论行政行为的司法审查标准

摘 要：行政诉讼法的目标是监督行政机关依法行使职权，保护行政法律关系中公民、法人和其他组织的合法权益。我国2017年新修订的行政诉讼法第六条确立了行政诉讼合法性审查的原则，第七十七条同时授予法院对明显不当行政行为合理性审查权，实质上赋予司法权干预行政权的权力。基于司法权与行政权的国家职权合理分工理论，法院以审查行政行为的合法性为原则并有限审查合理性，但二者司法审查标准完全不同。法院审判活动应当遵循严格标准审查行政行为合法性而有限审查合理性，以监督行政机关职权依法行使，防止违法行政、推动行政法治的发展。

关键词：行政行为;合法性;合理性;司法审查

依法行政是行政法最主要原则，要求行政行为作出行政行为，不仅应当具有合法性，还应具备合理性。法院作为适用法律的专业机关，而行政机关因相应行政管理活动的复杂性被赋予一定行政裁量权，司法机关应当予以尊重，行政诉讼中原则上只审查被诉行政行为的合法性，对于行政行为的合理性可以在行政机关内部通过行政复议等途径进行审查。新《行政诉讼法》授予法院对严重不合理行政行为的审查权，更加强调实质意义上的合法，但合法性审查与合理性审查目标不同，标准亦有所差别。

一、合法性审查的司法审查标准

合法性审查是行政诉讼的特有原则与核心部分，如何进行合法性审查，行政诉讼法没有规定明确的审查标准，国内学者也颇多讨论，有观点认为，人民法院经过审理，只要认为行政行为有下列情形之一的，该行政行为即为违法：主要证据不足;适用法律、法规错误;违反法定程序;超越职权;滥用职权;明显不当的;依法应当作为而不作为。另有观点认为，行政行为合法性的审查标准实际上是权限正当、程序正当和适法正确三个小目标的复合。另外何海波教授认为合法的行政行为应包含五个要件：主体合格、有权管辖、适用条件和事实根据正确、程序正当与处理得当。笔者认为行政行为合法性应具备职权事实依据、适用法律法规、程序合法与证据确凿充分等六个要素。

（一）职权依据是否正确

行政机关行政执法应当享有作出该行政行为的职权，《行政处罚法》第十六条规定限制公民人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，没有该项职权而作出行政行为，属于当然违法情形，该行政行为无效。行政行为的作出以行政职权存在为前提，法院对行政机关是否享有该项职权是合法性审查的首要标准。

（二）事实依据是否正确

行政机关作出行政为应当具有事实依据。事实包括纯粹事实和法律事实。法律事实是行政机关作出的能够引起行政机关与行政相对人之间行政法上的权利义务关系的事实，机动车驾驶人超速行驶违反交通管理规定，交通部门作出行政罚款决定书对其罚款，属于法律事实。纯粹事实一般存在于行政行为不针对特定的人作出或者不以行政相对人的行为作为前提，行政机关信息公开事项范围不符合法律规定，这种纯粹事实可构成审查对象。

（三）是否存在主要证据不足

行政机关作出影响行政相对人合法权利的行为，应当满足法律所设定的事实要件，一定事实要件的存在需要由一系列证据加以论证。主要证据不确实充分，该事实要件不存在或者该事实的性质不能确定，即不能证明该行政行为满足所有事實要件，因此主要证据不足构成行政行为违法，主要存在三种情形：一是构成事实存在的要件不全，行政行为的成立需要多个事实同时具备时，行政机关仅依据其中一个或多个事实作出行政行为，即证据不充分;二是据以作出行政行为的事实缺乏相应的证据证明和支持;三是该行政行为依据的证据不合法，包括收集与使用方面的不符合法律规定。

（四）法律、法规适用是否正确

行政机关适用法律法规有四种情形。行政机关没有依据法律法规直接作出行政行为，依据《行政诉讼法》第七十五条属于重大且明显违法情形，法院经审查可以判决撤销。其次是适用法律法规性质错误，行政机关作出行政行为时应当适用甲法律条款或应当适用新法而适用了乙条款或旧法、适用了物权适用的法律法规等，属于行政机关对事实定性错误或对法律法规适用范围、效力、立法原意等理解错误。其三是适用法律对象上的错误，应当使用某法甲条款而适用该法乙条款或应当适用某法对甲作出而错误对乙作出行政行为。四是适用法律法规依据但未适用具体条款，例如在林莉红诉深圳海关收缴其境外所购图书具体行政行为违法案中，皇岗海关在收缴清单中只列明依据《海关行政处罚实施条例》第六十二条第一款，未明确适用第一款第几项，应当属于适用法律错误情形，法院经审查可以判决撤销。

（五）是否违反法定程序

行政程序是行政机关作出行政行为影单遵循的步骤、方式、顺序、时间等程序性制度构成的过程体系，而法定程序由法律法规及其他合法有效的规范性文件设定的行政程序。虽然目前我国还未制定统一行政程序法典，但散见于《行政处罚法》等有关行政管理法律规范中的事先保障相对人权益、防止行政权力滥用的法定程序，行政机关应当严格遵守，违反法定程序同样构成违法，法院经审查可撤销该行政行为。

（六）是否滥用职权

滥用职权与没有职权依据不同，行政机关在职权范围内作出行政行为，但未根据法律法规的目的、原则和精神执行法律即行政职权不正当行使。滥用职权往往不是因为行政行为违反法律法规某一条明确的具体规定，而是违反该法律法规的目的、精神与原则等。滥用职权在行政执法中既包括实体也包括程序上的滥用职权，前者如公安派出所违反《治安管理处罚法》第九十一条规定，对相对人作出罚款超过五百元罚款决定等幅度越权行为，程序滥用职权包括拒绝通知或向行政相对人说明理由等情形。

二、合理性的司法审查标准

（一）合理性审查的范围限度

明显不当最初是行政复议法规定的复议机关对行政行为予以撤销的一种情形，行政诉讼法本没有规定订，但新《行政诉讼法》第七十条规定行政行为明显不当的，法院可以判决撤销或部分撤销该行政行为并判决行政机关重新作出行政行为，行政诉讼中法院可以对行政行为进行合理性审查，但不意味着法院可以全面干预特别是行政裁量领域，第七十七条规定了审查范围，即行政处罚明显不当，或其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误。

（二）不当行政行为的审查

行政行为必须达到明显不当的程度，法院才可以进行司法审查。行政机关行使职权通常具有一定裁量空间，出现轻微和一般公正性问题时法院无权干涉。只有这种不公正、不恰当达到了明显的程度时，才使原本属于行政机关自己决定的正当性与合理性问题转化为由人民法院运用司法权进行干预的范围。明显不当的行政行为一般包括明显违反公平对待原则、目的与手段明显不相当等情形。

（三）合理性审查的功能与目标

行政行为明显不当指行政行为严重违反行政合理性原则而不公正、不必要、不相称，在审查行政裁量权时，比例原则被广泛运用，有些学者采用最小侵害、禁止过渡原则，要求行政机关作出的行政决定与所言达到的目标成合理的比例关系。行政诉讼法中明显不当条款旨在为司法审查强度设定一个相对界限，在行政裁量权与司法监督权、司法对行政相对人合法权益保障与救济之间取得平衡，以免造成司法过度干预行政裁量，同时也可以对不当行政行为进行司法控制，监督行政裁量行为，防止滥用行政职权行为的发生。

三、结语

法院是行使司法权的审判机关，行政机关是行使行政权的执法机关，根据国家权力分工理论，二者不应互相干涉。行政机关行使行政职权是行政权在管理活动中的具体化，法院应当尊重，只审查行政行為的合法性。随着行政任务日益复杂化，行政机关被授予一定范围的行政裁量权，极易侵害相对人的合法权益。新行政诉讼法授予法院对明显不合理情形合理性审查权，并在范围和强度严格控制，将促进行政机关依法行政、推动行政法治发展进程大有助益。

参考文献

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作者简介：巢锦秀（1993- ），女，汉族，湖北黄冈人，在读硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。