规制“户贷企用”法律分析

雷飞亚

摘 要：扶贫小额信贷作为一种在我国脱贫攻坚事业中起到重要作用的扶贫方式，近年来发展迅速，“户贷企用”作为一种在金融扶贫中常见的模式，由于此种模式暴露出的金融风险与潜在的法律风险不利于我国扶贫事业的持续发展，近年来多地政府对其采取严格规制甚至是禁止性规制。据此，立足于2020年这一关键时间节点，以“户贷企用”的发展现状为入手点，探究“户贷企用”扶贫模式自身所特有的法律风险，并且基于此浅论从如何规制此种模式带来的风险。

关键词：扶贫模式;小额信贷;户贷企用;法律风险;风险化解

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.076

0 引言

“户贷企用”从字面意思上来看，是指以户为单位进行贷款，贷款所得资金由企业所运营创造收益，政策上是指贫困户在政府主导下与扶贫企业和金融机构签订四方协议，贫困户从金融机构贷款所得款项通过低成本的方式交由扶贫企业使用，贷款利息由政府进行补贴，企业需按照协议约定归还本息，除此之外，需要根据贷款金额无偿给予贫困户一定资金回报的一种扶贫小额信贷模式。“户贷企用”自产生到发展再到现在逐渐被禁止，在此期间暴露出众多的弊端，然而将“户贷企用”模式剔除出我国扶贫模式并不能操之过急，得需循序渐进。

1 “户贷企用”发展现状

“扶贫小额信贷”发展初期，由于扶贫地区产业发展条件并不占据优势，许多金融机构不愿意发放金融贷款，政府为促进贫困地区发展，创设一种新的扶贫模式——“户贷企用”模式，2017年12月国务院扶贫办颁布此项探索性政策，从发展初衷来看，不仅是为了解决企业融资问题，也担负着为贫困户创收的历史任务，但是近年来，多地政府对“户贷企用”模式进行严格的整改甚至采取禁止性规定，2017年年末，广西扶贫办一改以往态度，对今后新增的扶贫小额信贷采用严格的“户贷户用”模式，将以往的“户贷企用”模式彻底清出扶贫规划。2018年年初，河南省政府办公厅通过下发扶贫文件，禁止发放“户贷企用”贷款。2018年年末，贵州省政府印发政策文件，严格规制“户贷企用”贷款发放。“户贷企用”贷款模式从以往的广泛应用到如今的严格规制甚至禁用，很大程度上是由其所有的巨大法律风险与现实弊端所导致。

2 法律风险剖析

2.1 合同性质不明

“户贷企用”扶贫协议的合同性质司法界现今仍旧未达成统一意见，在企业未能按期偿还贷款时，若以借款合同为作为案由进行起诉，案件判决贫困户胜诉情况下，公司偿债能力不足导致贫困户资金回收困难进而难以偿还银行贷款，而银行根据合同在资金不能按时收回情况下，能否根据合同规定起诉贫困户要求其偿还贷款仍未有定论。若将合同性质界定为贷款合同，起诉主体是否需为特定的出借款项的银行方也是一个法律尚未明确的缺漏点。“户贷企用”协议作为分贷统还合同，关于此种合同的法律性质主要有以下几种观点：双阶理论下的行政与民事合同相结合、股权协议、形式股权实质债权等，在法律属性尚不明确的情况下，多方利益难以得到充分保障。

2.2 贫困户面临不平等民事违约风险

“户贷企用”模式自实施以来，所涉及企业与金融机构十分广泛，而企业经营状况也良莠不齐，根据协议要求，贫困户能够按期足额偿还贷款的前提在于政府政策的持续稳定与企业按时返还所借款项，从合同规定来看贫困户与政府、企业的承担的权利义务并不平衡。“户贷企用”的形式借款主体是贫困户，在合同相对性的法律规定下，贷款的债务人是贫困户而不是实际用款的企业，当企业面临市场经营风险面临亏损时，此时债务负担人并非企业而是贫困户，贫困户非但无法脱贫而且将面临负债风险，在无法偿还贷款的情况下，贫困户面临不良贷款导致影响个人信用体系，破坏个人原有良好的征信信用，同时作为“分贷统还”模式的一种，系统性风险不可避免，一份合同违约可能会预示着整个契约群违约，由个别贫困户波及到整隔契约群，由此可见，此种模式下，企业的经营风险转嫁导致众多贫困户在很大程度上面临民事违约风险，且这种风险从法律权利义务上来说对于贫困户来说并不平等。

2.3 风险保障体系不完善增大金融机构坏账风险

在“户贷企用”模式下，企业作为实际用款人与还款人与其股東共同作为担保人，但是企业及其股东在实践中并未向金融机构提供与出借金额匹配的足值的抵押物作为风险基点，同时金融机构管理贷款存在现实困难，金融机构虽然作为出借款项方，在权利方面享有对于借款人的监管权，但是金融无法准确监管企业经营状况，在企业出现风险时，无法及时应对，同时由于抵押物不能足额抵偿贷款，无法采用资产保全来减少损失，另外一方面企业信用报告并不能真实反映企业实际偿债能力，现实中存在部分企业骗取扶贫贷款现象。

在我国，绝大多数扶贫小额信贷责任主体为农合机构，此类机构的资金链相对来说较为脆弱，在财政风险补偿金承担百分之五十的情况下，农合机构仍旧面临着另外百分之五十的风险，且尚无相关保险机构对此类贷款设立专门险种分担风险，农合机构风险贷款损失缺乏有效保障。

2.4 政府存在涉嫌违约及行政违法审批

在实践中，政府在一些情况下会取消单个贫困户贷款合同资格致使合同无法继续履行，比如政府依据贫困政策将取消贫困户资格时，相应会要求贫困户提前归还贷款或者贷款转为一般贷款。有时政府在政策变动之下，会减少对于企业的利息补贴并且要求企业提前还款，而企业已经将贷款投入较长期限的项目中，在限定期限内难以还款导致利息增加，增大还款压力，以上这两种情况政府均涉及违约。

另外一方面，由于扶贫贷款的公益属性与政府政策导向，企业面临风险较小，许多企业都倾向于与贫困户建立贷款委托关系，而各地《扶贫小额信用贷款管理办法》都对经营主体做出严格限定，在这种强制的政策规则下，政府部门与企业、金融机构串通的情况也时有发生，县级政府违法的行政行为无疑会导致贫困户利益受到损害，使许多扶贫小额信贷停留在固定收益分配阶段。

3 法律风险化解

3.1 完善“户贷企用”政策，调整企业转嫁风险

“户贷企用”的违约风险主要来源于企业风险，需要合理调整扶贫模式以降低企业经营风险，从法律承担的权利义务方面来看，需要合理调整多方法律关系，从而更好保护贫困户的利益。首先，在扶贫小额信贷构建前，对企业经营风險与项目发展前景、利益收益进行多方面充分评估，提前搭建风险防范体系，避免企业经营不善时导致的资金流失。第二，推动“户贷企用”模式逐步退出，对于已经发放的可以以扶贫小额信贷政策标准为基础，参照普通贷款合同执行，同时逐步回收“户贷企用”贷款，对于有能力偿还的贫困户，督促其尽早偿还，同时对于未及时归还贷款企业，政府要进行相关约谈，要深刻明白，保底分红不仅是关系到政府承诺，也事关政府公信力。

此外，政府需要明确下发政策性文件对“户贷企用”，规制此种扶贫模式不能只停留在号召层面，更要颁布导向性政策。

3.2 提升“户贷企用”担保金额

借鉴“湖南省优质户贷企用项目经验”，将“户贷企用无担保”转向“共同致富分红”，通过改造项目获得企业一定程度上的担保，在企业未能足额偿还贷款时，可以通过抵押担保财产保障贫困户能够及时清偿债务。除此之外对于产业项目优质且经营状况较好的企业，在这类企业信用良好的前提下，当其有贷款需求却又无法提供足值有效担保时，可以通过协调政策性担保公司提供连带责任保证为企业增信，达到商业贷款条件，确保按时还款。

3.3 加大对“户贷企用”项目的监察力度

地方各级政府可以通过严格审查推动政策落实，禁止未来新发放的扶贫小额信贷中采用“户贷企用”模式，对现存的“分贷统还”项目，笔者建议政府相关部门可以与金融结构合作，定期对扶贫贷款进行隐患排查，全面审核以往的贷款企业，以便于及时审查企业资格与经营现状，尽早发现问题，也可以对这部分贷款进行再次划分，与贫困户普通贷款区分开来。第一 ，对于逐一排查“户贷企用”风险，重点关注对“户贷企用”超过500万元的经营主体，实行挂牌跟踪监管，并且设置专业部门专业负责，全面梳理贷款逾期风险点。第二，对于上述监察发展风险较高的企业，针对性进行产业帮扶以降低经营风险，确保此类企业偿债能力。另外，在稳定企业风险的前提下，将现存“户贷企用”贷款转变为一般商业贷款，实现“户贷企用”项目的逐步退出，真正实现扶贫小额信贷造血功能。

此外，行政审批机关内部严禁发放新发放“户贷户用”贷款，对于违规审判贷款的相关部门，上级部门及监察机关需及时整改并且公开通报批评。

3.4 增强农民主动脱贫意识

“户贷企用”模式经营主体为企业，在一定程度上导致群众对于脱贫事业参与度与认知不足，对于发展内生脱贫动力造成阻碍，要想脱贫，关键还是在于贫困户自身，需要对贫困户脱贫主动意识加以引导。

一是构建脱贫常态化宣传模式。可以通过基层服务站点与基层金融机构与政府相关部门联合，定期宣传脱贫知识，做到真正脱贫知识进户。二是需要完善农村信用环境，将贫困户信用度透明化，定期评测并且及时更新数据。三是施行激励手段推动贫困户主动脱贫，金融机构应严格以按照扶贫小额信贷政策为基础，积极主动对寻求贷款的贫困户严格审查，并且加快放贷速度要应贷尽贷，对于不符合政策要求的贫困户给予细心解释。

4 结语

我国当前正处于“后脱贫时代”，攻坚脱贫进入收尾性阶段，同时，处于重点实施乡村振兴战略的预备阶段，在这个特殊的历史时期，“户贷企用”扶贫模式的弊端日益暴露，为了更好完成脱贫攻坚的时代任务，避免出现集中性违约，为了更好地处理扶贫小额信贷“存量” 和“增量”之间的关系，做到“贷得到、用得好、收得回、可持续”，需要采取一定合理措施加以化解“户贷企用”法律风险，实现“户贷企用”的逐步退出，真正构建贫困户自身主动造血、政府扶持造血的良好经济生态模式，出色完成“最后一公里”任务。

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