美国科技决策咨询制度特色及其对中国的启示

宋元武

(贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

科技决策咨询在国家经济社会发展、保障和改善民生、国防建设等方面发挥越来越重要的作用，我国越来越重视科技决策咨询制度建设。2013年中共中央、国务院在《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》中提出:“完善国家科技决策咨询制度，重大科技决策要广泛听取意见，将科技咨询纳入国家重大问题的决策程序”。2017年2月6日，《国家科技决策咨询制度建设方案》在中央全面深化改革领导小组第三十二次会议上获得审议通过，强调要建设国家科技决策咨询制度，着力做好机制设计。可见，加强我国科技决策咨询制度建设，提高国家科技治理能力，已经成党和国家亟须解决一个重大课题。

美国科技引领世界潮流，成为世界公认的科技强国，与其相对成熟的科技决策咨询制度密切相关。美国科技决策咨询制度是建立在其科技体系之上，形成了一套以联邦咨询委员会法案和总统行政令等联邦规范为核心的制度体系，在促进美国的科技发展、保证美国利益、促进美国科技决策的民主化与科学化等方面发挥了重要作用。本文试图从介绍美国科技决策咨询机构体系入手，分析美国科技决策咨询制度特色，探讨美国科技决策咨询制度对我国的启示, 为加强我国科技决策咨询制度建设提供借鉴。

一、美国科技决策咨询制度概况

美国科技决策咨询制度是通过国家法律和政策形式确定的，规定各类科技咨询机构在整个科技决策咨询中的地位、职能和相互关系的各种制度规范的总称。科技决策咨询机构是美国科技决策咨询制度的组织载体，在保证美国科技决策咨询顺利进行的过程中发挥重要作用。根据咨询机构是政府系统或国会系统的职能部门，美国科技决策咨询机构，可以分为官方科技决策咨询机构和非官方科技决策咨询机构两类。

(一) 美国官方科技决策咨询机构

美国官方科技决策咨询机构是直接隶属于政府系统或国会系统，属于政府系统或国会系统的专门从事科技决策和咨询工作的机构，可分为行政系统的科技决策咨询机构和立法系统的科技决策咨询机构。(见图1 )。为了保证重大科技决策的科学性和合理性，美国行政和立法系统均有各自的决策机构和咨询机构，它们相互分工合作，形成美国特有官方科技决策咨询机构体系。

行政系统的科技决策咨询机构。美国行政系统的科技决策咨询机构中，主要由总统科技咨询委员会、白宫科技政策办公室、管理和预算办公室、国家科学技术委员会等机构组成。国家科学技术委员会、白宫科技政策办公室、管理和预算办公室和联邦政府相关部门主要承担决策职能，是科技决策机构，而总统科技咨询委员会、白宫科技政策办公室和各类联邦顾问委员会是行政系统中承担科技咨询论证职能的咨询机构。其中，白宫科技政策办公室是对上直接对总统负责，同时连接其他决策机构和咨询机构，兼具决策和咨询的职能机构。

立法系统的科技决策咨询机构。美国立法系统的科技决策咨询机构中，主要由国会相关委员会负责与拔款有关的科技问题决策咨询工作。国会由参议院和众议院组成，主要承担审批决策职能，是科技决策机构，而其技术评价办公室、总审计局、国会预算局和研究服务部和技术评议办公室，主要承担科技计划、政策和预算等方面的咨询论证，是立法系统中承担科技咨询论证职能的咨询机构。

图1 美国官方科技决策咨询机构

以总统为首的行政系统，在其职责范围内，做好科技发展相关计划、政策和预算的决策，并进行相应的咨询论证，最后由总统向国会提出议案，由国会审议通过；以国会为首的立法系统，为了保证审批和监督权不受行政系统的干扰，又通过自己的咨询机构，对科研预算的审批和对总统提出的议案咨询论证后，再进行审批。行政系统的科技决策咨询机构和立法系统的科技决策咨询机构分工合作，在科技决策中发挥各自的功用，形成了美国官方科技决策咨询机构体系。

(二)美国非官方科技咨询机构

美国非官方科技机构是不隶属于政府系统或国会系统，是为国家科技决策提供咨询建议等各种科技研究机构、思想库和民间科技咨询公司。美国拥有众多非官方科技咨询机构，它们主要从事科学、科技政策、决策咨询等方面研究和服务工作。美国非官方科技机构主要分为科技研究性机构、思想库、民营科技决策咨询公司三大类(见图 2)。

图2 美国非官方科技咨询机构

科技研究性机构。科技研究性机构是一种为完成特殊科研目的和任务而建立的研究组织。在美国，科技研究性机构包含美国科学院、大学及其研究院所、企业研究所等研究组织，其中美国科学院是根据美国国会立法，建立的独立于政府的民间非营利性的研究机构，专门就科学技术相关问题进行研究。美国科学院下设了全国研究理事会，其下又设行为与社会科学分部等5个分部，在科学技术方面进行调查和研究，发布决策咨询报告，为政府提供诸多重大科技咨询服务。

思想库又称智囊机构或顾问班子，是指专门从事开发性研究的咨询研究组织。美国的思想库众多，思想库通过研究和分析来帮助改进政策和决策，直接或间接地为政府科技决策提供多种咨询服务。美国政府的兰德公司、布鲁金斯学会、美国进步研究所等思想库，接受政府委托，围绕国家安全、国际事务、健康、教育、环境等主题展开研究。这些思想库通过定期或不定期发布研究报告，并参加国会听证会，在科技决策过程中发挥着重要的咨询作用。

民营科技决策咨询公司。民营科技决策咨询公司是指那些面向市场、自负盈亏、实行企业化管理的，为政府组织、非政府组织或其他企业组织提供科技决策咨询的民营组织。美国有大量民营科技决策咨询公司，如麦肯锡公司、高德纳咨询公司和IRI美国信息资源公司等，为企业、媒体、公众等提供有偿科技咨询服务。

二、美国科技决策咨询制度的特色

纵观美国科技咨询制度的发展历程，美国联邦政府先后出台了一系列扶持和保障科技决策咨询依法运作的法律、法规和政策，注重保障科技决策咨询的合法性和规范性，注重科技决策咨询的中立性和独立性，注重保证科技决策咨询的政府人才管理和专家构成多样性，以保证组织目标的实现、科技决策方向的正确以及决策过程的法制化、民主化和科学化，使美国科技决策咨询制度具有自身特色。

(一)注重保障科技决策咨询的合法性和规范性

注重保障科技决策咨询的合法性。美国制定《联邦顾问委员会法》《信息自由法》《联邦隐私法》《阳光政务法》《国家政策、组织和优先序法案》等法律对联邦政府决策咨询方方面面进行全面的规定，对总统科技顾问等特定的咨询机构进行了专门立法，明确了特定的咨询机构为政府最高层决策提供咨询和建议的主要职责。美国通过建立一套比较健全的法律体系，保证科技决策咨询合法性，有效地保障了科技决策咨询活动开展。

美国注重保障科技决策咨询的规范性。除了美国的《联邦顾问委员会法》对科技决策咨询程序进行规范，它对5000多个联邦咨询委员会的设立、组织构成和运行也进行统一规范，制定了统一的标准和程序，制定咨询程序和建立监督机制。美国政府还出台政府科技项目的行政法令，对科技项目的论证、招标、运作、再到咨询政策的出台，对项目的环节、步骤、流程明确规定，使科技决策咨询程序有了规矩和标准，保证了科技决策咨询活动的规范性。

(二)注重保持科技决策咨询的中立性和独立性

美国强调保持科技决策咨询的中立性。美国通过多种法律和制度，使科技决策机构和科技咨询机构职责有了明确规定，美国还通过了专门法案，对总统科技顾问等特定的咨询机构进行了专门立法，明确了特定的咨询机构为政府最髙层决策提供咨询和建议的主要职责。在《联邦顾问委员会法》中，美国还通过制定统一标准，来规范顾问委员会咨询程序及监督机制，规范各类科技咨询委员会咨询活动，保证科技咨询委员会咨询活动能够独立开展工作，有利于保证科技决策咨询的中立性。

美国注重保持科技决策咨询的独立性。在美国科技决策咨询制度中，规定咨询机构的科学家不能担任公职，独立于政府部门，专门从事咨询工作。美国在实施国家科技计划决策咨询中，一般要经过世界技术评估中心的咨询与评估，再到美国总统科技咨询委员会的咨询与评估，最后到美国国家硏究理事会的咨询与评估，前后经过三轮决策咨询，始终强调科技咨询机构和参与咨询科学家的独立性，要求科学家独立开展研究。从科学技术本身的角度而言，美国参与咨询科学家向政策决策者提供科技咨询，担当信息收集者、谈判参与者及政策建议者等角色，有利于促使美国科学技术更好地发展。

(三)注重保证科技决策咨询的政府人才管理和专家构成多样性

美国的科技决策机构注重政府人才管理。美国思想库惜才如命，美国科技决策智库注意招聘名牌大学的毕业生、聘请大学和企业的专家、吸收政府卸任官员等渠道，公开招募和选拔各类研究人员，美国的大型智库还注重通过外部实习和访问研究等形式，专门培养科技决策咨询和政策分析研究方面的人才，通过招募、选拔和培训，提高了科技咨询人员配置的合理性和科学性。美国智库普遍建有一套严格的评价体系和晋升制度，斯坦福国际咨询研究所和兰德公司，都是根据考核结果决定研究人员的晋升、续聘或解聘，提高他们工作的积极性和工作效率。

美国科技咨询机构注重专家构成的多样性。在科技决策咨询过程中，为了提高咨询机构竞争力和影响力，争取政府部门提供更多资源，不同主体不可避免地会产生一定的利益冲突，同时由于科技决策问题的复杂性和其涉及内容的广泛性，单一学科领域科学家很难达成一致，咨询成员也会产生分歧。为了平衡科技决策咨询利益冲突和观点分歧，美国注重“平衡”咨询机构间成员利益冲突和观点分歧，注重科技决策咨询中成员间利益和观点的平衡性问题。注重科技决策咨询成员构成的多样性，规定委员会成员必须由来自学术机构、产业界、公众利益集团和科学咨询组织的代表组成，强调成员任命过程公开化，进行公开招聘和任命，以保证成员构成的多样性，协调多方利益。

三、对我国科技决策咨询制度建设的启示

我国已经进入社会主义新时代，但是我国发展正面临着动力转换、方式转变、结构调整的繁重任务，对科技决策咨询需求规模和质量水平的要求都将是前所未有的。虽然在社会意识形态和国情方面中美存在着较大差距，但是科技决策咨询制度建设具有很多相通之处，美国的科技决策咨询制度可以给我国提供许多有益启示

(一)加强科技决策咨询法律、法规和制度建设

美国制定了一系列扶持和保障科技决策咨询机构运作的法律、法规、行政法令和政策，注重保障科技决策咨询的合法性和规范性，一条重要经验就是注重将科技决策咨询制度纳入法制化轨道。然而当前我国地方性科技决策咨询法规不够完善，仅有一些对科技决策咨询粗线条的规定，没有出台专门科技决策咨询方面地方性法律或规章，缺乏针对科技决策咨询的专门详细的程序性法律和法规的具体规定。因此，借鉴美国的相关做法，我国迫切需要完善科技决策咨询方面法律制度，确保科技决策咨询的合法性和规范性。

1.制定决策咨询的基本法律法规。可由国务院有关部门负责牵头，组织专家学者制定一部《中华人民共和国决策咨询法》，对我国决策咨询活动作出全方位的规定，使咨询纳入国家重大决策的法定程序，对决策咨询中的各种权责关系、专家遴选办法、咨询组织结构以及运行模式等内容作出明确规定，保证决策咨询的合法性和规范性，保障各类决策咨询能够在中央省市县四级顺利开展。

2.制定科技决策咨询领域的专项立法，对特定科技领域决策咨询进行约束性的规定。可由科技部牵头，组织专家学者，制定《科技咨询机构咨询条例》，通过立法明确我国不同科技咨询机构的地位和作用，对科技咨询机构成立条件、咨询原则、职责范围、专家的角色权责、参与方式等进行规范化设计，确保科技咨询机构的咨询活动符合法律规范。

3.加强科技决策咨询相关制度的配套，建立科技决策咨询结果的应用和反馈制度。我国应完善政府决策公开、信息公开、阳光政务、税收优惠等方面的配套制度，强化对咨询报告的形成、发布和使用等环节规范性，建立从内到外科技决策咨询的监督机制，对公众参与事项、决策成本与风险、决策失误责任追究等内容进行明确规定，保障重大科技决策公众的监督权与知情权。

(二)加强科技决策咨询筹资机制、职责分工机制和咨询委员会建设

在现有规范性文件中，有关决策咨询专家，一般先由政府主管部门确定评选条件，再采取本人申报和组织推荐相结合的办法，对专家人选进行评审，最后选拔出来。专家的任免权基本上都授予了政府，遴选过程中缺乏必要的信息披露，这就从理论上可能存在决策主体甄选一些为了自身部门的特定利益专家，来进行有关决策咨询或论证的问题，导致科技决策咨询结果可能缺乏中立性；同时，由于筹资渠道比较单一，我国咨询机构主要依靠公共财政拨款作为其资金来源，资金来源受制于公共部门，也势必影响专家咨询的独立性。因此，从我国的国情来说，借鉴美国注重科技组织建设经验，要完善科技决策筹资机制、职责分工机制和科技决策咨询委员会建设，确保科技决策咨询的中立性和独立性，提高科技咨询决策的成效。

1.完善筹资机制，拓宽我国科技咨询机构的筹资渠道。我国科技经费来源主要依靠公共财政资金。参照韩美的相关经验，我国科技咨询机构要多方吸纳资金，使科技筹资渠道多样化，经费来源多元化。我国科技咨询机构要通过多元的筹资渠道，多样化的筹资方式，实现科技咨询机构资金相对独立。通过完善筹资机制，让企业组织、非营利组织和公民个人通过多种形式为我国科技提供研究资金，确保科技的身份独立性，确保科技决策咨询的中立性。

2.完善职责分工机制，明确我国科技决策机构与咨询机构职责范围划分。美国通过各种法律，使科技决策机构和科技咨询机构职责有了明确区分，值得我国学习和借鉴。我国要理顺各级政府决策机构和科技咨询机构的职能，明确政府决策机构是承担决策任务、行使决策权力的机关，在科技决策过程中主要承担决策职能，负责科技政策制定和科技政策的执行监督，而科技咨询机构主要职能是情报活动阶段、设计活动阶段、选择活动阶段和实施活动阶段，负责提供各种预案和咨询建议，为决策机构提供咨询服务。通过科技决策机构和科技咨询机构的职能分工，我国要明确决策机构和咨询机构职责范围划分，使科技咨询能够独立开展科学研究方面的事务，不参与政策制定，不受决策机构的干扰，独立开展相关分工确保科技决策咨询活动的中立性和独立性。

3.加强各级科技决策咨询委员会建设，摆脱行政依附性。美国在总统层面设立科技咨询委员会，统筹科技资源，以提高科技人员参与决策的效力，应对科技决策的复杂性。我国科技咨询机构有属于党组织系统的咨询机构，也有政府系统咨询机构，还有隶属科研院所的咨询机构，拥有多个“建言献策”的渠道，这些咨询机构不但组织分散，行政级别较低，而且其经费来源和工作人员人事关系都由隶属部门管辖，导致咨询成果对决策层影响较小，社会监督较为困难，难以摆脱对政府的依附性关系。因此，我国应建立与政府层级对应的，以“建言献策”专家为基础的国家、省级、地市、县区四级科技咨询委员会，加大在咨询管理、人事管理、行政管理等方面的管理机制改革，保证参与咨询的委员独立行使咨询权力。

(三)加强科技咨询机构的人才选拔、培训和激励机制建设

“治国经邦，人才为急。”党中央和习近平总书记高度重视人才工作，把人才强国和创新驱动发展战略摆在国家发展全局的核心位置，强调人才是国家向前发展的核心力量，提高综合竞争国力归根到底是人才竞争。美国各类咨询机构都对于科技咨询人才十分重视，注重咨询专家的选拔、培训、考核和激励机制建设。我国同样要注重科技咨询机构人才选拔、培训、激励，依法依规加强科技咨询机构人才机制建设，注重遴选的咨询专家的高素质和构成的多样性，为专业咨询人才履职创造有利条件。

1.注重人才的选拔。一方面，我国科技咨询人才的选拔，要在坚持德才兼备、公开竞争和择优原则的前提下，严格考核标准，注重人才的综合能力考核，另一方面，我国要注重拓宽选拔引才渠道。可从名牌大学引进优秀硕士和博士毕业生，从政府部门挑选熟悉政府工作流程和具有丰富的政治阅历卸任的学者型官员人才，从大学里挑选专家型人才，从企业界挑选有丰富的实践经验精英型人才。使科技咨询人员的来源构成和专业结构多样化，提高科技咨询质量。

2.注重人才的培训。我国要建立科技咨询人才培训的研究院，专门培养进行政策分析和研究方面决策咨询人才，让咨询机构人才到政府部门和企业进行挂职、考察和学习，使人才了解实际部门的具体需求，使其研究更接地气。同时，我国应定期派机构人才到国外知名智库进行交流学习，了解国内外研究前沿，重视国外咨询经验借鉴，开拓人才研究视野。此外，我国咨询机构要特别注重在对本土人才培训提高的同时，注重发挥引进外来人才对本土人才的传帮带的作用，不断充分激发本土人才进步成长的内生动力。

3.注重人才的激励。要留住科技咨询人才和提高科技咨询工作积极性，就必须注重健全的激励机制。要注重物质激励，为人才提供良好的工作环境和待遇，充分肯定和鼓励人才的研究活动和取得的研究成果；要注重精神激励，要帮助研究人员不断晋升其职务职级，肯定和激励研究人员不断追求卓越，激发人才的积极性、主动性和创造性。

总之，借鉴美国的科技决策制度相关做法，我国需要加强科技决策咨询法律、法规和制度建设，加强科技决策咨询筹资机制、职责分工机制和咨询委员会建设，加强科技咨询机构的人才选拔、培训和激励机制建设，增强我国科技决策咨询的合法性、规范性和专家构成的多样性，强化我国科技决策咨询制度建设，提高我国科技治理能力。