农用地确权问题及对策研究

王丽英 徐成林

摘 要：农村“三块地”改革和集体土地的“三权”分置，对农用地的确权提出了新的工作和要求。论文从农用地的确权现状入手，深入分析农村土地确权在手段、程序和权益保障方面存在的问题。结合“三权”分置制度，从转变农民意识、加强确权人才队伍建设、增加财政投入、规范信息审核、建立公示制度、完善登记程序，保障权利“重置”等方面提出相应对策，加快农用地确权工作进程，稳定承包关系，保障农民权益，促进农业适度规模经营，推动农村经济发展。

关键词：农用地;承包权;经营权;土地确权

1.引言

近些年，為了推动农村经济发展，实现城乡统筹，国家多次提出农用地确权，并开展了相关工作。2008年提出了严格规范农村土地管理制度。2009年农业部开始进行农村土地确权工作。“十二五”规划纲要提出完善土地承包经营权权能。2013（1）号文件要求全面开展农村土地确权登记颁证工作。2014年11月为农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出指导意见。2015年明确了江西、安徽等十二个农用地确权试点省份。随着国家决定和意见的推行，农用地确权的逐步开展和推进，在一定程度上推动农村土地流转，清晰了农用地的承包权和经营权权属，保障农民土地物权。

农用地是农民生活的重要资源，是国家粮食安全的重要保障。研究农用地确权的现状问题及对策，对农村完善农村土地管理制度，保护农民权益，有效推进农用地流转，实现农用地的承包权和经营权分离，有序推进农村土地改革具有一定的实践意义。

2.农用地确权

农用地确权是指乡（镇）人民政府农村经营管理部门依照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等相关国家法律、法规以及国家政策的要求，确定农用地的所有权、承包权、经营权及他项权的权利主体、权利范围和权利内容，并进行登记，再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，由同级人民政府发证的过程^[1]。在农村土地确权中，农用地一般属于集体所有土地，所有权归相应的集体经济组织。实践工作中农用地确权主要是对承包权和经营权的权利范围和权利主体的确认，将地块编号、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证书，进一步明确农民主体对农用地的的各项权益。

自2009年开展确权，直至2017年底，据农业部有关数据显示，全国共有28个省份，多达两千多个县（区），涵盖了3.3万个乡镇、53.9万个村庄进行土地确权颁证工作^[2]，其中家庭承包面积确权达到11亿亩。

3.农用地确权存在的问题

农用地确权工作取得的一定的成效，但实践中普遍存在一些问题。

3.1农用地确权缺乏专项法律依据

全国各地缺乏农用地确权专项法律法规，确权依据、确权程序、确权方法、技术要求等不统一不完善。当前确权的主要依据是农村土地承包法、物权法、土地管理法、农村土地承包经营权证管理办法等相关法律、法规以及各个时期提出的国家关于农村土地确权、土地改革的政策和指导意见。由于相关法律、法规缺少技术操作规范;相关政策具有时效性，缺乏长期性和稳定性;指导意见地位较低，权威性不足等导致确权具体开展中技术困难和法律障碍较多，确权工作受到一定限制，实施不到位的现象普遍，权属争议隐患较多。

3.2农用地确权面积精度不高

农用地的面积及四至是权属关键信息，是关乎农民权益的中心内容。保障农用地面积的准确性和四至的精确性是确权关键工作^[3]。当前农用地确权中普遍存在精度不高的现象。首先，我国测绘起步晚，测绘专业人才缺失。大多数主要集中与城镇土地开发建设和城市土地管理，农村基层确权测绘人员严重不足，无法满足确权外业的人力需求。由于人员缺乏，而确权工作量较大，高负荷的工作，导致测绘精度受到影响。其次，测绘和绘图人员技术水平有限。基层工作的人员中有很大一部分没有土地测绘、土地登记和土地管理方面的专业知识背景，专业素养不高。在内外业处理中存在误差、甚至失误，导致面积和四至不精确。再次，由于经费不足，设备更新落后，导致测绘精度不够。农地确权中财政补贴较少，补贴金额占实际支出的70%以下。经费短缺，无法引进先进的测量器材、成图软件等硬件设施，无法多渠道开展专业人员培训，提升操作技术水平，导致属性数据和空间数据比较粗略，农用地界线测量精度不足，面积误差较大。最后，农用地测量难度大，客观上导致精度不高。实行家庭联产承包责任制以来，中国农村绝大部分农用地以家庭为单位利用，将土地进行分割，碎片化严重，地块边界不规整造成四至界线不准确，测量难度大，导致精度不高。

3.3农用地确权进程缓慢

虽然目前已经完成了一定面积的农用地确权，但在实践中进程普遍缓慢。首先，农民的法律意识淡薄，确权积极性不高。农村由于发展滞后，农民对政策的理解能力有限，眼光不够长远，对确权政策认识不全面。他们更多关注确权带来的经济利益，忽视权益保障的重要性，普遍缺乏确权登记能有效保护土地权益的认识。农民提交申请资料，提出确权请求的积极性不高，阻碍了土地确权工作的顺利推进。其次，确权宣传不到位。政府在土地确权开展前主要侧重政策、实施目标宣传，缺少对农民的切身利益保障意义的宣传，导致农民确权意识不高。在对部分农村走访调查发现，很多居民认为是否确权不影响土地使用。部分农民片面地认为土地确权是减少他们手中的土地权益^[4]，反而影响土地的正常使用，严重影响农用地确权开展。最后，确认签字困难。由于城市化的发展，较多的青壮年进城务工，异地就业现象普遍，及时参与四至权属确认签字困难。而务工人员返乡时，一般是政府工作人员的法定节假日，无法开展确认签字工作，阻碍了确权进程。

3.4农用地确权忽视历史遗留问题

农用地面积大、地形复杂、测绘难度大给确权带来了难度。一些地区历史背景深厚、地情错综，确权任务量巨大。为了加快农用地确权进程，一些工作人员容易忽视土地权属历史遗留问题。盲目遵从历史记载。在土地确权实践工作中，一些地区一味地按照历史载数据情况来判断权属的归属，根据历史记载登记农用地面积，忽视与现实政策的结合，没有做到实事求是。忽视口头流转协议。农用地流转承包方和发包方大多为本集体成员，关系密切，流转多以口头协议确认。经营权确认中，一味的要以书面协议为依据，容易引起确权纠纷，无法保障承包者和经营者权益。

3.5农用地确权程序不规范

农用地确权范围广，历史情况复杂，测绘难度大，耗时长。在实践中，一些工作人员为了追求绩效，一味求快，简化程序。一些地区，工作人员的态度不够严谨，申请资料只进行了完整性的审核，缺少实地核查等真实性和准确性的核查程序。一些地区，四至相关权利人没有进行“面签”，签章的真实性无法保障，容易造成纠纷。一些地区忽视公示环节，或者公示时间不足现象普遍。

3.6部分农民权益保障不力

一些地区遵循传统的“从夫居”的婚姻观念，及时收回外嫁女本集体的土地，而迁入地由于土地承包权调整滞后，短时内无法获得农地权的确认，妇女权益得不到保障。由于“农转非”、新生儿、户口迁移的相关政策不健全，农地取得程序复杂，部分农民的权益得不到保障。

4.农用地确权建议

为了推进农用地确权，盘活农用地流转，保障农民权益，提升农民生活质量，农村确权工作应该从确权法律依据、确权主体意识、确权硬软件配套、确权程序规范和权益保障健全等方面进行完善。

4.1完善农用地确权专项法律法规

农用地权属证书是农民权益的法律保障，确权工作应该提高证书的权威性和法律地位。立法部门应该根据相关的指导意见和决定，结合确权试点单位的经验和教训，从确权的技术、方法、程序等方面制定全国性的农用地确权专项法律法规和技术规范，或在不动产登记法中补充相关条款，提升确权相关依据的法律地位和专业性。同时由于土地的区位性和社会经济发展的不均衡性，各地需要因地制宜制定农用地确权实施条例等专项政府规章。通过相关法律和规章，确定技术精度标准，规范确权程序和资料审核标准，明确确权的权利、义务和责任，可以有效保障确权精度，保障确权档案资料的完整性，提升确权的权威性。

4.2提高农用地确权精度

农用地确权精度主要由工作人员的主观因素和设备仪器的客观因素共同决定。要提高农用地确权精度，需要加强人员“软件”和设备“硬件”的建设。

首先，加强确权资金投入和管理。无论是人力投入，还是设备更新都需要大量的资金支持。加强对确权工作的资金支持，保证政府拨款的专款专用。按照《中央财政农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金管理办法》要求，加强资金的使用和管理，及时拨付补助资金。通过招投标测绘业务，引进市场竞争机制，节约确权成本，缓解资金不足问题。

其次，通过人才引进、技术培训和专业合作，提升专业水平。引进一些具备测绘基础和土地管理专业背景的专业人员，提升确权队伍测绘技术水平，提高测绘成果精度，提升确权专业性，促进登记工作的顺利开展，保障农民权益。定期开展土地确权工作人员专业技能培训，提高测绘人员的技术水平，加强内页绘图人员的专业能力，提升现场调查和登记人员与确权农民的沟通技巧，推进土地确权登记工作^[5]。建立测绘合作关系，适当地将确权的测绘工作委托给专业测绘机构或者与测绘机构建立合作关系，保证测绘的专业性、高效性和准确性。

最后，购买先进的仪器设备。先进的仪器设备可以更快、更有效的得出精准的数据情况，有利于缩短工作人员的测量用时，提高工作效率，有效地推进土地确权登记工作的进度。增加硬件设施的资金投入，添置搭自动测量的GPS测量仪和拥有光电扫描度盘的全站仪等先进硬件设备^[6]。

4.3多渠道保障农用地确权进程

农地确权工作的开展及完成情况主要取决于确权的进程。为了保障确权进程，需要多管齐下没推动确权工作。

首先，提高农民确权的主动性。农民是确权的主体，要推进农用地确权工作，需要调动农民主动性。通过改变土地确权宣传侧重点，强调农用地确权的主体是农民，目的保障农民的合法权益，目标是是推动农村经济发展，提升农民生活水平。通过宣传，提高农民对确权意义的认识，提高农民确权意识，调动农民的主动性，从“要我确权”变为“我要确权”^[7]，推进确权的开展。

其次，现场办公，提高工作效率。现场办公兼顾政策宣传，可以调动农民申请确权的积极性和主动性，推进农地确权工作。现场办公有利于业务咨询。农民专业知识薄弱，确权中问题较多。现场办公便于农民咨询，及时准备和补充所需材料，加快申请提交和材料准备的进程。现场办公利于与集体经济组织协调、协商。在申请、审核、签字等多个环节，较多的确权证明文件需要集体经济组织签章，通过现场办公可以加快中间审核等环节的速度，提高办事效率，加快进程。

再次，合理调整工作时间。土地确权工作人员对土地的权属关系进行调查审核后，通知相关权利人检查确认和签字，在签字时间上尽量协调外出务工人员，合理的安排签字确认时间，及时完成确权工作。

最后，加快制证和发证进程。对于确认无误的农地权属，一到三个工作日内完成制证。对于完工的权属证书，采用个人领取和集中到集体发证相结合的方式，加快发证进程。

4.4尊重历史合理确权

在确权中充分尊重集体和村民的主体地位，尊重历史，合理确定范围。首先，建立集体内部调解委员会。建立内部调解委员会，由村民选举代表任职，强化和保障村民小组主体地位。对于“农转非”等土地遗留问题，通过小组或者集体决议方式，尊重历史，并结合当前土地管理法和承包法的相关规定，进行补充、调整和确认。对于一地多证的情況，根据产权人情形分别处理。产权人为同一人，注销一本权属证，将承包权和经营权共同登记。如果产权人为不同人时，根据权属真实情况，分别制证。其次，建立土地确权听证制度，倾听农民的心声，利用法律来维护保障农民的利益，通过司法申辩和仲裁调解决异议，有效保障农民权益。

4.5规范确权程序

严格规范的确权程序，是确权工作平稳有序进行的保障，是提高确权精度的前提，是减少纠纷保障农民权益的基础。

首先，建立申请——审核——外业测绘——内业核查——公示——农户签章——发证的首次确权程序。（1）在确权窗口和村集体展示申请书填写样本、所需材料清单，由农民准备材料，提出申请。（2）确权人员对材料和申请书进行完整性和真实性审核。（3）审核通过的宗地，由测绘人员进行外业测绘。（4）确权登记人员对外业成果与申请材料和证明材料进行内业审核。（5）确权机关将审核通过后的宗地图在集体内进行公示。（6）申请人、临界宗地权利人及其他权利关系人公示宗地无异议后，共同在确权书上签字确认。（7）由确权登记机关报县级农业管理部分审核，由同级政府制作农用地承包权和经营权证书，发证。

其次，完善换证、变更登记及代签的程序。对土地面积及四至有误或者土地流转等申请换证、变更登记等建立重新测绘、变更权利主体、四邻及村民委员会签字盖章、公示和发证的流程。在确权中户主无法签字确认的，可根据关系证明文件和委托书由父母、子女和爱人等代签。或提交经村委会证明签章的委托书由其他第三人代签。但做到不准干部代签、指界人员等相关工作人员代签。

最后，健全档案管理。对于登记发证的相关材料，主要包括申请材料、土地信息资料、审核文件、工作记录、签章签字等相关证明文件进行整理归档，对于电子数据进行入库保存，做到有据可查，有根可寻。

4.6建全权益保障机制

确权过程中，涉及了政府、村集体和农民三者利益，而处于弱势地位的农民的权益往往受到忽视。应该健全成员的资格标准，成立村集体弱势群体帮扶机构，保障农民权益。尊重农民意愿的基础上，各地建立农用地储备。将死亡、婚嫁迁出子女、户口调走、“农转非”等人员的土地全部收回，纳入村集体的储备库管理。新增人口，由村民小组会议，据村人均土地标准，从备用地库中及时进行确权，保障权益。外来人员承包的，严格审查，加强管理，期满后及时收回，保证集体的权益。

结语

农用地是农民的生活保障，是国家粮食安全的基础。农用地确权是保障农民权益，维护国家稳定的关键工作。目前的农用地确权实践中存在法律依据不足、设备和人员水平有限、进程相对缓慢等问题。为了有序推进农用地确权，需要以农民为本。不断完善健全专项法律和规范、增加确权投入、提升确权工作人员专业水平、规范确权程序，健全农民权益保障机制。只有推进农用地确权，才能有力推进农村土地改革，盘活农用地，提高土地利用水平，推動农村经济发展，提高农民生活水平。

参考文献：

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