为返乡创业重塑营商环境

许志端

发展县域经济，实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。习近平总书记强调，要坚持乡村全面振兴，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。

这样的大背景催生了返乡潮。返乡入乡人员大致有三类：在外务工的农民工、回乡的高校毕业生和入乡的投资者，其中农民工占的比例最大，这些农民工经过多年外出务工，在各个行业努力打拼，开拓了视野，提升了技能，积累了一定资金和丰富的人力资本，返乡后一般会选择创业。人力资源社会保障部相关调研数据显示，目前全国农村返乡入乡创业人员已达780万人，返乡创业人员80%为农民工，平均每名返乡创业者可带动就业5.5人。人力资源社会保障部监测数据显示，2019年第三季度返乡农民工中有9.5%选择了创业。以创业带动就业，有助于促进农村一二三产业融合发展，实现更充分更高质量就业，推动县域经济发展。因此，如何为返乡入乡创业者提供一个良好的县域营商环境是实施乡村振兴战略和乡村全面振兴的必要前提和基础。

区域差异明显，县域还在1.0

优化营商环境是党的十九届四中全会中的热点，也是当下我国经济领域改革的重点之一。2019年以来，国务院颁布了一系列优化营商环境的文件，采取了百余项改革举措，北京、上海、厦门、深圳、广州、杭州等城市走在营商环境改革的前列，尤其是北京、上海作为世界银行（以下简称“世行”）营商环境评估的中国樣本城市，在世行发布的《2020年全球营商环境报告》中，中国营商环境全球排名位列第31位，分别从2018年的第78位、2019年的第46位到2020年跻身全球190个经济体的前40，取得的进步引人瞩目。

不过，我国幅员辽阔，行政层级和区划的形式多样，不同地区的营商环境发展水平十分不均衡，即使是在同一省市，其下辖的区、县（市）在落实营商环境改革举措的成效上也有不少差异，城乡差别就更大，尤其是县域营商环境，同样的改革举措和一些好的经验及做法往往在县域层面就无法得到有效的推广和落实。例如，国家电网于2018年就在北京、上海推出企业160KVA永久性电力连接零成本的政策，然而直至目前并不是所有地级市的电力公司都将这个政策落地，就更不必说县域的电力公司了。

如果说当前北京、上海、厦门、深圳、广州、杭州等城市的营商环境改革已经推出3.0版本，那么大多数县域的营商环境水平则还处在1.0阶段，甚至才开始意识到营商环境的重要性，这极大地制约了县域经济的发展。

三大问题突出

由于农村地区生产经营配套设施总体不完善，加上农业的自然灾害和疫病风险，因而返乡入乡创业比在城市创业面临更高的成本和更大的风险。我们通过近年来对国内多个省份下辖县域营商环境的评估实践发现，当前县域营商环境存在的突出问题至少有以下三个方面：

第一，一些基础设施不完善、服务不稳定。镇、村的地理分布较为零散，水、电、气、热、道路、通信网络等没有铺设覆盖到，或者能力不足，导致服务可靠性不够，如经常性断供、高峰时供应不上等。这些基础设施是返乡创业的必要资源，对能否顺利创业、创业的领域、创业的成本等有着直接的影响。

第二，一些事权没下放，办事不便利，要多头跑。还存在一些行政职能没有下放或者没有完全下放到县域，如社医保、刻章、水电等手续，再加上地理位置分散、偏僻的因素，要到县域上一层级的市区行政服务中心办事，经常需要跨地域来回跑，交通不便，这些都会导致办事时间和成本的增加。

第三，行政服务水平低，服务人员素质参差不齐、能力不足。县域行政服务中心的办事窗口通常较少，其业务承载能力有限，办事窗口排队等待的时间较长;窗口工作人员的素质和能力有待改进，业务处理不熟练，尤其是处于审批流程改革过渡期，政策经常变化、更新，对办理业务的完整手续解释不清，导致创业项目投资耽误时间，可能错过时机。

当然城市创业中遇到的融资难、人才服务支撑不足等问题在返乡创业中也会表现得更突出。

聚焦五大便利化目标

实施乡村振兴战略、促进县域经济发展是党的十九大的重大决策部署，现阶段县域营商环境的改革重点应围绕着如何加速创业便捷顺利、保障企业正常经营以促进经济增长的主题来展开。由于农民工返乡创业的大多数形式是小微企业和个体工商户，因此核心就是要大幅提升县域营商环境的便利化，政府提高服务效率，让企业群众办事更加便利，政府管理和服务要行“简约”之道，程序、要件等都要删繁就简、便民利企。具体有以下一些重点：

第一，企业投资便利化。市场准入实行负面清单制度，不得在市场准入、融资信贷、招标投标、政府采购等领域设置不合理的限制或者排斥条件，使得小微企业和个体工商户与其他各类市场主体一样依法依规平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争。

第二，企业设立生产经营便利化。深化“证照分离”改革，简化开办企业、办理建筑许可等手续，水、气、暖等公用事业及社医保等要大力推行App（应用程序）办事、移动支付等，做到“拿地即开工、交房即交证、拿照即开业”。

第三，企业退出便利化。便利市场主体快速退出，优化企业变更和注销办理流程，精简申请材料，压缩办理时间，降低办理成本。符合设立后未开展经营活动或者无债权债务等规定情形的，可以由企业自主选择按照简易注销程序办理。

第四，企业贸易便利化。提高政务专业化程度，提高贸易活动监管效率，特别是对贫困地区的农产品监管，努力将规模较小、偏远的地区与大市场，尤其是全球市场连接在一起，尽力增加农产品需求并解决其市场销售问题，从而提高农业生产率。

第五，企业融资便利化。压缩小微企业信贷审批时间、定制小微企业针对性金融服务，落实对支持小微企业满足一定要求的金融机构实施的定向降准措施，并发挥再贴现结构调整功能。引导银行业金融机构改进贷款管理，在守住风险底线的基础上，合理提高无还本续贷业务在小微企业贷款中的比重。优先办理小微企业签发、收受的票据以及中小金融机构承兑、持有的票据，引导金融机构降低贴现利率。开展小微企业信贷政策导向评估，推动评估结果在地方政府风险补偿金、财税奖补等政策中的运用，积极支持小微企业信贷需求。

五大建议助力县域营商优化

针对上述這些便利化目标，对县域政府部门应采取的举措，笔者提出以下建议：

第一，统筹规划县域内主要的基础设施资源。相较于城区，县域在规划、国土职能方面的事权完整性要更高一些，要充分利用这一优势，对县域内拥有相对完整事权的主要基础设施资源进行统筹的中长期规划，包括土地及水、电、气、热、通信等。例如提前做好地震、地质灾害等区域性统一评估，电力设施主干网提前规划、设计，通信网络做到县域全覆盖，等等。筑巢引凤，早开工，企业早受益，人员早就业，政府早收税。

第二，分类管理、精准施策。简单粗暴一刀切是大忌，不要一人感冒全部人吃药，市场营销学中有市场细分、客户细分理论，针对客户的特点采取不同的营销和服务策略，销售额与客户满意度都会得到极大的提升。政务服务与监管要分类多元化，例如针对小微企业和个体工商户的简易低风险工程项目（如小型仓库、简易厂房、内部改造等）要简化审批手续，甚至无需审批只需备案;又如可以优化税费等缴费服务，为缴费人提供“实体、网上、掌上、自助”等多元化缴费渠道，提升缴费人缴费体验。

第三，充分运用信息技术+互联网，实现更多事项全程网办。（1）构建“开办企业”网上服务平台，打通各业务部门的数据接口、整合各部门的业务表单，申请人仅需登录一个平台即可一次性填报申请营业执照、刻制印章、申领发票、员工参保登记、公积金开户登记等信息，同时办理申领发票和税控设备，无需跳转税务业务平台，实现开办企业环节的并联办理，也可以同时填报企业参保信息、员工参保信息等内容，无须另行登录社保业务系统或平台，员工参保信息经过后台数据共享比对后推送至社会保险部门，无需人工核对，自动、即时生效。（2）通过微信小程序、政务服务App等多种途径，实现水电气掌上办理报装、查询、缴费等业务;将水电气报装系统与政务服务资源共享平台对接，建立政务数据和电子证照共享机制，减少客户水电气报装材料准备时间、准备数量，减少申请资料，最终实现“一键报装”。（3）专门搭建小微企业综合金融服务平台，汇聚政府、企业和金融机构数据，建立小微企业金融信用信息档案，金融机构可在平台上直接查询企业信息，提高审贷效率。（4）要积极、主动尽快与更高层级以及国家级的政务服务平台对接，如2020年3月5日刚开通的全国一体化政务服务平台“小微企业和个体工商户服务专栏”汇集了国务院各有关部门和各地区最新出台的有关支持小微企业、个体工商户发展的政策措施，企业和群众可通过“政策通”快速查询新冠疫情后复工复产、稳企稳岗、金融财税、缓缴社保、租金减免、水电气优惠政策等政策措施;可通过“办事通”一站式进行所需的地方政府办事服务和国务院部门办事服务的在线办理;针对中小微企业和个体工商户相关政策服务的意见建议和复工复产期间遇到的难题，企业和群众可通过“互动通”及时留言反馈、进行互动。

第四，构建科学的培训体系，包括政务服务工作人员的业务培训和返乡入乡人员的创业培训。一方面，重视政务服务工作人员的业务培训与考核，工作人员在为创业者提供优质服务方面担当重要角色，训练有素的员工在业务办理过程或帮助企业家时会更有效率、更不容易出错，能够更快地掌握新的政策和新的办事流程。另一方面，为返乡入乡创业人员提供创业培训，开发一批满足就业岗位需求的专业、示范性培训课程，同时还要对返乡入乡创业带头人开展创业能力提升培训。要鼓励通过市场化的方式购买培训项目，鼓励各地结合实际需要对师资和管理平台等基础工作给以支持，落实培训补贴。

第五，加强县域之间的合作。营商环境优劣是比较的结果，相邻或邻近县域营商环境的优化政策会相互影响，甚至相互竞争。只有良性竞争才能获得共赢，因此，加强跨县域经济合作、实行“标杆”的营商环境优化政策是地区经济发展的首选。一方面，营商环境优化效果较好的县域应充分发挥示范和扩散效应，加强与周边县域的制度交流与合作，实现共赢;另一方面，县级政府之间也应打破各自为阵的行政垄断，推进以优化营商环境为核心的跨区域制度合作，积极深化“放管服”改革。

为返乡入乡创业者提供一个良好的县域营商环境，实现精准扶贫，推动县域经济快速增长，我国县域营商环境的优化正在征途上。

（作者系厦门大学管理学院教授，厦门大学中国营商环境研究中心执行主任）