构建“一带一路”税收征管合作机制的治本之策
——基于“一带一路”国际税收研究院的成立*

2020-05-13 03:04王伟域崔茂权

湖南税务高等专科学校学报 2020年2期

王伟域，崔茂权

(国家税务总局税务干部进修学院，江苏扬州 225007)

一、成立研究院的重要性和必要性

2019年4月18日至20日，第一届“一带一路”税收征管合作论坛在浙江乌镇举行，会上形成了《乌镇行动计划(2019～2021)》，建立了“一带一路”征管合作机制及税收征管促进联盟等，并提出将通过不断深化国际税收合作，持续推动国际税收秩序朝着更加公平合理方向发展的目标。随着“一带一路”战略由倡议引导进入制度导向阶段，中国作为倡议国，主张成立“一带一路”国际税收研究院，从顶层设计上规划“一带一路”国家间未来税收合作蓝图，这既客观体现了税收在国际经贸往来中的重要地位和作用，更凸现出中国作为负责任大国的使命和担当，此举有着重要的现实意义和客观必要性。

1.落实习近平主席关于“一带一路”系列重要讲话精神的务实之举。“一带一路”作为着眼于应对世界经济面临的新挑战而提出的战略倡议，而今蓝图已初步绘就，成果逐步呈现。税收合作是国家间经贸合作的重要影响因素，更是落实习近平主席提出的共建原则、理念和目标，明确重点、把握方向，不断推进经贸合作再上新台阶的重要举措。要真正实现“一带一路”沿线国家经济大融合、发展大联动、成果大共享，必须把“一带一路”沿线各个国家当作一个区域经济协同发展的主体来看待，迫切需要超越税收作为一个主权国家象征概念的局限，站在共同应对世界经济深刻变化和重构国际税收未来新秩序的高度，从战略层面对“一带一路”沿线国家协同发展做出前瞻性的税收顶层设计。这就需要有一个专门的税收智库，持续跟踪“一带一路”建设进程中出现的各种税收问题，及时高效地提供有针对性的、个性化的税收服务支持。

2.提升中国作为负责任大国国际地位的当务之要。当前，中国已拥有全球第二大经济体量，仍需为国际社会提供方案、制定规则，掌控有实际影响力的话语权。特别是面对极个别国家逆世界发展潮流推行单边贸易保护主义的错误倾向，中国更需要以实际行动反对保护主义，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，并同更多国家商签高标准自由贸易协定，加强海关、税收、审计监管等领域合作，建立共建“一带一路”税收征管合作机制，加快推广“经认证的经营者”国际互认合作。目前“一带一路”尚处于开放状态，并不像欧盟、北美自贸区一样成为一个统一的机制，也没有约束沿线国家权利义务的统一公约或协定，这为中国承担起为“一带一路”沿线国家制定经贸协作规则提供了机会。中国若能以税收作为先试先行的合作领域，研究并建立起一个相对完善的国际税收合作机制，就为高质量推进“一带一路”区域的共同发展起到了规则示范效应。而要真正实现这一预期效应，就需要有与之相称的国际税收高级智库来提供智力支持。

3.破解“一带一路”协同发展中涉税争端问题的亟需之措。“一带一路”沿线国家多为发展中国家，涉及人口约44亿，经济总量约21亿美元，且整体正处于城镇化快速发展阶段，在基础设施、轨道交通、城市综合开发等方面存在大量投融资机会。“一带一路”沿线各国经济社会发展水平差异较大、法制背景和税制各异、税收协定网络不完善、税收信息不对称，导致经济合作中的涉税争端问题十分突出，主要包括重复征税争议、税收管辖权争议、所得定性争议、协定执行争议等，对于区域经济协同发展影响较大。当今世界正处于大发展大调整大变革时期，加强国际税收合作，促进税收征管能力将是顺应时代潮流和历史的必然趋势。“一带一路”作为一个世界级区域协同发展体，若能从税收合作上为国际税收的新发展提供一个中国范例，将有力地加强和促进国际税收合作能力，加快构建国际税收新秩序。因此，如何打破“一带一路”各个国家间的税收壁垒，真正把“一带一路”各个国家纳入到协同发展的大格局中，迫切需要在税收顶层设计创新上有非常规性的重大突破。

二、成立研究院的可行性

1.从共建“一带一路”所体现的积极成效来看，沿线国家、跨境纳税人都能从“一带一路”建设中分享到实实在在的“红利”，有着加快推进“一带一路”建设的美好愿望，这为成立研究院这一智库平台，及时有效地研究并解决涉税争端问题提供了民意基础和思想准备。2013～2018年,中国与“一带一路”沿线国家进出口总额达64691.9亿美元，为当地创造24.4万个就业岗位，新签对外承包工程合同额超过5000亿美元，建设境外经贸合作区82个，对外直接投资超800亿美元，上缴东道国税费累计20.1亿美元。截至2019年4月30日，我国已经与131个国家和30个国际组织签署了187份共建“一带一路”合作文件，“一带一路”建设引起了沿线国家的广泛共鸣和参与，为其他国家发展贡献了顺应历史潮流的中国智慧。

2.从维护中国作为倡议主导国的国际地位来看，成立“一带一路”税收研究院担负起“一带一路”沿线国家间国际税收合作的研究工作，已是形势发展的必然。目前，鉴于“一带一路”建设已进入了实质性的制度导向和主导推进阶段，税收作为国家间经贸协作的重要考量因素，对促进国际经贸往来的作用和影响将会得到鲜明的体现。同时，由于各国间的税制差异和征管基础不同而引发的涉税争议问题也将会不断增多。如果对涉税争端问题处理不当，必然会有损于沿线各国的投资激情和协同发展的信心，甚至会引起贸易冲突。诚然，尽管国际税收争端解决机制经过数十年的发展已逐步成型，但当前的国际税收争端解决机制仍是以美欧等大国占据绝对主导地位，其核心仍是由西方理念、惯例、权力政治及其国际税收基本原则为主，对于“一带一路”沿线多数发展中国家来说并不完全合适，不符合“共建共享共赢”的利益分配格局。

3.从成立“一带一路”研究院所应具备的基本条件来看，国家税务总局税务干部进修学院(以下简称扬州税院)以及长沙、大连等全国多所税务培训院校作为国家税务总局系统的税务干部培训学院，具有丰富的成人教育经验和应用型税收研究基础，主要承担着税务系统中高级人才及业务骨干的培训和税收实务研究的任务。近年来，各培训学院在国家税务总局的领导下，在不断加强国内税务干部业务培训的同时，十分重视国际税务人才的培训。其中，扬州税院先后成立OECD中国多边税务中心和“一带一路”税务学院，为促进国际间税收交流研究、提升税收征管能力、服务税收改革发展发挥了积极作用。在国家税务总局主导下，全国各个税务培训院校共同承担起研究院的相关研究和服务职责，这是“一带一路”研究院在学院成立的可行性条件。

4.从成立“一带一路”研究院的功能作用和社会影响来看，依托全国各个税务培训院校成立研究院不仅可以弥补现有“一带一路”研究院功能上的不足，还可以提升国家税务总局及各个税务培训院校的社会服务品牌和影响力。目前，国内外已有数十个“一带一路”研究院，比较有代表性的有英国兰卡斯特大学成立的“一带一路”研究院、韩国学者崔载千创立的“一带一路”研究院。国内“一带一路”研究院主要由大学或地方政府发起，如北京第二外国语学院首创国内第一个“一带一路”研究院，清华大学、复旦大学、四川大学、海南大学、西北大学等也都成立了“一带一路”研究院，国家发改委国际合作中心与南方(南沙)国际产能和技术合作中心在广州南沙行政中心联合成立了“一带一路”研究院，江苏、云南、徐州、青岛等地方政府也成立了“一带一路”研究院。这些研究院大都是综合型智库，研究区域社会经济发展的宏观性问题，缺乏专业型税收智库，未对“一带一路”沿线国家涉税问题进行专题研究，不能满足跨境纳税人日益增大的涉税服务需求。此外，依托国家税务总局及各个税务培训院校成立“一带一路”研究院来解决涉税疑难问题，可以为跨境纳税人大大降低成本，较好地树立中国税务部门在服务“一带一路”建设中的良好形象。

三、研究院框架性构想

研究院应由中国国家税务总局主导成立，集合对外交流、研究咨询、教育培训等多种功能，打造中国税务领衔“一带一路”税收合作和全球税收治理研究与服务的国际品牌，可按照年度“一带一路”沿线各国经贸协作或投资额所占比例或商定的比例共同出资成立。研究院应完全按照现代智库管理模式运行，理事会为研究院最高决策机构，为“一带一路”成员国协商、征求意见或讨论重大问题而商议推举产生，按轮值方法商定理事长人选并实行两至三年轮选一次，也可借鉴欧盟轮值主席的设置。理事会主要负责研究院发展战略规划及研究院院长任命等重大事项的决策。理事会设理事长、执行理事长、副理事长，理事长国家、副理事长国家、常务理事国家、理事国家。同时，研究院设院长、执行副院长、副院长、秘书长，由理事会任命，院行政后勤和研究岗位人员采取在沿线各国公开招聘方式获得。(见图1)

研究院的成立宗旨应以习近平主席关于加强国际税收合作的重要指示为要求，以“共商共建共享”的全球税收治理原则为指导，以中国国家税务总局及其所属各税务培训院校的科研、人才为依托，立足“一带一路”沿线国家，面向世界各国税收合作与发展需求，以构建“一带一路”税收征管合作机制和税收征管能力促进联盟为契机，大力开展合作对话，加强税制协调，促进征管协作，解决涉税争端，提升税收能力，为发挥好中国作为负责任大国的作用，推动构建增长友好型税收环境，实现重构国际税收新秩序做出积极贡献。

研究院的办院方针具体表述为“三个面向”“四个率先”，即面向全球化国际税收发展、面向“一带一路”沿线国家间税收合作、面向“一带一路”跨境纳税人的重大涉税需求，率先实现“一带一路”沿线国家税收交流合作与征管能力提升、率先建成“一带一路”沿线的世界级高水平税收咨询智库、率先建成国际税收战略型人才高地、率先建成世界一流的税收科研机构。研究院应结合“政、学、研、教、用”五位一体，成为“一带一路”国家税收合作的桥梁、高级别国际税收交流的平台、税收现代化高端智库成果转化的基地和国际税收高端人才培养的摇篮。

四、研究院职能设计

研究院定位于一个国际税收与税法学科交叉融合的研究与咨询机构，一个在“一带一路”沿线国家主管税务当局高端层面进行税收合作交流的平台机制，一个为“一带一路”沿线国家的税务局长提供决策咨询的信息窗口。同时，又可以作为轮流办好“一带一路”合作高峰论坛的常设机构，以利于落实合作协定，服务于构建税收合作长效机制。研究院的主要研究内容应包括：“一带一路”沿线国家税收协作重大战略规划；“一带一路”沿线国家的国别税收信息和国家间税法协调；“一带一路”沿线国家税制体系、税法援助、政策、征管和服务体系等方面的具体方略；“一带一路”沿线国家跨境纳税人亟需解决的研究课题。除此之外，研究院还将适应大数据时代发展要求，以“一带一路”沿线国家协同发展的主体身份，与国内综合型“一带一路”战略研究院进行深度合作，为“一带一路”国家协同发展提供前沿高端的涉税咨询和信息服务。

研究院的具体职能包括(1)制定研究院发展规划、年度计划及对重大国际税收研究项目提出意见。(2)开展“一带一路”沿线国家层面的税收交流与合作。(3)承办“一带一路”高峰合作论坛。(4)为“一带一路”沿线国家税务局长提供税收决策与咨询。(5)开展“一带一路”税收协调与合作相关课题研究。(6)对研究项目实施筛选、管理及研究经费使用和人才引进提出指导意见，并报理事会审议。(7)对研究项目实施过程监督、评估、验收和成果鉴定等。(8)接受委托开展相关税收研究、咨询和培训。(9)组织开展重大国际税收论坛和活动，推进与其他国际税收合作组织协作建设。(10)拓展国际税收合作项目开发和国际税收智库网络建设。(11)建设“一带一路”沿线国家税收研究数据库，编制《“一带一路”沿线国家年度税收合作行动规划及成果》。(12)与国内外研究机构合作共同开展“一带一路”发展战略研究。(13)组织实施理事会决议的事项。(14)负责研究院日常管理工作等。

五、研究院成果应用和配套措施

“一带一路”税收研究院的各项研究成果主要用于提供给“一带一路”沿线国家主管税务当局，作为国家层面支持、促进“一带一路”协同发展的税收决策参考，为推进“一带一路”发展战略赢得更加有力的话语权；提供给税收征管合作机制国家和税收征管促进联盟成员国，为增强“共商共建共享”联动发展理念，消灭税收壁垒、重复征税或税收洼地等恶性竞争，为“一带一路”沿线国家实现共赢和共享发展提供智力支持；提供给“一带一路”沿线国家或地区的跨境纳税人，作为他们寻求自身发展的重要参考；提供给“一带一路”沿线国家或地区以外的相关研究机构，为共同推进“一带一路”发展战略贡献更多的智力成果。

为配套研究院的成立，“一带一路”沿线国家还要相应成立“一带一路”国际税收争议解决中心，作为研究院推行和应用研究成果的重要运行机制，以支撑和促进研究院的各项工作运行。

研究院应按照国际领先的标准，真正打造成一个具有国际前沿水平的现代智库。该智库要以当今世界政治经济形势及对税收的深刻影响作为综合研判的重点，以新的历史方位和时空坐标对“一带一路”国际税收征管合作研究的职能、方向、目标和任务进行全面系统梳理，明确智库在推进税收治理体系和治理能力现代化中的实际作用，建立并完善智库在战略规划、研究储备、人才培养、组织架构等方面的任务清单，实现智库建设与税收现代化的有机统一、协调互动。研究院的具体组织方式和工作机制可先期进行专项调研后确定，建议由国家税务总局(国际司)组织专门人员，对“一带一路”税收研究院的成立予以专项研究，提出完整方案。