“后9·11”时期巴基斯坦反恐政策评析

关煜颖

摘要：“后9.11”时期，巴基斯坦穆沙拉夫等四任政府均根据国内恐怖活动实际，推出了相应的反恐政策。其主要特点是：更加重视武力打击与法律制度完善性，更加重视从思想根源消解暴力土壤，多方面促进经济社会发展以期消解暴力。巴方通过实施反恐政策，建立了较为完善的反恐法律体系，增进了国际反恐合作对话与交流，通过国际合作提升经济发展水平，在打击国内恐怖势力、维护国家稳定发展方面取得了一定的成效。

关键字：“后9·11”时期;巴基斯坦;反恐政策;形势展望

中图分类号：D815.5    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2020）03-0034-03

巴基斯坦位于南亚次大陆西北部，是首个和我国建立外交关系的伊斯兰国家，与中国是“长期、全天候和多方面发展的友好关系”。巴基斯坦一直深受阿富汗暴恐势力外溢、国内党派纷争、宗教派别恩怨、恐怖极端势力扩张等内外因素交织影响，重大暴力恐怖事件和宗教流血冲突频发，局部地区形势严峻。“9·11”事件后巴基斯坦反恐斗争的脚步从未停止但步履维艰，巴政府对于反恐的决心以及打击力度不断增强，但当前乃至未来反恐斗争的根本问题在于能否提升社会经济水平、协调好民族与宗教矛盾。研究总结巴基斯坦反恐政策的变迁与特点亦可对维护我国国家安全与稳定提供一定借鉴。

一、“后9·11”时期巴基斯坦反恐政策的变迁

反恐历来是巴基斯坦政府的一项重点工作，自穆沙拉夫执政至今，巴基斯坦共有四任政府，但因国际环境、国内形势与经济社会发展水平不同，每任政府对于反恐斗争的战略与重心亦有不同。

（一）“9·11”事件后穆沙拉夫政府的反恐政策：2001-2008

“9·11事件”是2001年9月11日发生在美国的一起系列恐怖襲击事件，被恐怖分子劫持的民航客机分别撞向纽约世界贸易中心和位于华盛顿的美国国防部五角大楼，遇难者总数高达2996人（含19名恐怖分子）。作为对这次袭击的回应，美国发动了“反恐战争”，入侵阿富汗以消灭藏匿基地组织恐怖分子的塔利班，并通过了美国爱国者法案。

20世纪90年代巴基斯坦恐怖主义势力愈加泛滥，1999年10月，穆沙拉夫通过军事政变上台，承诺重振政治与经济，以积极的军事力量与法律规制等硬手段为主、以经济发展辅之打击恐怖势力。巴政府加入了美国主导的国际反恐联盟，改组三军情报局，颁布《1997年反恐怖主义法》《反恐法（第二修正案）》等法案，禁止国内外组织极端主义团体或参与恐怖暴力行为。2002年《反恐怖主义（修订）条例》规定“根据新的法律，所有恐怖主义案件都将移交给新法院;整个‘恐怖主义网络都将成为目标。”而后巴政府将反恐目标引入国内政治领域，规定“任何政党，只要得到‘外国援助或被发现‘从事恐怖主义活动就必须解散”。同时，巴基斯坦积极寻求与美国、阿富汗、中国等国实施联合反恐行动。穆沙拉夫政府推行的反恐政策虽然一定程度上遏制了国内恐怖主义发展势头，但由于国际国内矛盾错综复杂，巴政府一直被反美恐怖分子视为打击目标，其推行的反恐政策执行效果并不理想，穆沙拉夫只得黯然走下政坛。

（二）扎尔达里政府反恐政策：2008-2013

扎尔达里政府在2009年底拉瓦尔品第发生恐怖袭击后重新拟定了反恐政策。首先，调整反恐目标，以捍卫本国利益为根本，开始与美国的阿巴战略保持距离，除威胁本国安全外的外国恐怖组织，巴政府不再全力打击。其次，在反恐手段上，扎尔达里政府加强了宗教和政治的粘合性，试图利用民众普遍的反感情绪边缘化塔利班。再次，在反恐策略上，考虑到兵力及资源的牵涉，以逐步推进的战术代替以往四面出击的方式。最后，在反恐对象上，出于维护本国利益和回应美国压力的考虑，巴政府开始抓捕阿富汗塔利班领导人，对塔利班领导层造成重创，严重打击了塔利班士气。

（三）侯赛因政府反恐政策：2013-2018

侯赛因政府的反恐政策集中体现了“综合治恐、全面打击”战略意图，以武力“硬手段”打击恐怖分子，以经济、文化等“软手段”赢得民众真正的支持和理解。自2013年以来，巴政府在国内先后发起“利剑行动”“消除不和谐”及国家行动计划等一系列打击行动，并完善反恐情报相关工作机制。国内反恐政策主要分为行动打击、宗教教育、边境管理、加强反恐立法和建立反恐相关机构以及改善民生等方面。积极加强国际合作，为巴基斯坦反恐创造有利的国际环境。同时，巴政府致力于提升国家政治现代化进度，增强打击经济犯罪的能力，这种有针对性的政策与切实的行动使这一阶段的反恐行动取得了丰硕成果。

（四）阿尔维政府反恐政策：2018年至今

随着世界经济与科技的发展，恐怖主义的潜伏性隐蔽性程度更高，这对政府反恐政策的连续性提出了更高的要求。阿尔维政府执政后称要进一步完善并更好地实施“国家行动计划”，更好地发挥国家反恐局作用，打击恐怖主义和极端主义。自2019年3月以来，“巴基斯坦当局逮捕了数百名激进分子嫌疑人，并关闭了与被禁组织有关的700多所伊斯兰学校、清真寺和诊所”，阿尔维政府的反恐政策作为国家反恐的抓手更显得重要。

二、“后9·11”时期巴基斯坦反恐政策的特点

（一）更加重视武力配置与法律制度完善性

巴基斯坦的反恐政策随着时代形势变化，由单一武力打击向多元化手段共用演变。“9·11”事件后恐怖事件频频发生使得巴军将反恐训练提升到战略高度，依据反恐作战特点与具体形式调整了训练体制，还成立了一些专门部队。最有影响力的“利剑”与“国家行动计划”破坏了恐怖分子的指挥系统，截至2016年7月份“利剑行动”击毙超过3500名武装分子，摧毁了992个武装分子的藏匿点，缴获253吨炸药和大量火箭弹并关闭了7500个炸弹制造点，这得益于政府对整体反恐法律建设的重视及武力配置的加强。

在法律层面，“9·11”事件之前巴基斯坦曾长期使用一般刑法与反恐怖法制裁恐怖主义，难以应对日益严重的恐怖威胁。“9·11”事件之后，巴基斯坦加强了反恐司法措施。首先，扩大了反恐怖法的适用范围，通过了一些针对地方的特别法规或条令，以对恐怖活动和教派冲突等案件进行快速审理。其次，颁布法令规范政党言行，2002年通过的“政党令”规定“政党不得从事教派或仇恨活动。”2013年，巴议会通过法律成立了由总理领导的“国家反恐怖权力机构”统一领导全国反恐事务，在反恐活动中发挥了重要作用。

（二）更加重视从思想根源消解暴力土壤

巴基斯坦存在着相当数量披着宗教外衣推崇暴力的学校，是恐怖主义培育与储备势力的重要工具。对此，巴基斯坦政府着手实施公立教育体系改革，规范化管理宗教学校，重视反恐意识形态的宣传，其中尤其重视青年学生群体的思想动态。这是由残酷的现实决定的，如在犯罪率最高的信德省，被捕“500名武装分子至少有64人拥有硕士或更高学位……多达70名武装分子拥有学士学位。”为此，自2011年以来巴基斯坦实施和平行动计划，旨在促进宗教信仰和教派和谐，实现多元共存、多样性和宗教宽容。“在2018年继续这一进程的同时，巴基斯坦和平研究所设计并执行了一项促进不同信仰和谐相处与增强社会凝聚力的综合方案，其中包括高等学校和大学生之间的互动、学术交流，以及在社交媒体上的宣传活动。”另外，执法机构亦持续对恐怖主义言论进行打压，整治帮助传播恐怖主义思想的报纸杂志，制定预防和惩治网络恐怖主义犯罪的法律，抵御恐怖主义意识形态的宣传。

（三）多方面促进经济社会发展以期消解暴力

仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。“在巴基斯坦可能导致恐怖主义的因素中，贫困和贫穷的社会指标都相当突出。”谢里夫政府尤其强调将恢复经济为优先工作，注重政治、社会、經济之间的协调发展。提出将亏损国企私有化、弥补税收漏洞、改革能源行业等17项经济改革措施，大力改善投资环境吸引外资。“除了普通公民的收入和为低收入群体提供住房外，政府还致力于提高增长率、出口、就业机会、税收网络、欠发达地区。”同时，政府加快利用国内庞大的劳动力市场，推出青年参与战略并实施相应商业贷款计划，发展劳动密集型产业以及部分技术密集型产业，提高了青年群体的社会参与度，让他们能够自食其力，拥有更多的参与感与获得感。

三、巴基斯坦反恐政策的成效

巴基斯坦政府实施的反恐政策为其国内政治、经济以及文化教育发展提供了较为安定的社会环境，亦为国际合作创造了有利条件，进一步加深了国际合作反恐共识，有助于形成反恐合力。

（一）建立了较为完善的反恐法律体系

反恐斗争的展开直接促使巴政府筑起了反恐法律的高墙壁垒。“安全政策的大轮廓应由议会制定，而民事执法机构应是抵御任何极端主义威胁的第一道防线。”自1947年巴基斯坦独立以来，为打击恐怖主义威胁采取了“特别法律措施来处理常规刑事司法制度以外的某些刑事罪行”，包括1949年颁布的《公共和代表机构（取消资格）法》、1959年颁布的《选举机构（取消资格）令》、1975年颁布的《镇压恐怖主义活动（特别法庭）条例》和《1997年航空运输协定》等。后来增加了《反恐怖法（修正案）》《宪法修正案（二十一）》《巴基斯坦军事法律（修正案）》等法律法规，为政府反恐行动提供了有力依据和保障。除固有的反恐法外，巴政府根据现实需要修订了相关法律条例，如《国家打击极端主义法》增加了打击暴力极端主义的措施等，整体呈现“稳大抓小”的特点。

（二）增进了国际反恐合作对话与交流

巴基斯坦积极倡导反恐合作，多次在国际会议上表示希望与国际社会共同打击恐怖主义，维护世界和平。2017年底，巴基斯坦与日本在第三轮反恐磋商会议中讨论了有关地区安全和反恐合作的问题，谈到“日本一直准备合作解决恐怖主义问题……要保持双边接触的正常步伐，使两国都能有一个更好和更安全的未来。”2018年11月4日，中巴两国在北京签署《中华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国关于加强中巴全天候战略合作伙伴关系、打造新时代更紧密中巴命运共同体的联合声明》，双方同意进一步加强打击极端主义、恐怖主义和分裂主义“三股势力”合作。双方将继续通过战略对话和反恐与安全磋商等现有机制，加强在相关领域的沟通与合作。一些国家也意识到了维护巴基斯坦安全稳定的重要性，正逐渐加强合作。2019年第14次巴基斯坦土耳其高级别军事对话小组会议，双方讨论了“包括安全、反恐和地区环境等方面问题，特别是阿富汗和中东问题”，重点是有关国防合作的事项，包括训练、交流访问和共同生产国防设备等。巴方的努力使国内安全形势得到极大的改善，也获得了诸多国家和国际组织的认可。

（三）通过国际合作提升经济发展水平

巴政府充分意识到，只要滋生恐怖主义持续的暴力或非暴力因素不消除，便难以从根本上铲除恐怖主义。2018年巴新政府上台后采取了几项政策措施来应对疲软的经济，譬如减少非必要的进口、使进口关税和税率合理化、与国际货币基金组织达成协议使巴基斯坦获得融资优惠等。未来巴基斯坦政府的目标是使经济走上可持续增长的道路，为此积极推行经济政策吸引投资，多次在国际会议上强调经济、反恐合作的重要性并达成众多共识。中巴经济走廊是双方务实合作的最大体现，已经有众多项目完工并且切实为巴基斯坦带来了利益。巴基斯坦自2017年成为上合组织成员国以来，“积极参与包括外交、国防、国家安全、经贸、科技创新、青年妇女赋权、旅游、媒体等各层次机制。”这将为巴基斯坦未来的反恐合作提供有利条件。

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