由一份养殖小区监管检察建议书引发的思考

文│李建伟（甘肃省临泽县农业农村局）

在畜牧业发展过程中，养殖小区对推动从分散养殖到集中养殖起到了一定的作用。但随着畜牧业的发展，在养殖小区监管过程中发现了一些难以解决的问题，甚至导致农业农村部门因对养殖小区监管不到位，收到检察部门的检察建议。笔者结合一份检察建议书，对农业农村部门如何更好履行对养殖小区的监管职责，探讨如下。

一、检察建议书概要

某县人民检察院在开展行政检察监督工作中，发现该县肉牛养殖小区畜禽养殖产生的粪便及废弃物对周边环境造成污染，认为该县农业农村局未认真履行监管职责。该县检察院调查查明：2009年，经该县人民政府用地备案登记，同意7户农户（居民）占用国有土地6.9945公顷，新建肉牛养殖小区。随着养殖小区经营规模扩大，经过该县县政府几次用地审批，小区占地面积55.5287公顷，共有经营户32户，其中2户修建了库房，其余30户为养殖户，修建圈舍78609.4平方米，堆粪场33333平方米，沉淀池4265平方米，饲养品种有牛、羊、猪、马、狐等。十年来，小区牲畜所产生的粪便等废弃物对周边居民生活环境造成了持续性污染，其中2户因养猪产生的污染较其他养殖户更为严重。2009—2010年，该县人民政府土地审批文件和该县农业农村部门文件均规定该小区经营范围为奶肉牛养殖。2019年，该养殖小区不仅养牛，还养殖猪、羊、马、狐狸等品种。

该县检察院认为：根据《动物防疫法》第二十条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第九条、《动物防疫条件审查办法》第三十条之规定，该县农业农村局作为农牧主管部门，未严格履行监管职责，致使生态环境受到损害，国家利益和社会公共利益遭受持续性侵害。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款以及最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，建议该县农业农村局严格履行对本行政区域内畜禽规模养殖的监管职责，按照畜禽规模养殖污染防治要求，合理布局，科学确定畜禽养殖的品种、规模、总量；建议该县农业农村局严格履行对养殖小区动物防疫条件监管职责，认真纠正肉牛养殖小区养殖其他种类动物的问题。

二、对检察建议书的思考

1.养殖小区养殖不同种类动物的成因。受经济发展不平衡、政府投资不足的影响，一些养殖小区规划设计、土地审批、养殖备案都是以单一畜种养殖为主，养殖农户之间进行物理隔离、养殖区域相对独立，进行分户养殖。但在小区建设的过程中，由于养殖户受投资周期、畜禽市场价格波动等多种因素的影响，养殖小区内养殖户分别饲养不同种类的畜禽。再则，由于养殖用地审批困难，养殖小区内的养殖区域经常发生买卖和转让，使养殖种类发生了变化。另外，基层政府部门迫于居民区养殖污染投诉举报的压力，推行畜禽养殖进小区实行集中管理政策，将畜禽养殖小区作为当地的养殖集中区，给有养殖需求的养殖户在养殖小区周边审批不同养殖畜禽的养殖用地，导致起初建设的养殖小区逐步成为当地养殖集中区。

2.养殖区内能否养殖不同种类动物。目前，在我国畜牧业经济不发达的地区，同一区域饲养不同畜种的现象比较普遍。同时，我国西北地区畜禽养殖正由分散养殖向规模化养殖转变，一些养殖户的养殖规模达不到养殖场的要求，因此这些养殖户的养殖行为不被《畜牧法》《动物防疫法》和《动物防疫条件审查办法》规制，导致养殖区内养殖不同种类动物现象时有发生。

2019年8月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定稳定生猪生产和猪肉保供稳价措施，表示支持农户养猪，地方要立即取消超出法律法规的生猪禁养限养规定。2019年9月3日，生态环境部办公厅、农业农村部办公厅联合下发《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》，要求依法科学划定禁养区，国家法律法规和地方法规之外的其他规章和规范性文件不得作为禁养区划定依据。2019年9月6日，《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发［2019］44号）鼓励有意愿的农户稳步扩大养殖规模。要求培育壮大生产性服务业，采取多种方式服务中小养猪场户。对散养农户要加强指导帮扶，不得以行政手段强行清退。

因此，依据上述政策，除符合《畜牧法》《动物防疫法》和《动物防疫条件审查办法》的畜禽养殖场（小区）必须达到动物防疫条件，禁止养殖不同种类动物。其他区域养殖户只要配套养殖粪污处理设施，是可以进行不同畜种养殖的。

3.农业农村部门如何履行对养殖小区动物防疫条件的监督管理职责，纠正养殖小区养殖不同种类动物的问题。《畜牧法》《动物防疫法》和《动物防疫条件审查办法》对兴办畜禽养殖场（小区）的条件和资质做了明确规定。但对养殖户的条件和资质没有明确的规定。没有对养殖区内禁止养殖户饲养不同动物种类畜禽的规定，没有明确对同一区域养殖不同种类动物的处罚规定。因此，农业农村局部门作为畜禽养殖的行业管理部门，应根据风险管理的原则，建立健全日常监管制度，定期或不定期地对动物疫病防控措施落实情况和对畜禽粪便、污水综合利用进行指导和服务，强化养殖户对粪污无害化的意识，严格履行动物防疫职责，确保畜牧业安全生产。

4.畜禽养殖污染能否对农业农村部门提起公益诉讼。依据《行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”和《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务”的规定，县级以上人民政府农牧主管部门不是对生态环境违法行为负有监督管理的责任主体，不应作为被提起公益诉讼的责任主体。但是，农牧主管部门作为行业主管部门，应高度重视畜牧业发展和畜禽养殖废弃物综合利用工作，坚持畜牧业发展与畜禽养殖污染治理并重，做好养殖户畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务工作。