印度邻国的关系，上台后立刻提出“邻居优先”政策，并邀请南亚各国领导人参加其就职典礼，随后将南亚国家定为首访对象。面对南亚国家之间信任赤字加剧以及中国等域外大国势力极速“渗透”，在“莫迪主义”指导下印度政府开始从务实角度出发，通过贸易发展、连通性建设、文化切合等多种途径发展邻国关系。同时，面对来自巴基斯坦的恐怖袭击，莫迪开始将巴排除出印度的“邻国优先”政策范围内，并积极通过营造“地区安全提供者”形象，试图打造一个共同文化、共同政治、共同疆域以及共同威胁的区域。

莫迪政府的邻国政策主要围绕四个主题进行。第一，将邻国关系正式纳入外交政策关键优先事项;第二，将巴基斯坦排除在印度邻国政策范围（印度次大陆或南盟）外;第三，重视互惠关系和共同政治框架的塑造;第四，不排除美国等西方国家力量介入对抗中国势力;第五，通过重视和重塑“直接邻国”外交，避免其对“扩展邻国”外交和“大国”外交的制约。

从尼赫鲁政府的“理想政治”到辛格政府的“合作政治”，突出特征为“管理”，即印度对邻国采取临时和双边方式，其政策以对安全的首要关注为指导，缺乏长远战略眼光和谈判意识。虽然后期重视合作，但都是将邻国置于外交安全和服务其他外交政策的框架下考量，未将其与其他政策等量齐观。莫迪政府的“共同政治”突出特征为“塑造”。莫迪政府从实用主义和地区格局变动的角度出发，将“邻国关系”置于外交首要位置，以区域安全架构共同塑造代替意志的灌输和武力施压。莫迪政府放弃了“门罗主义”核心战略，集中精力改善与邻国的关系，并试图超越南亚。Padukone N. Beyond South Asia： Indias strategic evolution and the reintegration of the subcontinent[M]. New York：Bloomsbury Publishing USA， 2014：234.

二、“邻国优先”政策实施动因

（一）印度未形成对邻国的绝对控制优势

一直以来，印度试图通过政治威胁、经济控制、内政干预以及军事介入等多种途径试图严控南亚国家，使其成为自己牢固的“战略后院”。新德里政策研究中心研究员桑德普·巴尔德瓦（Sandeep Bhardwaj）将这种地缘政治形势（印度长期控制南亚）视为历史反常现象，认为几乎没有任何区域大国可以实现长期、大规模地行使区域支配地位。印度在南亚的主导地位既不是其相对军事和经济规模的产物，也不是其专业外交的产物，而是美国、英国、苏联等全球大国由于担心激怒印度而避开南亚的结果。Sandeep Bhardwaj. India and the mantle of regional hegemon[EB/OL] https：//theasiadialogue.com/2018/03/06/india-and-the-mantle-of-regional-hegemon/， 2018-03-06/2019-04-07.随着中国经济实力的增强和中美战略竞争关系延伸至印太地区，局势开始发生变化，打破了印度的战略设计和规划。同时，南亚小国试图摆脱印度人身依附，在大国之间谋求外交平衡。印度资深记者和专栏作家乔治（T. J. S. George）认为，三大原因造成印度的邻国政策“困难”。首先，尼赫鲁时期印度对其周边国家采取居高临下的态度，使得邻国从一开始就不喜欢印度。其次，印度人民党上台执政后基本态度的变化，使邻国充满了怀疑。第三，中国在南亚地区开始扮演“老大哥”身份。T J S George. Why do neighbours dislike india？[EB/OL] http：//www.newindianexpress.com/opinions/columns/t-j-s-george/2018/apr/01/why-do-neighbours-dislike-india-1795288.html， 2018-04-01/2019-04-11.

中国在贸易、军售、投资和基建等方面对南亚国家的投资，使印度在南亚地区的地位开始面临中国的“挑战”。在贸易方面，2015年，印度与南盟各国的贸易总额为233.9亿美元，仅占贸易总额的3%。Government of India， Ministry of Commerce and Industry. （2015）. Department of commerce， exportimport data bank， total trade： Top countries， Year： 2014–2015 [EB/OL]. http：//commerce.gov.in/EIDB.aspx.虽然印度是尼泊尔、不丹的最大贸易伙伴，但这些国家分别是印度的第34、第77和第39大贸易伙伴。Government of India， Ministry of Commerce and Industry. （2017a）. Department of commerce， exportimport data bank， total trade： Top countries， Year： 2016–2017 [EB/OL]. http：//commerce.gov.in/EIDB.aspx.而2015年，中国与南盟各国贸易总额为425.9亿美元，是印度的两倍。同时，中国是孟加拉国和斯里兰卡的最大贸易进口国。南亚国家最主要进口来源分别是中国、阿联酋、沙特和美国。2016-2017 Analysis of India s with south Asian Countries，Government of India Ministry of Commerce and Industry [EB/OL]. https：//commerce.gov.in/writereaddata/uploadedfile/MOC_636477306238949138_Trade_with_South_Asia_2016-17.pdf.在军售方面，中国成为巴基斯坦、孟加拉国、缅甸最主要武器供应国，2018年中国武器出口占巴基斯坦58%，占孟加拉国75%，占缅甸55%。Stockholm International Peace Research Institute （SIPRI） [EB/OL]. http：//armstrade.sipri.org/armstrade/page/values.php.在投資和基础设施建设方面，随着中国“一带一路”稳步推进，中国先后宣布投资中巴经济走廊620亿美元，中缅铁路中国段（泛亚铁路西线）将于2020年竣工通车，中缅公路的工作也取得了进展。孟加拉国的帕德玛多用途桥梁项目、昆明-达卡货物运输走廊以及孟加拉-缅甸铁路的工作已经完成或正在进行中。中国和尼泊尔也签署了过境协议，双方同意将双边国际公路货运线路的数量从现有的三条增加到12条。中国在孟加拉国实施价值100亿美元的基础设施项目。普特拉姆燃煤电站、科伦坡机场高速公路、科伦坡国际集装箱码头基本完工。中国-马尔代夫友谊大桥于2018年8月30日正式开通。Antara Ghosal Singh. Chinas Vision for the Belt and Road in South Asia[EB/OL] https：//thediplomat.com/2019/03/chinas-vision-for-the-belt-and-road-in-south-asia/， 2019-03-02/2019-04-16.而反观印度对邻国的援建，因内部决策机构分歧多次取消或延迟交付，导致邻国关系不断出新的紧张和失望态势。

此外，随着美国等国的战略焦点从西太平洋转移至印太地区，域外大国势力开始进入南亚搅动该地区的浑水。面对所谓的中国在南亚地区对印度的“战略挤压”，印度被迫接受域外西方大国对南亚地区的“势力援助”，甘愿充当其“离岸平衡手”Paul J. US and India： Emerging offshore balancing in Asia[J]. India Review， 2019， 18（3）： 221-242.角色。大国在该地区的势力介入和战略实施也将迫使印度逐渐丧失域外排除的能力和讨价还价的能力。

（二）“直接邻国”成为“三个同心圆外交”中最薄弱环节

在过去，由于印度将其邻居视为理所当然，并过分强调安全而牺牲了关系的其他方面，导致印度与其大部分邻国都存有紧张关系。Sudarshan V. Next door boor[J]. Outlook， 2002（2）：1.印度在过去半个世纪的“邻国政策”基本可以总结为：以牺牲战略成功为代价，专注于小型战术收益。在他们看来，“邻居优先”不是印度外交政策的基础或目标，而是外交政策的工具。南亚国家无法满足印度对资金、技术、国防的紧迫需求。因此，虽然建立友好的邻国关系大有裨益，但并不是印度崛起和实现愿望的先决条件。Kanwal Sibal. A “Neighbourhood First” foreign policy has little value for Indi [EB/OL]. https：//www.hindustantimes.com/opinion/a-neighbourhood-first-foreign-policy-has-little-value-for-india/story-lwCrbzQNOLCPMGIvID5qQP.html.2017-12-15/2019-04-23.正是基于印度与邻国战略关系的差异性，双方无法实现战略互补，导致印度长期对南亚国家实行“霸权主义”。印度南亚邻国开始感受到“大哥”的威胁和失信，而邻居反过来给印度带来了“团伙”威胁。责备和反责备的恶性循环开始席卷该地区。Chattopadhyay P. The politics of Indias neighbourhood policy in South Asia[J]. South Asian Survey， 2011， 18（1）： 97.这种“地区霸权主义”经常导致对该地区的战略忽视，专注于国内挑战而无法履行承诺。最后权力真空的结果是，印度较小的邻国转向像中国这样的能够实现谈判并履行承诺的国家。Rohan Joshi， The Modi government and Indias neighborhood[EB/OL]. https：//www.business-standard.com/article/punditry/the-modi-government-and-india-s-neighborhood-115100800571_1.html， 2015-10-13/2019-04-27.

中国对印度邻国不断增长的经济和政治参与（被印度称为“中国设计和印度违约”）使得印度的地位非常薄弱，最终阻碍了印度的利益和野心。Benjamin N. Footprints of Development and Change： Essays in Memory of Professor VKRV Rao （Commemorating His Birth Centenary）[J]. Artha Vijnana， 2010， 52（4）： 240.即使过去的政策确保了印度其在该地区的影响力和善意，但仍然缺乏连贯和精心策划的邻国政策，导致南亚最终脱离印度的影响范围，印度“战略后院”面临失火风险。Happymon Jacob. Being a good neighbor [EB/OL]. https：//www.thehindu.com/opinion/lead/being-a-good-neighbour/article25836738.ece， 2018-12-27/2019-04-27.实现成为亚洲主要力量之一的目标将完全取决于印度管理自己的“直接邻国”的能力。Malone D. Does the elephant dance？： contemporary Indian foreign policy[M]. Oxford University Press， 2011：22.然而，在過去半个世纪里，印度对邻国关系的管理可谓混乱，武力威逼、军队干涉屡见不鲜，导致双方关系渐行渐远。

（三）中印在印太等领域的战略空间重合

在印度看来，中国加强同南亚国家的接触有两个重要目的。第一，抵制印度;第二，获得印度洋的战略空间。Pattanaik S S. Indian Ocean in the emerging geo-strategic context： examining Indias relations with its maritime South Asian neighbors[J]. Journal of the Indian Ocean Region， 2016， 12（2）： 133.总体来看，印度认为中国在三个方面开始挑战印度的势力范围：第一，中国在印度东北部对尼泊尔、不丹拉拢和支持已经严重破坏印度传统的势力范围;第二，中巴经济走廊项目引起印度高度重视，因为中巴经济走廊通过巴控克什米尔将从根本上改变争议地区的控制性质;第三，中国在印度洋的影响力越来越大，严重阻碍印度从南亚（陆地）大国向海洋大国的转型和利益延伸。

印度前外交秘书希亚姆·萨拉（Shyam Saran）认为，南亚地区对印度国家安全至关重要，而中国通过将大量资源部署进入南亚地区正在侵蚀印度的主导地位。Shyam Saran. A Tough Neighbourhood[EB/OL]. https：//www.indiatoday.in/magazine/cover-story/story/20190603-a-tough-neighbourhood-foreign-policy-1534289-2019-05-25， 2019-06-03/2019-05-28.中印在印太等领域的战略空间重合主要集中在中国及其邻国共建的“四条经济走廊”上，即中巴经济走廊（CPEC）、孟中印缅经济走廊（BCIM-EC）、跨喜马拉雅经济走廊（CHEC）和海上丝绸之路（中孟斯马海上经济走廊）。印度认为中巴经济走廊涉及三个主要问题：领土主权、国家安全以及中巴战略伙伴关系的深化。Baruah D M. Indias answer to the Belt and Road： A road map for south Asia[J]. Carnegie India， 2018：15-16.尽管印度已原则上同意与中国和缅甸合作，但由于印度对印度东北部的敏感，印度对其安全问题感到担忧，犯了“一朝被蛇咬、十年怕井绳”综合征。Deepak B R. Bangladesh， China， India， Myanmar Economic Corridor （BCIM-EC）： Security Dilemma Rider to Regional Economic Integration[M].//Chinas Global Rebalancing and the New Silk Road. Springer， Singapore， 2018： 65.由于国家安全原因，莫迪政府更加热衷于与尼泊尔在基础设施、连通性项目等方面进行双边合作。因此，对中国关于建设跨喜马拉雅经济走廊的建议一直没有热情。面对中国推进的“海上丝绸之路”，印度认为中国的军事哲学发生转变，更加关注海外军事基地建设和利益拓展，并利用“珍珠链”逐渐“围困”印度。印度认为，如果中国要遵循南亚的“合小攻大”政策，即中国与南亚小国（巴基斯坦、孟加拉国、缅甸、尼泊尔和斯里兰卡）联手攻击大国（印度）的话，印度必须将其邻国合并为一个更紧密的国家与自己结合。Malik， M. India-China Relations[A].// Linsun Cheng Ed. Berkshire Encyclopedia of China[C].Berkshire Publishing Group. 1143-1150. 同时，印度认为，中国正忙于一场复杂的权力游戏，通过支持巴基斯坦、尼泊尔、斯里兰卡和孟加拉国反对印度从而实现包围印度。中国向巴基斯坦“提供”了核武器和弹道导弹技术，并与缅甸、巴基斯坦、尼泊尔、孟加拉国和斯里兰卡建立了牢固的军事关系，这是中国在本地区牵制印度战略的。Twining D. Diplomatic Negligence： The Obama administration fumbles relations with India[J]. The Weekly Standard， 2010， 15（32）.如果印度不解决与邻国的分歧，改善双边关系，那只会为中国在该地区发挥越来越大的影响“铺平道路”。

（四）实施“印太战略”和“大国梦”的关键路径

自尼赫鲁开始，印度历届政府都致力于将印度打造为世界大国，并为之不懈奋斗。然而，由于国内经济形势严峻和大国外交框架乏善可陈，致使印度的大国外交未能有声有色。随着印度经济的形势整体向好，印度政府再次聚焦印度“大国梦”。

印度在南亚长期奉行“地区主义”导致其主导地位受到邻国的严重质疑，进而对印度外交政策提出了严峻挑战：如果印度的邻国政策过于关注该地区，则无法在全球范围内施展抱负。无疑，于印度而言，南亚不是一个跳板，而是一个制约因素。Sahni V. Indias foreign policy： Key drivers[J]. South African Journal of International Affairs， 2007， 14（2）： 21-35.一个国家如果没有在自己的邻国中占据首要地位，那么他则无法在全球舞台上立足。Raja Mohan C. Crossing the Rubicon： The Shaping of Indias Foreign Policy[J]. 2006：242由于印度渴望成为新兴全球秩序中的全球大国，并打算成为联合国安理会常任理事国，因此除了首先获得邻国的信任外，别无选择。Hossain D. The Dynamics of Bangladesh–India Relations： From a Paradigm Shift to a Challenging Era？[M]//India in South Asia. Springer， Singapore， 2019： 135.

作為“三个同心圆外交”中最基本环节，“直接邻国”外交在“扩展邻国”外交中承担着双重角色。第一，“联结”角色。以东盟国家中缅甸和泰国作为“东向行动政策”的切入口，以印度洋沿岸国家毛里求斯作为“西联政策”的战略支点，从而团结印太地区国家，并将其纳入印度的“印太战略”议程和轨道，形成相互串联的印度洋战略安全网。第二，“示范”角色。“邻国优先”政策注重互利和合作，并强调共同政治，减缓了邻国对印度的战略疑虑和怀疑。同时，也为印度的“扩展邻国”外交奠定基础，扮演了示范角色。同样，“直接邻国”外交在“大国”外交中也承担着双重角色。一是“支持”角色。莫迪政府为印度实现大国地位，推动印度在全球舞台上投射多个形象。印度形象投射的模糊性源于其需要调和对大国地位的追求以及与发展中国家保持团结的愿望。Sullivan K. Indias ambivalent projection of self as a global power： Between compliance and resistance[M]//Competing visions of India in world politics. Palgrave Macmillan， London， 2015： 15-33..印度并没有因过于追求与大国的平行一致而忽略自己发展中国家的实际地位，因为印度作为崛起大国的战略包括遵守现有秩序的要素和作为抵抗它的要素（修正主义要素）。Sullivan K. Indias ambivalent projection of self as a global power： Between compliance and resistance[A]//Competing visions of India in world politics[C]. Palgrave Macmillan， London， 2015： 15-33.; Pant H V， Super J M. Indias ‘non-alignmentconundrum： a twentieth-century policy in a changing world[J]. International Affairs， 2015， 91（4）： 747-764.修正主义要素则更多需要发展中国家尤其是邻国的支持和团结。二是“表演”角色。大国地位意味着实力、威望、意愿（责任）和能力的支撑。印度成为大国就必然在地区和国际层面承担公共产品提供与维护的责任，印度与“直接邻国”亲疏直接体现出印度在地区层面提供公共产品的意愿和能力，也直接考验了印度的实际能力和水平，印度迫切需要一场“表演秀”，向国际社会充分展示自己的大国“才分”。

三、“邻国优先”政策实施路径

莫迪政府基于印度自然地理优势、政治关系、经济互补性和共同文化，采取地理互融、政治互动、经济互依和文化互联等措施推进“邻国优先”政策。

（一）地理互融

印度战略家认为，连通性是实现南亚地区经济潜力的关键。将边界视为防御外部威胁的传统国家安全模式必须向将边界视为“连接器”而非“分隔器”的务实性思维转变。Hogg C L. India and its neighbours： Do economic interests have the potential to build peace？[M]. Royal Institute of International Affairs and International Alert， 2007：200.无论是在历史上，还是地理上，印度都认为自己最适合支持亚洲的“连通性”事业。历史上，印度是“两个强大互联互通遗产的继承者——佛陀和香料路线;Speech by External Affairs Minister at the inauguration of Raisina Dialogue in New Delhi [EB/OL]. https：//www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm？dtl/26432/speech+by+external+affairs+minister+at+the+inauguration+of+raisina+dialogue，2016-03-01/2019-05-28.地理上，印度是亚洲举足轻重力量——“西部和平前沿和东部战争前沿”。Welcome Remarks by Minister of State for External Affairs M.J. Akbar at the Inaugural Session of Indian Ocean Conference [EB/OL]. https：//www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm？dtl/27355/Welcome_Remarks_by_Minister_of_State_for_External_Affairs_MJ_Akbar_at_the_Inaugural_Session_of_Indian_Ocean_Conference_September_01_2016， 2016-09-01/2019-05-28.这种独特的定位造就了印度实现地理互融的可能性。莫迪呼吁，让我们转向那些在地理和共同利益方面最接近我们的人。在“邻居优先”政策指导下印度对邻国发生重大转变。南亚人民有共同血缘、共同历史、共同文化和共同愿望。Inaugural Address by Prime Minister at Second Raisina Dialogue， New Delhi [EB/OL]. https：//mea.gov.in/Speeches-Statements.htm？dtl/27948/Inaugural_Address_by_Prime_Minister_at_Second_Raisina_Dialogue_New_Delhi_January_17_2017， 2017-01-17/2019-06-07.在印度看来，与直接邻国和扩展邻国基础设施的连接不仅为印度，甚至为整个地区提供了“改变游戏规则的可能性”。Address by Foreign Secretary at East West Centre Conference [EB/OL]. https：//mea.gov.in/Speeches-Statements.htm？dtl/27372/Address_by_Foreign_Secretary_at_East_West_Centre_Conference_September_09_2016， 2016-09-09/2019-06-07.

为建立一个和平稳定的周边环境，莫迪政府通过政治互动印度与邻国的政治互动（即胡萝卜加大棒政策）分为有益互动（施以恩惠、双边合作等）和有害互动（干涉内政、武力威慑等），互动方式和力度取决于印度对邻国的控制程度和邻国对印度的服从程度。的方法加大其对邻国掌控。

在有益互动层面，莫迪政府主要通过“政治礼遇”“沟通加强”“技术合作”和“历史问题解决”等措施实现对邻国的“怀柔”。首先， “政治礼遇”。莫迪两次就职典礼分别邀请南盟和BIMSTEC成员国领导人参加其就职典礼，并在就职后通过首访不丹和尼泊尔证明印度的外交出发点着力于“邻国”。同时，在上任伊始就高调强调，“邻国优先”政策是印度外交政策的关键优先事项，同时暗示“邻国地区”不是印度的战略缓冲地带而是友好合作地带，对邻国释放出前所未有的积极信号。其次，“沟通加强”。自从莫迪上台后，印度与邻国的高层互动频繁。截至2019年7月，莫迪先后4次访问尼泊尔、3次访问斯里兰卡、2次访问马尔代夫和缅甸、1次访问孟加拉国、不丹、毛里求斯和泰国。同时，莫迪参加了2014年在缅甸内比都举办的BIMSTEC会议和东亚峰会、在尼泊尔加德满都举办的南盟会议;2018年在缅甸内比都举办的BIMSTEC会议、在泰国举办的东亚峰会。此外，印度与邻国双边外长、防长、财长等会晤不计其数。莫迪政府努力加强印度洋的多边结构和相互联系，包括使印度洋沿岸协会和印度洋海军专题讨论会等组织更加突出。再次，“技术合作”。莫迪和马尔代夫总统索利赫一直同意建立印度建造的沿海监视雷达系统（CSRS）和马尔代夫国防军的综合训练设施。塞舌尔同意印度在该国开设一个沿海监视雷达站。同时，印度先后在毛里求斯建设了8个监视雷达，在塞舌尔建设了8个监视雷达，在斯里兰卡建设了6个监视雷达，在马尔代夫建设了10个监视雷达。最后，“历史问题解决”。斯瓦拉吉外长对孟加拉国的访问弥合了“提斯塔河水资源共享条约”和“陆地边界协定”等悬而未决问题上存在的相互信任缺口。Muni S D. Narendra Modis Foreign Policy： Rebuild South Asian Neighbourhood[J]. CLAWS Journal， 2015：27.莫迪政府通过对尼泊尔大地震迅速的援助行动、与孟加拉国签署土地互换协议解决长达70年的政治和人道主义问题。

在有害互动层面，莫迪政府主要通过“内政干预”、“军事保护”等措施实现对邻国的“压制”。

莫迪上台后采取积极措施提升与尼泊尔、不丹等邻国的关系，但并没有放弃“地区主义”心态，依然会凭借自身在南亚相对其他弱小邻国的绝对优势采取“控制措施”。

在莫迪第一任期五年内四次访问尼泊尔，对尼泊尔地震积极援助。但对于尼泊尔修宪，印度政府实施边境封锁，迫使尼泊尔领导人解决马德西人的要求，印度和尼泊尔双边关系降到低谷。虽然印度和不丹重新签订友好和平条约，但印度继续向不丹施加压力，试图继续主导该国的对外关系，导致中不迟迟未建交。多数不丹民众认为这是对该国主权的直接威胁，也是解决中不边界的主要障碍。在2017年中印洞朗对峙事件中，不丹差点被印度的裹挟所窒息。Kashish Kumar. Is India Losing Its Grip on Bhutan？ [EB/OL]. https：//thediplomat.com/2019/07/is-india-losing-its-grip-on-bhutan/， 2019-07-05/2019-07-14.印度前陆军上校阿贾伊·苏克拉（Ajai Shukla）直言道，很少有不丹人接受这样的逻辑：印度对不丹的军事承诺使其拥有国家安全和经济决策的所有权。不丹对中国潜藏的恐惧正逐渐让位于印度统治带来的愤怒。Ajai Shukla. Doklam a year on： Bhutan more worried about India than China[EB/OL]. https：//www.scmp.com/week-asia/opinion/article/2160260/doklam-year-bhutan-more-worried-about-india-china， 2018-08-18/2019-07-15.

（三）經济互依

印度“邻国优先”政策面临的一个挑战就是使其邻国相信印度是一个机遇而非威胁。他们并非被印度所包围，而是通过印度进入了一个更加广阔的市场，可以为他们的经济发展提供比单独依赖国内市场更多的增长机会。

随着中国对南亚国家经济、贸易、投资等各方面增长，莫迪正在采取积极措施，以维持其自身的区域影响力，包括重建经济联系、改善区域互联互通、贸易放松、减税和投资激励等。截至2019年7月，印度签署了10项自由贸易协定（FTAs）《印度—不丹贸易、商业和过境协定》《印尼—尼泊尔贸易条约（修订版）》《印度—斯里兰卡自由贸易协定》《南亚自由贸易协定》《印度—泰国自由贸易协定早期收获计划》《印度—新加坡全面经济合作协定》《印度—韩国全面经济伙伴关系协定》《印度—东盟货物贸易协定》《印度—日本全面经济伙伴关系协定》和《印度—马来西亚全面经济合作协定》。和6项优惠贸易协定（PTAs）《亚太贸易协定》（APTA）、《全球贸易优惠制度》（GSTP）、《印度—阿富汗优惠贸易协定》、《印度—智利优惠贸易协定》、《印度—南方共同市场优惠贸易协定》和《南亚自由贸易协定》。，另外还有20多个自由贸易协定包括《印度—孟加拉国—自由贸易协定》《区域全面经济伙伴关系协定》《印度—毛里求斯全面经济合作和伙伴关系协定》《环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（BIMSTEC）自由贸易区框架协议》《印度—泰国自由贸易区》等。正在谈判中。莫迪政府已同意从2018年7月1日起向亚太贸易协定（APTA）成员国提供3，142种产品的关税减让，将有助于区域内贸易扩展，并通过覆盖商品、服务、投资和贸易便利化，促进经济一体化。南亚自由贸易区（SAFTA）旨在通过降低商品关税来刺激区域贸易，但由于每个成员国对免征关税减让的商品都有一份“敏感清单”导致谈判难以进行。为应对这些挑战，莫迪政府已宣布在东北边境各州开展多项大型基础设施项目，这些项目将改善该地区贸易商和企业的运输和物流。自2017年7月以来，孟加拉国对印度的服装出口增长了113%，从1.29亿美元增加到2.76亿美元。2017年商品及服务税的推出将促使纺织品退税率下降12%，这使得孟加拉国因49项服装产品的成本效益优势而享有更大的利益。根据SAFTA，印度向孟加拉国提供除烟草和酒精以外的所有商品的免税使用权。孟加拉国向印度贸易商提供优惠关税。除贸易协定外，两国还签署了一系列加强区域互联互通和资源共享的协议。印度和尼泊尔在电力领域合作方面取得了进展。两国于2014年签署了电力贸易协定（PTA），旨在加强跨境电力传输、电网连接和电力贸易。此外，2015年，孟加拉国、不丹、印度和尼泊尔四国签署汽车协议（MVA），旨在利用其地理优势来优化贸易关系。

莫迪的邻国外交体现了印度外交政策的两面性和果断性，以“大国外交”和“经济外交”为轴心，从外交层面“再造印度”，不仅要扭转多年来印度故步自封、忽视邻国诉求的局面，还试图通过实际行动赢得邻国的支持，即为实现经济复兴和地缘政治崛起提供较好的周边环境支持。沈诗伟.印度外交策略邻国优先[N/OL].中時電子報. https：//www.chinatimes.com/cn/newspapers/20150610001025-260310？chdtv， 2015-06-10/2019-07-17.虽然印度一直声称在该地区占首要地位，但由于内向型经济，南亚地区经济一体化并未成为印度的优先事项。随着南亚对全球化的响应，区域主义开始出现。印度持续的高速经济增长为印度提供了新的选择，可以利用自己的市场在地区方面获得外交收益。印度的“新区域主义”不仅关注自身利益，也关注睦邻关系，因此可能更有效。Mohan C Raja. Peaceful Periphery： Indias New Regional Quest [EB/OL]. https：//casi.sas.upenn.edu/iit/crajamohan， 2007-05-23/2019-07-18.

（四）文化互联

南亚国家没有利用他们的共同传统作为增加集体力量和讨价还价能力的因素，而是因内部竞争而衰弱。该地区面临的挑战是如何利用南亚的共同文化遗产和自然协同作用促成团结、和谐和互利发展。Sikri R. Indias Foreign Policy Priorities in the Coming Decade[M]. Institute of South Asian Studies， 2007：4.作为印度教和佛教的发源地，印度拥有天然的软实力资源，然而印度当局一直未将软实力战略应用到外交政策中。莫迪上台后，其外交政策最大的特点之一就是对软实力资源的利用。莫迪特别强调通过积极参与海外侨民以及建立共享文明纽带的坚定承诺，促进印度在该地区的软实力。莫迪政府将文化和精神连通性视为与亚洲的重要联系。Mohan C. Raja， From Looking East to Acting East[EB/OL]. http：//www.mea.gov.in/in-focus-article.htm？24714/From+Looking+East+to+Acting+East， 2015-01-29/2019-07-19.莫迪访问尼泊尔、不丹、斯里兰卡时，都会访问当地侨民社区，注重发挥他们“非正式外交官”的角色。

对海外侨民的重视并不是莫迪“软实力”战略的唯一焦点。佛教一直是莫迪访问南亚国家时重视并提及的话语。莫迪声称，“没有佛陀，本世纪不可能是亚洲的世纪”，Pethiyagoda K. Modi deploys his culture skills in Asia[EB/OL]. https：//www.brookings.edu/opinions/modi-deploys-his-culture-skills-in-asia-2/， 2015-06-01/2019-07-20.并且在他几乎所有的国外访问期间，都会预留一天访问佛教寺庙。Aurora B V. PM Narendra Modi Keen on Projecting India as a‘soft Power， Uses Buddha Connect in Foreign Policy[EB/OL]. https：//economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/pm-narendra-modi-keen-on-projecting-india-as-a-soft-power-uses-buddha-connect-in-foreign-policy/articleshow/47155267.cms， 2015-05-05/2019-07-20.在访问尼泊尔时，莫迪向尼泊尔赠送菩提树苗，重申两国文化视角的一致性。访问斯里兰卡时，莫迪援引古代印度佛教关系，追溯到阿育王统治下的毛利人帝国。他还访问斯里兰卡古都阿努拉德普勒。此外，他还为印度资助的贾夫纳文化中心揭幕并拜访了科伦坡的摩诃菩提寺。

此外，莫迪政府还重视双边的人文交流。在第4届BIMSTEC峰会上，莫迪宣布了针对BIMSTEC成员国的一系列举措，包括奖学金、研究奖学金和短期培训课程。向印度东北空间应用中心的BIMSTEC成员国的研究人员、学生和教授颁布了24项奖学金。除了100个旅游、环境、灾害管理、农业、贸易和可再生能源等短期培训课程外，莫迪还宣布向印度纳兰达大学中的BIMSTEC国家的青年学生提供30个奖学金和12个高级医学研究奖学金。Kathmandu，PM Modi urges BIMSTEC members to ‘work together for prosperity[EB/OL]. https：//www.business-standard.com/article/news-ani/pm-modi-urges-bimstec-members-to-work-together-for-prosperity-118083001290_1.html， 2018-08-30/2019-06-20.

四、“邻国优先”政策未来面临挑战

莫迪政府的“邻国优先”政策有五个问题领域，权力分配、政策稳定性、心态、小国策略和大国权力。

（一）中央与地方权力分权与制约

随着尼赫鲁的去世，印度国大党“一党独大”局面开始瓦解，地方州政党开始崛起，导致权力更多地向各州转移和流散。在此之前，印度外交和国防政策的制定和实施由中央政府和议会全权负责，地方州政府在处理当地法律和秩序活动中作用有限。此阶段印度外交政策体现为中央政府基于国家利益基础上追求外交和国防目标。20世纪90年代，印度经济自由化和地方政党日益崛起迫使中央政府调整其外交和国防政策，外交政策制定开始屈服于地方州政党和领导人的短视政治利益，不再遵循国家外交政策利益和目标。C P Bhambhri. Indian foreign policy： Foreign or provincial？ [EB/OL]. https：//economictimes.indiatimes.com/indian-foreign-policy-foreign-or-provincial/articleshow/12475841.cms， 2012-03-31/2019-07-20.中央政府对外交和国防政策控制力度不断减弱。第一，赋予某些地方州特殊宪法地位，地方州领导人对外交政策影响力增强;第二，地方州领导人利用政治影响力影响政策制定;第三，由于中央联盟政府是由地区州政党组成的，导致中央政府赋予州政府和领导人更大发言权;第四，全球化的力量的推进。Mattoo， Amitabh， Happymon Jacob. Republic of India： Foreign Relations in Federal Countries[M]. London：McGill-Queens University Press， 2009：176.在莫迪上台后，印度中央政策开始收紧在地方州，尤其是边境州的权力，但在外国经济、资源管理、安全问题等领域，印度各州的参与和意愿依然存在。第一个是外国经济管理。地方各州有权享有其参与外国经济活动时不受中央政府阻碍的权力。外国公司可以投资任何部门，但必须得到地方州和中央政府的双重许可，涉及土地等各种问题。第二个是资源管理。领土争端、水资源共享等问题的解决很大程度上取决于特定州与邻国的关系。印度和孟加拉国持续40多年的陆地边界问题的解决正是西孟加拉邦州政府在谈判和签署协议中发挥了重要作用。而印度和孟加拉国关于提斯塔河水资源共享问题长期未能解决与西孟加拉邦首席部长玛玛塔·班纳吉（Mamata Banerjee）的反对息息相关。印度外交部长斯瓦拉吉曾表示，如果没有西孟加拉邦的加入，就无法签署关于分享提斯塔水的协议。Harun ur Rashid. Likelihood of agreement on Teesta water sharing [EB/OL]. https：//www.thedailystar.net/opinion/likelihood-agreement-teesta-water-sharing-1597378， 2018-06-30/2019-07-21.第三个是环境和安全问题。如果没有让边境州参与的情况下实施“邻国优先”政策是无法想象的。印度地方州与邻国有陆地或海上边界的事实让莫迪政府重新考虑将州納入邻国外交议程。但印度边境州自古以来就对周边邻国持谨慎甚至敌对态度。而莫迪政府将各州纳入外交政策制定过程，导致这些措施都是临时性和功能主义的，而不是整体的和结构上的变革。莫迪政府过度重视外交工具促进经济发展和外国直接投资的作用，而很少关注战略安全问题。Happymon Jacob. Putting the Periphery at the Center： Indian States Role in Foreign Policy [EB/OL]. https：//carnegieindia.org/2016/10/10/putting-periphery-at-center-indian-states-role-in-foreign-policy-pub-64724， 2016-10-10/2019-07-21.

同时，“邻国优先”政策中存在一个悖论——虽然边境州被视为印度与其邻国的桥梁，但在实践中，印度的邻国政策是自上而下的，并继续由中央政府领导。而次区域合作基本上是以两个或多个州合作为前提的。这是引起一个重大问题，在边境州的国际参与正在增加的时候，可能导致中央政府与地方州的制度僵局，而且难以实现国家政策制定者和地方政策参与者之间制度化的双向接触。Nimmi Kurian. The Future is Federal： Why Indian Foreign Policy Needs to Leverage its Border States[EB/OL]. https：//cprindia.org/news/7818， 2019-05-29/2019-07-21.

（二）政府换届所致的政策动荡

印度和邻国政府换届所致的政策改弦更张关乎“邻国优先”政策的存续与接受程度。

首先是印度政府换届所致的政策改弦更张。政府换届导致印度政府政策的不确定性和变动性主要存在两种情形。第一种，印度人民党（或其他支持政党）继续领导印度，即领导人（或党派）更换而领导结构和领导性质未变。此时，领导人面临两种选择：（A）继续坚持“邻国优先”政策和（B）放弃“邻国优先政策”。选择前者（A）可能性较大，意味着“邻国优先”政策继续发展。第二种，印度国大党或其他政党夺取领导权。此时，领导人也面临有两种选择：（C）继续坚持“邻国优先”政策和（D）放弃“邻国优先政策”。无论选择哪种策略都会对“邻国优先”政策造成冲击。这是因为选择（C）继续坚持“邻国优先”政策，但边境州领导结构和领导层多为印度人民党的同盟导致对印度国大党或其他政党政策的抵触。选择（D）放弃“邻国优先”政策同样面临边境州领导结构和领导层激烈的抵抗。

其次是邻国政府换届所致的政策改弦更张。邻国对印度的政策更多的是执政党或领导人的政策，而不是一个布局合理的国家政策。当政府发生变化时，将会导致政策的急剧变化，打断印度邻国政策的实施。Amb （Retd） V P Haran. Challenges in Indias Neighbourhood Policy[EB/OL]. https：//www.mea.gov.in/distinguished-lectures-detail.htm？674， 2017-07-14/2019-07-23.邻国政府换届对印度来说其敏感度丝毫不亚于邻国国内政党和人民。邻国政府的连续性与稳定性将直接决定“邻国优先”政策的有效性和持续性。如果邻国领导层“亲印”，那么其政策实施难度则大为减缓。而如果邻国领导层“反印”，那么其政策则面临在该国流产或被破中断可能性，于是印度与邻国政党的博弈难得消停。2015年，印度政府指派间谍机构干涉斯里兰卡总统大选，企图推翻总统马欣达·拉贾帕克萨（Mahinda Rajapaksa）。迈特里帕拉·西里塞纳（Maithripala Sirisena）最终如愿以偿获胜，这被莫迪政府视为外交的“重大胜利”。2015年9月，为了阻止尼泊尔共产党成为该国主流政党而准备的修宪，印度对运往尼泊尔的物资进行限制，导致尼泊尔国内出现油荒和物资短缺。2017年12月由尼泊尔共产党和尼泊尔共产党组成的左翼联盟在尼泊尔大选中赢得压倒性胜利。印度前外交秘书坎瓦尔·西巴尔（Kanwal Sibal）认为，左派人物特别是奥利掌权将使印度“管理与尼泊尔的关系”变得更难、更复杂，印度希望“尼泊尔不要自己给自己制造不安全”。What Left alliances victory in Nepal elections would mean for India [EB/OL]. https：//www.livemint.com/Politics/Y1CRjuNI4Y2c2a2uCkedGK/Nepals-Left-alliance-set-for-victory-What-are-the-implicat.html， 2017-12-12/2019-07-23. 2018年2月，马尔代夫警告印度不要采取任何阻碍解决该国政治危机的“任何行动”。而印度则坚称对马尔代夫延长紧急状态表示不满，并表示继续关注该国的情况。Maldives warns India against interfering in its internal affairs [EB/OL]. https：//economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/maldives-warns-india-against-interfering-in-its-internal-affairs/articleshow/63044836.cms， 2018-02-23/2019-07-23.最后，穆罕默德·萨利赫（Ibrahim Mohamed Solih）击败阿卜杜拉·亚明（Abdulla Yameen），莫迪随即送上祝贺。2018年11月，莫迪立刻访问马尔代夫并出席萨利赫宣誓仪式，两国关系因萨利赫的上台重新缓和。在未来五年内，印度及其各邻国将纷纷迎来大选，印度政府将继续由印度人民党执政还是印度国大党执政，印度邻国领导层是“亲印”还是“反印”，一切都存在变数，届时将对莫迪政府的“邻国优先”政策形成巨大考验。

（三）印度“地区干涉主义”心态

尽管“邻国优先”政策取得了令人印象深刻的成果，解决了大量历史遗留问题，但莫迪政府并没有完全放弃对邻国内政的干涉，时常通过“秀肌肉”以示自己南亚的地区存在。印度與美国签署核协议，成为美国主要国防合作伙伴，更是进一步加剧了印度在南亚的傲慢态度，在南亚地区引发邻国对印度潜在的扩张主义和干涉内政的恐惧。Regional Implications of Indian Hegemony in the SAARC[EB/OL]. https：//ipripak.org/regional-implications-of-indian-hegemony-in-the-saarc/， 2017-03-08/2019-07-24.

印度这种“地区干涉主义”心态的出现有三大原因。第一，传统外交风格或习惯作祟。印度较南亚国家之间存在的权势、体量等各方面的悬殊差异，致使印度一直以来都将邻国置于不对称的位置，常常被用以实施外交战略的工具。即使非国大党以外政党执政也无法短期改变印度外交官僚机构长期形成的“国大党外交范式”（邻国霸权）。第二，消除目标国家不友好。印度时常通过武力干涉或内政干涉企图推翻对印不友好的政党领导人，并施以种种伎俩拉拢其他对印友善的政党，从而实现从邻国内部通过政权更迭达到邻国处于印度控制范围之局面。第三，预防大国的争权。防止邻国疏远是印度时常出现“地区干涉主义”的原因。印度最担心的就是邻国倒入其他阵营，尤其是与印度存在间隙的阵营。届时，印度长期用心经营的邻国关系将风雨飘摇。

相较于前几任，莫迪政府对邻国的态度中“地区干涉主义”出现的力度和频度明显下降，但仍是时有露头。2015年印度在斯里兰卡总统选举前进行“微妙干涉”，试图推动迈特里帕拉·西里塞纳（Maithripala Sirisena）领导的联盟击败时任总统马欣达·拉贾帕克萨，导致斯里兰卡驱逐了科伦坡站的印度研究分析室负责人。2015年2月，马尔代夫反对派领导人穆罕默德·纳希德因恐怖主义指控被逮捕以及由此引发政治危机，对莫迪的邻里政策构成了真正的外交考验。3月份，莫迪访问塞舌尔、斯里兰卡等周边国家，却没去马尔代夫，外界将此视为印度和马尔代夫产生了“外交裂痕”。2015年9月由于尼泊尔新宪法实施，尼泊尔与印度关系恶化。印度随后停止向尼泊尔运送燃油，最终导致尼泊尔爆发持续燃油危机，公共交通运营出现困难。随后，尼泊尔取消总统的访印行程并召回驻印大使。作为回应，印度总理莫迪不再出席尼泊尔21日的佛教活动，两国关系陷入危机。

随着中国在南亚地区日益增强的影响力，以及由此带来的南亚小国借助中国以抗印度的凝聚力，在二者的合力下印度与南亚国家之间的地位将趋平衡、平等，也将迫使印度政府不得不调整邻国政策。彻底放弃“地区干涉主义”，印度将无法掌控南亚小国对印关系的发展，继续坚持“地区干涉主义”将可能激起邻国对印度的反感和敌对。印度政府确实需要对邻国关系进行彻底的重塑。来自斯里兰卡、马尔代夫和尼泊尔外交教训是明确的：印度不应该是现代版的英国拉杰（British Raj）英国拉杰（Raj印地语意为“统治”或“王国”）指英国王室在1858年至1947年对印度次大陆的统治，也被称为皇冠统治。统治范围几乎涉及现在的全部印度、巴基斯坦和孟加拉国。，而且被任命到这些国家的印度外交官应该停止认为他们是现代版总督。Happymon Jacob. Losing the neighbourhood [EB/OL]. https：//www.thehindu.com/opinion/lead/Losing-the-neighbourhood/article14324718.ece， 2016-05-18/2019-07-24.

（四）南亚小国注重“平衡外交”以抗印度

威胁平衡理论创始人斯蒂芬·马丁·沃尔特（Stephen Martin Walt）认为评估一国之于另一国构成威胁的要素取决于其综合实力（规模、人口和经济能力）、地理位置、进攻能力和进攻意图。沃尔特认为，越多的国家认为崛起的国家拥有这些品质，他们就越有可能将其视为威胁并平衡它。Walt S M. Alliance formation and the balance of world power[J]. International security， 1985， 9（4）： 9.同时，传统权力平衡理论认为，较小的国家往往会试图在可能的范围内平衡行动主导者。印度的邻国担心印度在各自国家以及整个地区的规模、权力和影响力越来越大，开始寻求一些抵消力量来平衡印度的统治。Sikri R. Indias Foreign Policy Priorities in the Coming Decade[M]. Institute of South Asian Studies， 2007：4.而中国在亚洲的迅速崛起则为印度的许多小邻国提供多种选择。

印度多数邻国面临着国家建设和国家重建的问题。因此，在印度与其邻国一系列复杂的双边政治问题得到解決之前，这些国家将继续寻求与域外国家的合作谋求平衡，导致印度与他们区域合作的意愿将受到限制。Dixit J N. Indias foreign policy and its neighbours[M]. Gyan Books， 2001：346.这些问题主要包括：印度长期奉行“地区主义”政策对印度邻国造成了深刻的不信任和伤害;水资源共享、领土边界、宗教信仰等长久困扰双边关系的问题;印度对邻国政治干涉和霸权心态时常出现的问题;印度与领国在政治体制、国家体制、经济体制等方面的异质化问题。在这些问题没有解决之前，印度的邻国不会放弃中国等大国对印度的平衡和制约作用。印度的邻国希望通过中国与美国、日本、印度等其他大国之间的竞争来获取经济利益。随着中国的实力增长，这种愿望将更加强大。South Asian countries cashing in on India， China competition[EB/OL]. https：//economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/south-asian-countries-cashing-in-on-india-china-competition/articleshow/13080380.cms？from=mdr， 2012-05-10/2019-07-24.

沃尔特用“四要素分析法（实力、距离、能力和意图）”评估威胁为我们诠释印度与南亚邻国关系找到合适途径，但基于南亚地区的现实，有必要加入另一个变量——历史经验。印度对邻国以往的态度和历史经验将成为邻国对印政策的重要参考标准。印度长期霸凌主义和行径对其邻国的威胁并没有因“邻国优先”政策的实施而磨灭，更多是暂时的“压抑和克制”，政治信任赤字依然存在。对比之下，中国“睦邻友好”政策自1995年实施以来取得了良好效果。邻国可能会因为中国相对能力的增强而受到恐吓或疏远，但中国却与大多数邻国和区域组织建立牢固的互利关系（日本是最大例外）。中国外交在不对称关系中似乎比在更平等的竞争环境中更有能力。Womack B. China between region and world[J]. The China Journal， 2009 （61）： 14.中国长期积累的“睦邻政策”并在实践中的“良好记录”使得印度邻国对中国的威胁感知远远小于来自印度的威胁感知。

（五）中印戰略竞合的不确定性

从战略利益空间的角度看，中印两国在南亚地区存在着战略联盟。战略的一致性意味着战略空间重叠或互补，为两国带来更多合作机会。同时，也意味着更多战略摩擦和竞争，甚至是战略冲突。虽然今天的中印关系在经济上取得了进展，但是对于任何另一方的崛起，两国都没有放松。双方都将对方视为地区霸权国家，并担心自己可能会受到其势力扩张的影响。Chaturvedy R R. India and its South Asian neighbours[M]. Institute of South Asian Studies， 2009：28.印度认为中国正在通过海（海上丝绸之路、海外军事基地、珍珠链）陆（经济走廊、中巴关系深化）合纵连横战略“包围”印度，中国仍然是印度国家安全最不稳定的因素。中国一直试图“破坏”印度在亚洲和全世界的影响力。G Parthasarathy. In the dragons cross hairs，Daily News and Analysis [EB/OL]. https：//www.dnaindia.com/analysis/main-article-in-the-dragon-s-cross-hairs-1037846， 2006-06-26/2019-07-25.

伴随着中国的崛起，其高空边疆、利益边疆、信息边疆以及战略边疆不再仅限于传统的疆域，周边地区国家的发展、亚洲安全环境的维护和世界秩序的改革都需要中国从“他国行为的观察者”向“自我要求的行动者”角色转变。一方面，中国自我利益的维护要求中国在南亚和印太地区必须有所作为。南亚国家作为中国重要的邻国，印度洋作为中国重要的出海口，二者都在中国的战略版图中占据重要位置。商船贸易往来、战略资源运输、海外企业和侨民保护等需要中国加大巡航和保护力度、频度。另一方面，中国作为世界性大国有责任以己之力维护、建设亚洲。缅甸的罗兴亚难民危机、印度洋猖獗海盗、尼泊尔灾难援助都需要中国发挥建设性和领导性作用随着中国在该地区“一带一路”倡议、海外基地建设推进过程中，印度将更加重视同中国竞合关系中的竞争要素。中国在南亚和印太地区外交足迹的不断增强，地区政治日益分化，越来越多的国家将沿着“亲印”或“亲华”的分割线分开，这种零和竞争可能会在可预见的未来塑造地区政治。

此外，印度“邻国优先”政策还面临着政治承诺与行政能力之间差距、缺乏能力建设方案、恐怖主义肆虐等诸多挑战。

五、结 论

“邻国优先”政策是印度在自我威望下降、周边环境恶化、大国势力介入等多重挑战下采取的挽救措施，其明确的主题、务实的做法以及长远的战略规划不断突破印度传统“临时和双边方式”的邻国政策，重塑印度的邻国政策。在“三个同心圆外交”中，“直接邻国”外交所具备得先导性、基础性和示范性决定了其外交政策的走向，而“邻国优先”政策正是赋予了其无可比拟的战略地位。在“直接邻国”外交不断显示外交收益的同时，“扩展邻国”外交和“大国”外交方可在地区和国际层面效益倍增。换言之，“邻国优先”政策的实施可谓在邻里、地区和国际三个维度推进了印度的战略收益和战略版图。

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（责任编辑：清寧）