社会组织与政府的关系建构逻辑

张靖婕

摘 要：随着社会转型带动政府职能转变，单一的政府决策趋于多元，不断完善的各项制度构建起一个能承载更多民主化声音的社会，我国的社会组织开始不断深入发展。文章以“自然之友”为例通过三个阶段性事件梳理组织与政府的关系，通过两个主体的互动分析其关系的建构逻辑。

关键词：社会组织;自然之友;社会政策

一、背景

我国在很长一段时间都实行着政府的统一管理，对于公共服务的安排也一直交由事业单位管理。社会利益推崇一体化，民主发展十分缓慢。“总体性社会”对于社会组织建立的门槛也很高，几乎没有一个完全非政府性的社会组织，直到1998年最终出台关于社会团体的管理体制，对于社会团体第一次有了明确的定义，并制定规范的准入标准。

为了使社会组织更好地完成非政治化参与，我国不断推动社会管理制度创新，建立更成熟的管理格局，将发展重点转向社会组织的各项发育中，通过加大对其的扶持来不断促进社会组织整体方向、目标的发展，运用简政放权、降低门槛、减少税收等方式满足社会组织发展的需求，以此加速我国的民主化、现代化发展。尤其在十八大召开之后我国大力发展“社会治理”，实现政府治理、社会能动调节、居民自治良性互动。持续加强对其的建设，完善监督管理工作，给予社会组织更大的自主性。这些突破使社会组织能够顺利开展新的活动，公众参与程度不断提高，国家正在从“统治型社会”向“服务型社会”深入发展。

二、社会组织的发展进程

大众社会理论的代表人物威廉·康豪瑟强调社会中层组织的作用，认为社会中层组织填补政府和民众间的空白，减少了冲突的发生，组织的多样性推动民众利益和认同感的多样化，并成为政府的合作行动者。

（一）初期发展

1994年3月31日“自然之友”成功注册，它是中国最早成立的全国性民间环保组织，主要工作领域集中在法律与政策倡导、公众参与、环境教育三个方面，经过20余年的发展，会员人数已超过20000人。“自然之友”这一组织起初是由梁从诫等人在带头准备发展成专门的环保类社会组织。1993年几位发起人以“绿色环境文化协会”名义向国家环保局提出注册申请遭拒，最终以在中国文化书院下建立绿色文化书院筹备组的名义向国家文化部申请注册成功。

（二）中期发展——以保护藏羚羊为例

为了将“自然之友”建立成真正独立于政府的社会组织，它以“常规性公众动员，政府说服”的方式解决环境相关问题，1995年，組织发出关于保护滇西北原始森林的呼吁书并送达当时的副总理，首次参与到具体的环保活动。随后通过多方合作争取与政府的对话机会。但由于当时政府中心地位稳固，对组织信任度不足，许多对策上报后并未得到明确回复。成员们也不断寻找参与政府决策的契机。

1995年，“自然之友”通过活动结识由玉树州治多县西部工作委员会组建的武装反偷猎队伍“野牦牛队”并与之联合开展藏羚羊保护工作。此时国内并无官方机构对其进行管理，通过前期争取舆论响应，“自然之友”安排藏羚羊保护队队长扎西多杰来汇报情况，中央政府高度重视并于当年发布《中国藏羚羊保护现状白皮书》，对藏羚羊猎杀问题开始制度关注。“自然之友”在首次与政府进行互动中成功“破冰”。但由于政府部门与民间队伍存在重叠，野牦牛队于2000年底彻底解散，“自然之友”提出保留该队伍的议题也戛然而止。

此次事件是社会组织与政府的首次对话，组织虽在其中发挥影响但话语权最终被官方掌握，其原因首先在于社会组织的决策不成熟。由于对相关法法规及政策运用不擅，未有对提议形成强有力的法律支持。同时报道中的言辞运用失当，加剧了野牦牛队与政府之间的矛盾，直接影响了社会组织与政府的有效沟通。另一方面，非营利组织的生存发展空间依然有限，相关政策缺失使整个推动过程十分艰难。民间组织在冲击与政府固有关系的方式上仍需探索。

（三）如今发展——以福建南平生态破坏案为例

在多元主体治理的社会架构下，政府从以往的封闭式向一种相对开放的形式过渡，逐渐重视社会组织的决策建议能力。“自然之友”通过“反对怒江建立梯级水坝”等案例在政策方面的倡导工作不断深入。在环境治理方面，新的《环境保护法》修订中增加了对“公益诉讼”、“社会环境监督”等规定，打通民间组织参与法律修订的渠道，社会组织的政治参与度不断提高。

2008年，福建南平非法采矿案件一经曝光，“自然之友”成员在新《环保法》施行的首日正式起诉并得到立案，这一案例成为了新法实施后我国第一例环境民事公益诉讼案，具有里程碑式的意义。最后经法院审理判被告人支付修复费用110余万元。这样的结果既是社会组织参与政府决策的一次成功尝试，也是对政府中心化结构的消解。

该事件的解决是对民间组织参与重大社会事件的支持，是对“自然之友”等社会组织的高度肯定，他们与政府已步入了一个更加平衡、紧密的互动关系中。国家对环境公益诉讼主体的扩大为社会组织参与维权运动提供了道路，使“自然之友”等环保组织具有极大的自主性。非政府部门作为另一种行为主与政府形成优势互补，使社会组织配合政府进行良性决策，使自上而下的管理系统得到充分调动，二者的关系不断走向协作。

三、从摩擦到和解——社会组织与政府的关系变化原因

（一）社会背景

张玉磊认为公民社会的发育以及公民权利意识的觉醒共同推动着我国整体社会空间的扩大，在十八大召开后我国提出要形成政社分开，权责明确，依法自治的社会组织，强调社会组织与政府进行共治和协作。“自然之友”作为环保类社会组织，其壮大离不开社会力量的支持。环境保护在经济社会不断发展的过程中也逐渐受到人们的重视。

我国在1992年参加联合国会议时提出社会发展可持续与经济建设联系到一起，此后不断推进生态环境的保护工作。近年来《环境保护法》等法律的颁布与修订通过收集各地区民众的意见，开放环境倡导社会组织共同参与制定，其内容也更具全面性。随着社会的进步，公民的素质不断提高，公众对于社会参与、民主建设的认识不断加深，促使社会组织吸收更多人才不断扩大规模，与政府形成更加科学合理的对话模式。

（二）政府原因

在传统社会中，政府一直扮演治理社会冲突的角色。但是社会中间力量的缺失所导致的结构性断裂、“维稳”体制性压力都影响着政府治理的效果。在社会结构网格化的进程中，政府积极调动社会主体参与治理以弥补其在公共冲突治理中的不足，缓解政府的压力并提高治理效果。社会组织在一些特定事务中与政府达成深刻的一致性并促进长期合作共赢的关系。因此政府职能的转变对于二者更深层的关系建构有着关键的作用。

当前全球处于后工业时代，单一集权的政府主导模式已不适应社会问题的治理，“有限政府”的组织形式在不断推进建立，社会组织参与政府议题的制度空间不断扩大。政府在不断改组建设，完善体制，创建合理的社会组织准入机制，使其得以在良好的土壤下发育，二者能够在日后协调的环境下开展政策讨论与经验交流，双方的关系不断稳定深化。

（三）组织自身原因

齐丽海认为社会组织处于国家政府与人民群众之间，组织的利益表达和聚合功能以及信息传达与协商功能能够充当社会中的“安全阀”化解了公民与政府之间的矛盾。“自然之友”作为社会组织中的一员自建立以来一直积极寻求与政府合作的機会，在发出第一份呼吁书之后，组织一直积极寻找着力点：为了节能减排，“自然之友”等六家组织发起“26度空调”活动，受到北京市政府的高度重视，不断跟进;为了减轻雾霾，“自然之友”率先收集公众对雾霾问题的意见提交相关机构并由北京法制办关注讨论。在组织积极的态度下，不断创造与政府的合作机会，成为政府之下合理的决策团队。

在二十年来的运作中，“自然之友”始终坚持与政府协作发展并不断探索内部工作机制与战略管理。其沟通能力和协调能力能一定程度回应公共决策的相关内容，在组织的政治参与中发挥有效的功能，为环保事业做出贡献。

四、结论与建议

在过去的发展中，组织与政府作为两个不同的声音从最初对立的关系逐渐缓和，以社会组织倡议呼吁的方式完成了关系的初步建立。在双方不断磨合的过程中，政府不断扩大与民间交流的渠道，从制度层面建成与社会组织相对平衡的合作关系，平稳发展。如今，社会组织正在拓展更为科学的内在功能，政府的治理角色不断适应需要、调整定位，随着社会组织运作空间的提升以及政府治理实践的发展，双方关系将不断向灵活化、合理化、常态化发展。

参考文献

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